论内蒙古草原生态法律保护机制的完善

刘国利

摘 要：内蒙古草原是我国最大的草场和天然牧场，是整个中国北方的绿色屏障，对我国气候变化以及物质循环、生物多样性都有极大的调节和影响作用，同时也是内蒙古广大农牧民从事农牧业生产的基本保障。近几十年以来，内蒙古草原破坏严重，中央和地方出台了一系列立法对草原生态环境进行保护，至今已初步建立了较为完整的法律保护体系，健全了法律保护制度，取得了较好的实施效果。与此同时，也要看到当前的立法的价值取向、法律体系和制度设计、草原执法等方面还存在有待进一步完善的地方。

关键词：草原生态；法律；保护

中图分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）10-0092-03

一、内蒙古草原生态法律保护现状

自上个世纪70年代我国开始关注环境保护，中央和内蒙古自治区陆续出台了一系列法律和政策，对保护、建设和合理利用草原，改善生态环境发挥了重要作用。

（一）内蒙古自治区草原生态保护的法律体系基本形成

目前，对内蒙古自治区草原生态进行保护的立法日渐增多，从宪法保障到普通法保障，从综合法保障到专门法保障，从公法保障到私法保障，立法已经形成了有机联系、相互协调的统一整体。从其表现形式和立法层次上可以分为四个方面：一是《中华人民共和国宪法》中有关生态坏境保护的规定。宪法第9条第2款、第10条第5款和第26条明确提出了国家对生态环境保护的目标和要求，规定了环境保护的任务和内容，体现了保护和改善环境是我国的基本国策，是国家也是自治区进行生态保护的直接宪法依据。二是综合性环境保护法和单行法。全国人大常委会于1989年12月26日通过并施行的《中华人民共和国环境保护法》，是适应环境问题的复杂性、环境保护对策的综合性需要而制定的综合性环境保护法，对国家环境保护方针、政策、原则、制度和措施进行了规定，是制定环境保护单行立法及法规、规章的基本依据。草原生态保护领域最重要的单行法是《中华人民共和国草原法》，该法是我国最早的一部专门针对草原资源保护的立法，为依法制止破坏草原的行为，建立草原科学管理制度提供了法律依据，对促进游牧民定居化和现代畜牧业的发展发挥了重要作用，是我国草原资源保护方面的基本法。此外，全国人大常委会制定的《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》等一系列立法，均涉及草原生态保护问题，成为草原生态法律保护体系的构成部分。三是国务院和环境保护部、农业部等有关部门针对草原生态保护的行政法规和规章，如《国务院关于加强草原保护和建设的若干意见》、《草原防火条例》、《野生植物保护条例》等，属于准法律的部门的规章法律。这些规章法律对地方具有直接的约束性，是草原生态保护法律体系的中间层次。四是地方性法规和地方政府规章。内蒙古自治区根据《草原法》和国务院有关规范，结合本地方实际，陆续制定了一系列的草原保护地方性法规、规章。如《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》等，至今已有30多部地方性法规和规章出台。此外，其他部门法中也有一定数量的有关草原生态保护的规范。如《民法通则》中关于利用自然资源者保护、合理利用义务的规定；《刑法》中关于破坏环境资源罪的规定等。共同构成我区当前的草原生态保护的法律体系。

（二）草原生态保护制度基本建立

内蒙古自治区草原管理、保护、建设和利用等方面的法律制度已经日趋完善。现行主要制度包括基本草原保护制度，以草定畜、草畜平衡制度，禁牧、休牧制度，建立草原自然保护区，禁止开垦草原，防止人为活动对草原的破坏，加强草原防火和防治草原生物灾害等一系列制度。例如京津风沙源治理工程自2000年开始在我区实施，退牧还草工程自2002年开始实施，国家草原生态保护补助奖励机制于2011年在我区全面落实，这些制度的建立和实施为更好保护和利用草原發挥了重要作用。在草原监理方面，随着2003年4月农业部草原监理中心的成立，草原监理工作进入制度化、法律化。2010年11月，原内蒙古自治区农牧业厅所属草原监督管理所经内蒙古自治区机构编制委员会批准，更名为内蒙古自治区草原监督管理局，负责全区草原法律、法规实施情况的监督检查，草原监理等工作。全区现有108个草原监理机构，2400名草原监督管理人员，依法管理草原能力不断提高，草原执法力度不断加强。

