基于循环经济理论的绿色公共预算问题研究*

河北体育学院 王彩华 梁捍东

我国作为一个人口大国，虽然地域辽阔，自然资源总值较高，但是人均值相对较低。另外，我国经济处于快速发展阶段，人民生活水平有了很大提高，但是，与之相对应的是资源环境遭到了严重的破坏。能源的消耗速度远远高于经济的增长速度，这与我国长期采用粗放式的发展模式有很大关联。为了改善此现状，本文以循环经济理论作为研究基础，将对我国绿色公共预算问题进行研究，并提出政策性建议。

一、理论分析：基于循环经济的绿色公共预算

循环经济属于生态经济，它主要是根据生态学的理论形成的，而不是根据机械理论形成的，因此其在指导人类社会经济活动方面具有重要意义。循环经济有利于环境的和谐发展，其发展模式为“资源-产品-再生资源”的模式，并且具有低排放、高利用、低开采的特点，图1为循环经济的模型示意图。

图1 循环经济示意图

将循环经济理论作为基本理论并且将公共预算与节能减排相结合。具体来说，我国政府部门可以选择财政补贴措施或者税收等措施来进行宏观调控，主要是为了对我国市场现有资源进行有效配置，这样就可以实现资源保护、节约能源的目的，从而减少经济过度增长引起环境被过度破坏等问题。除此之外，应该将政府部门在进行环境保护时投入的资金项目加入到经常支出项目中，并且要使这一项目保持一定的增长。此外，还要对预算支出的结构进行相应调整，合理分配环境保护资金与其他支出的比例，将预算支出中环境保护支出的比例逐步提高。而对于某些非常重要的环境保护项目，可以向国家财政部门申请直接投资。

政府的公共预算中关于推动循环经济建设的资金主要有三个方面的用途：一是技术研发，主要是用于支付循环经济相关技术研发产生的费用；二是激励手段，这主要是为了推广相关科研成果，通过采取一定的激励手段，实现科学技术由理论转化为实际的生产力，进而促进经济的发展；三是资金扶持，主要是用于跨地区的循环经济项目，由于跨地区的技术研发项目资金需求较多，政府部门通过提供资金扶持，可以降低项目的开展难度，促进跨地区合作项目的成功。

政府部门通过公共预算对整体经济进行宏观调控，保证经济的可持续性发展，将我国经济环境转变为循环经济环境。要想实现这一转变首先要改变我国目前的经济增长方式，由外延性增长转变为以效率、质量为主的增长方式。因此，政府部门通过实施有效的公共预算，可以对市场进行宏观调控，实现经济增长方式的转变。根据我国目前的环境状况，构建绿色公共预算制度非常必要，并且具有较高的可行性，下文将对此进行具体分析。

二、环境问题现实要求：构建绿色公共预算制度的必要性与可行性

（一）必要性分析

（1）提高资源利用效率的必然选择。如果我国想要实现人类与自然环境之间的可持续性发展，就需要对目前经济发展模式进行改革，主要途径是利用公共预算的功能。而绿色公共预算这一功能对于改善人与自然之间的关系更加重要，尤其是在节能减排方面，有很大的促进作用。这主要体现在通过绿色公共预算可以实现节能减排的目标，从而实现建立环境友好型社会以及节约型社会的终极目标。

（2）节能减排的必然要求。随着全球环境污染的加剧，环境保护、能源利用等问题对于一国经济的发展有着重要的促进作用。如果无法保证能源的供需平衡，就会增加多方面的矛盾，并且目前我国在环境保护方面投入的资金较少，相对于GDP的快速增长具有很大差距。因此，绿色公共预算制度对于改善我国目前能源紧张、结构性通货膨胀具有重要意义。

（3）完善公共财政制度的主要途径。由于我国国情具有特殊性，并且我国体制较为传统，因此在这种环境下我国各级政府部门在进行公共预算时缺少一定的标准，因此容易收到公共预算制定者个人因素的影响，另外，由于没有具体的法制法规，就会造成大量资源被浪费的现象。因此，我国需要通过绿色公共预算这一手段来完善我国的公共财政制度。

（4）环境污染的紧迫性。随着生态环境破坏愈加严重，人们逐渐意识到环境保护的重要性，同时在逐渐重视环境保护的同时也意识到了法律法规的重要性，只有相关的法律法规进行监督保护，才能够从根本上解决我国的环境污染问题。目前，环境污染不仅造成了经济损失，还危害了群众健康，影响了环境安全以及社会稳定，生态环境的破坏以及环境污染的严重性体现出了我国进行公共预算制度绿色化的紧迫性。

（二）可行性分析

（1）现行税费制度为预算制度绿色化奠定了基础。税收在我国公共预算收入中占有重要地位，尤其是在节能减排中，预算税收收入的功能更加需要充分利用。不论是税收减免还是税收优惠等，这些措施都是为了对相关主体进行行为和结果上的引导、刺激从而实现环境保护以及节能减排的目的。由此可见，公共预算制度的核心是税费制度，税收收入已经成为公共预算收入的主要来源，而环境保护需要大量资金，因此，税收收入对于环境保护具有重要意义。

（2）国外绿色预算制度为我国提供宝贵经验。目前很多国外发达国家已经建立了绿色预算制度，比如日本政府为了克服环境污染对于经济发展的影响，提高以环境保护技术和节能减排为核心的产业竞争力，制订了相关的公共预算制度；英国政府针对气候变化制订了《气候变化法案》；英国、芬兰等发达国家为了降低环境污染、生态破坏等对企业以及个人征收环境税等。而绿色税收是绿色预算的基础，因此为了更好地将公共预算制度绿色化，绿色税收至关重要。国外发达国家的这些已经成熟的绿色预算制度为我国进行公共预算绿色化提供了宝贵经验。

（3）具备一定法律基础。《中华人民共和国节约能源法》在我国第八届全国人大常委第28次会议上获得通过，这就预示着我国节能方针的转变，我国逐渐进入利用法律法规调整能源环境的阶段，即能源保护逐渐步入法制轨道，这一现象对于我国进行公共预算制度绿色化有重要意义。同时，我国的法制环境日渐完善，法律制度越来越健全，这对于加强我国能源保护、提高能源使用效率具有重要的促进作用。

（4）公共财政提供了必要条件。随着我国经济的发展，我国的公共财政制度也随之不断发生变化，基于多年经验的累积，目前我国公共财政改革制度表现为四个重点，分别为政府采购、税费制度、预算编制以及综合预算。在公共财政改革的背景下，我国政府部门的财政收入也明显提高了，社会各界对于我国政府部门的管理也逐渐认可，这一环境就为我国实行公共预算绿色化提供了必要条件。

三、制度性障碍：公共预算制度非绿色化原因分析

（一）公共预算收入制度方面 前文已经提到目前税收收入在我国公共预算收入中占有很高的比重，并且税收的职能之一为资源配置，因此其可以对节能减排进行有效控制。在1994年进行的税制改革中，共有23个税种被设立，其中城市维护建设税、资源税、消费税以及增值税均与环境保护、节能减排有关。因此，我国在环境污染控制、资源合理配置等取得了一定的进展，但是我国现行的公共预算制度与我国现在的经济体制存在不适应性，无法满足我国经济飞速发展下引起的环境破坏所需求的大量资金。这主要是因为：我国目前的环境税收体系课税范围较小，而且我国环境税费制度存在先天性缺陷，无法达到保护环境以及节约资源的目的。

（二）公共预算支出制度方面 目前我国在节能环保方面的公共预算支出面临的主要问题有税收支出、财政补贴以及直接投资支出三个方面。首先，现有税收支出不利于环境保护，我国现有的有利于环境保护的税收支出政策主要有以下几点问题：实施手段过于简单；优惠项目过多、过泛；区域性税式支出政策分布不均等特点。这主要是因为我国的经济呈现出地区发展不均衡的特点，尤其是西部地区的经济水平远远落后于南方发达城市，另外大部分地区的政府领导为了自身利益过分追求GDP的增长，因此，很多经济发展快的城市将污染严重的企业转移到西部地区。目前的税收政策无法促进中西部地区产业结构的转变以及全国节能减排工作的施行。其次，现行公共预算补贴支出不利于节能环保，这主要是因为对于节能减排的经济效益很难通过货币来进行量化，因此也就不利于对公共预算的效率进行衡量。最后，现有的直接投资支出不利于节能环保，近几年我国在节能环保方面的投资资金数量呈现逐年上升的趋势，但是这些资金额相对于我国高额的税收收入以及国民生产总值来说，资金额是非常小的。