（三）法律实施效果显著

草原保护方面，各项制度逐步落实。内蒙古自治区农牧业厅网站2013年草原发展概况介绍，2013年，国家草原生态保护补助奖励机制通过财政一卡通已发放补奖资金38.82亿元，已有130万户农牧民享受补奖政策，占应发户数的96%。退牧还草工程自2002年实施以来，我区共完成围栏建设总规模25220.12万亩。其中，禁牧围栏完成9796.01万亩，休牧围栏完成13850.18万亩；划区轮牧1805万亩。共完成补播6060万亩，人工饲草地86万亩，棚圈10000处、80万平方米。京津风沙源治理工程自2000年实施以来，到2011年我区累计完成草地治理面积9504.336万亩，建暖棚514.04万平方米，购置饲料机械59880台套[1]。沙化退化草原得到明显恢复。据监测，2011年，草原植被盖度达到38.1%，比2001年的30.58%提高了7.42个百分点。内蒙古草原生态处于退化趋缓、局部好转的恢复起步阶段。用于草原保护建设的投入逐年增加，自2012年起，自治区财政每年拿出1亿元用于促进我区苜蓿发展并列入财政预算，2012年全区安排高产优质苜蓿种植15.67万亩，牧草良种落实到户面积2975.35万亩。2013年全区草原建设总体规模达到5307.32万亩。目前，全区落实草原权属面积11亿亩，其中落实集体草原所有权面积10.46亿亩，占全区落实草原权属总面积的95%。草原承包面积10.4亿亩，占全区落实草原权属总面积的94.55%，发放草原经营权证1481521份，涉及农牧民1926822户[2]。

内蒙古自治区农牧业厅发布的2014年内蒙古自治区草原监测报告显示：2014年草原植被总体长势属上好年份，饲草总储量、适宜载畜量有所增加，草原保护建设工程成效明显，项目区植被覆盖度明显提高，草原利用状况有所改善，草原鼠虫害呈下降趋势。

二、现行法律有待进一步完善

（一）价值取向问题

虽然新修订的《环境保护法》和《草原法》都明确了“促进经济社会可持续发展”的立法目的，尤其是《环境保护法》增加了“保障公众健康，推进生态文明建设”的内容，明显反映了立法理念上的创新，价值取向的巨大进步，内蒙古自治区有关草原生态保护法规和规章也反映了这一趋势。但我们也要看到，目前我国对草原资源仍然是更加关注其经济价值而不是其生态价值。例如内蒙古自治区草原管理条例实施细则第十九条规定，承包方有三种情形之一的，提倡草原承包经营权流转：一是无牲畜或者牲畜较少的；二是已不从事畜牧业生产的；三是已不在当地经常居住的。从保障牧民民事权益角度看这一规定当然没问题，甚至可能借此推动牧民脱离草原，减轻草原生产的压力。可是经营权流转是“提倡”，从生态保护角度考虑显然并不恰当，不提倡流转应该对草场的恢复、生态的改善更为有利。因此法律在价值选择上还是经济价值优先。同时，《草原法》等自然资源立法首先强调国家对自然资源的管理，包括自然资源的权属、经营、利用等，所以在我国法学理论上属于经济法范畴。只是因为国家强调对草原合理利用涉及对其保护和污染防治等问题，两类规范合并在一个法律文件中，才使草原法同时具有了环境保护法属性，其经济法属性决定对经济价值的关注。而且，我国的环境保护立法从总体上也大都偏重于对污染的防治，而对自然资源本身的保护重视不够。例如应当作为基本法的《環境保护法》的一些基本原则和制度就只适用于环境污染防治领域，未充分体现可持续发展的战略思想，不利于从根本上扭转草原生态不断恶化的现状。

（二）法律体系结构上的缺陷

在法律部门方面，一个完整的部门法体系应当是首先要有宪法的相关规范作为最终的合法性依据，其次要有基本法统领和指导，再次要有若干部单行法对该部门法所涉及的社会关系进行专项调整，最后要通过一系列行政法规、地方性法规和规章加以细化进行落实，从而形成金字塔状的法律规范体系。但目前应当作为环境基本法的《环境保护法》立法层次较低，只是由全国人大常委会通过，与草原法等单行法位阶相同，其权威性不够。一方面表现在法律适用时，按特别法优于一般法原则，主管部门可以以生态保护适用已有专项法为由拒绝适用环保法的相关规定。环保法面面俱到地规定的各种制度在实践中只能起到指导、补充的作用。另一方面，农业、林业、海洋、国土资源等各部门均相继强化了本部门的资源保护和污染防治工作，而对环保部门的统一指导和监督却持抵触甚至否定态度。环境保护的相关法律、法规在立法和实施过程中缺乏统一的指导原则、方法、措施及手段。若不能确保新《环境保护法》的权威性，其部分规定将会被逐渐架空，乃至最后形同虚设[3]。此外，有关草原保护的行政法规、地方性法规和规章等配套规范仍然略显不足，例如国务院至今尚未出台草原法实施细则，在一定程度上不利于长效保护机制的形成。

（三）保障机制有待完善

目前我国环境保护领域的单行法虽然不少，但受行政体制制约，各单行法往往更多考虑的是本部门的利益，无法形成协调统一的体系，《草原法》的实施就面临这种情况。例如在矿产资源丰富的内蒙古地区，矿产开采与草原生态保护就是一对显著的矛盾，由于两者分属不同部门管理，则难免基于部门利益而在法规和规章的制定及实施上互相制肘，结果就是开发利用效率低、浪费严重。再如环境执法处罚权的实施程序上，环境保护部门要关闭严重违法企业必须报请有批准权的人民政府批准，若政府不批准甚至庇护该企业该如何处理，现行法没有规定具体的措施来解决这一问题[4]。

（四）法律实施效果不理想，违法现象严重

立法中的一些制度设计和改革措施在实践中还难以落实。例如环境影响评价改革措施相继出台，环评技术服务逐渐破除了行政干预，但环保部门的地位使这些措施难以实现。对内蒙古自治区来说，基层环保部门人才短缺，专业化不强，执法力量薄弱，致使环境违法案件频发。草原环境违法案件居高不下，间接说明草原环境立法实施状况不理想。人们寄望较高的环境公益诉讼制度在《环境保护法》已经正式实施后，公益诉讼案件并没有像人们想象的那样大量涌现。即便有少数社会组织环境污染事件提起诉讼，地方法院不立案、地方政府不执法现象却较为普遍[5]。

三、草原生态法律保护机制的完善

（一）确立自然本位的生态文明价值观

法律上的价值选择背后是对文明形式的选择。我国长期以来都是三种文明并存、互相交融。不同文明之间的冲突加剧，往往影响法律的效力。基于生态环境的严峻形势，对西方工业化发展模式重新进行审视显然是十分必要的。社会的发展应当是物质财富和精神财富的均衡发展，单纯的经济增长和物质财富的增加往往以环境污染、气候恶化、人身健康为代价。因此，确立可持续发展的文明观已经成为摆在我们面前的紧迫问题。《环境保护法》、《草原法》、《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《内蒙古自治区草原管理条例》等几部重要的草原生态保护方面的法律法规经过修订后，都明确提出了“促进经济和社会的可持续发展”目标，体现了生态文明价值观，这是改善生态环境，实现人的全面发展，社会进步的必然要求。生态保护立法所确立的价值观应当是以自然为本位的生态文明观，也就是将人视作是自然的一部分，实现人与自然的和谐相处。例如内蒙古牧区许多农牧民家庭拥有牛羊数百只，家庭年收入数万元至数十万元不等，在国家建立和实施生态补偿机制的情况下，其物质生活水平能够保持在较好的水平上。此时国家应当引导人民从追逐财富转到物质文明与精神文明均衡发展的轨道上来。在精神的世界里，信仰是道德的原动力，树立对自然的敬畏之心，爱护全人类共同的生存家园，形成以自然为本位的生态文明观，才是更高层次的文明，才是社会的发展方向。

（二）完善草原生态保护立法体系

这是解决“有法可依”问题。一个完整的法律部门体系应当是由宪法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和规章等不同位阶法律规范所组成的有机联系的金字塔结构的法律规范体系。从自然资源与环境保护法体系结构看，最大的问题就是《环境保护法》位阶较低，没有上升为“基本法”层次。传统上的法学和法律实践只承认宪法性法律（国家法）、民事基本法、刑事基本法、诉讼法属于“基本法”范畴，并不重视环保法。但我们要动态地看问题，在自然资源与环境问题极其严峻的今天，忽视其地位和影响可能会危及人类的生存和发展。对相应立法提升到一个全新的高度是适应新形势的需要，将《环境保护法》上升为国家基本法是大势所趋。唯有如此，才能更好地协调《环境保护法》与《草原法》及其他单行法的关系，使保護制度更好地落实。同时，在草原生态保护法律体系的内容上也要充实。现有立法数量略显单薄，普通法律层面仅有一部《草原法》，应当将草原生态保护方面一些重要文件如行政法规上升为立法，以完善生态保护方面法律体系。对内蒙古自治区来说，应当结合自治区实际，充分行使民族区域自治立法权，制定草原生态保护单行条例，为将来制定自治区自治条例进行立法准备。目前对草原生态保护的许多补助奖励机制、草原保护建设工程等都是政策扶持性的，而不是法律义务的范畴。另外，也要加强其他部门法草原生态保护规范的完善。目前我国对草原生态主要通过公法保护、专门法保护，今后应当同时重视私法保护。

（三）加强法律的实施和制度落实

法律的生命在于实施。立法本身是静态的，建立了完备的法律体系并不意味着法的自动实现，还需要更重要的实施过程。结合草原生态保护立法的实施，首先要健全草原执法机构，使草原生态保护具有责任主体。内蒙古自治区要结合本地区草原面积广袤的特殊区情，在政府机构改革和调整中保留和设立草原管理站等专门管理机构，负责草原建设与管理。其次要求政府有关部门在草原生态保护上依法行政，积极履行政府职责，不得以权压法，滥用职权或超越职权，保证各项保护制度落实。为此应当接受权力机关监督，建立定期报告制度，接受人大代表质询。加强环境信息公开和公民参与。第三要强化人们的法律意识，不仅要加强草原执法人员的法律意识，也要加强农牧民法律意识，使他们知道自己的权利和利益所在，知道如何维护自己的利益，以及草原保护如何用法律来实现。

参考文献：

〔1〕〔2〕2013年内蒙古自治区草原发展概况，内蒙古自治区农牧业厅网站，http：//www.nmagri.gov.cn/zwq/nmygk/草原发展概况/367216.shtml.

〔3〕〔4〕〔5〕常纪文.新环保法实施遭困：地方不立案不执法现象较普遍，经济参考报，2015，（4）：8.

（责任编辑 徐阳）