（三）政府采购制度方面 政府采购制度方面主要存在以下缺陷：首先，政府绿色采购的法律框架不够完善。目前我国没有一项具体的法律法规要求我国政府部门在进行采购时要选取符合国家环保节能标准的产品或者服务，也没用具体的法律法规要求政府在进行采购过程中需要以促进环境保护、节能减排为目标。其次，绿色产品的认证制度不规范。我国现有的相关标准都是由国家承认并且具有法律效力的，但是由于这些法律法规属于不同的管理部门，具有不同的设定标准，因此很难实现标准的统一。在这种背景下，就会使得绿色产品认证制度不标准，从而影响绿色采购的水平，进而影响我国绿色公共预算体系的建立。最后，政府采购过程中绿色理念缺失。我国目前的《政府采购法》以节约资金与能源为主要目的，但是其缺少对政府绿色采购的全局性定位，其中节能减排方面更是只简要提到了要加强环境保护，因此这也引起了我国政府绿色采购理念缺失。

（四）公共预算过程制度方面 绿色公共预算制度包括预算编制、预算执行以及决算三个主要过程，这三个过程形成了绿色公共预算制度的基础。目前我国在公共预算方面存在不利于节能环保的问题，主要表现为：关于节能环保预算原则的缺失；预算主体责任不明确；预算收支不规范和预算严重脱离现实。另外，我国目前在决算制度以及预算执行制度两方面也存在不利于节能环保的问题，主要表现为：预算执行制度以及决算制度不规范，缺少具体的法律法规；预算执行制度以及决算制度的随意性很大，缺少严肃性。

四、重构安排：公共预算制度绿色化

（一）完善公共预算税费收入制度 由于税收费用在公共预算收入中占有较大比重，因此为了完善绿色公共预算收入制度，就需要对有关节能减排的税收制度进行完善。结合我国现有国情以及目前公共预算制度，本文提出以下几点建议：一是征收独立的环境税。征收独立的环境税是我国实现公共预算绿色化的重要手段，本文认为应该在相关配套改革完成以及完善现有环境政策的背景下选择合适的时间推出，环境税主要包括综合环境税、污染产品税以及环境污染税等。二是改革资源税。资源税对于环境保护具有一定的促进作用，为了更好地发挥其功能，应该将其征收对象扩大，比如将非矿产资源以及矿产资源、水资源、草场资源以及森林资源等纳入其中。具体措施可以包括调整资源税税率、扩大资源税征收范围。三是改革关税和消费税。关税方面可以借鉴发达国家的经验，与WTO的原则相适应，通过进口与出口两个方面来完善现有的规定。消费税方面可以扩大消费税的征收范围，比如将污染性较强的产品纳入消费税的征收范围；也可以实行差别税率，比如根据产品污染程度的不同按照不同的税率来进行征税。四是将排污收费制度纳入公共预算管理体系。目前在公共预算管理中加入排污收费制度是构建节能减排制度的首要任务，这需要将收入与支出这两条线严格分开。因此，在公共预算中，应该对付费主题进行全面规定将收费项目进行完善。

（二）优化公共预算支出制度 为了加快环保事业的步伐以及促进节能减排的发展，应该对公共预算支出的优势功能进行充分利用，因此在进行预算编制时应该对各个项目的支出体系进行合理化，将公共预算支出制度实现最优，针对这一点本文提出以下几点建议：一是构建有利于节能减排的绿色公共预算支出体系。在各项政策资金来源中，政府投资占主要部分，同时，预算支出具有乘数作用，可以对节能减排事业起到极大的促进作业，因此，应该将节能减排资金纳入政府的公共预算体系。政府进行节能减排管理的主要资金来源为绿色公共预算，应该将节能减排支出项目纳入到经常预算项目中，并且要包含对应的节能减排支出项目，尤其是符合国家节能减排要求以及国家产业政策的项目。在进行建设性的预算时，公共预算对节能减排的投资力度加大。二是健全和完善绿色预算转移支付制度。目前，全球范围内很多国家或地区利用财政转移支付这一政策手段来缩小地区间的多项差异。本文认为，我国应该采取纵向转移支付模式，通过这一模式来提高上级预算对于地方的转移支付力度，同时利用转移支付这一优势加快节能减排事业的发展。

（三）健全绿色公共预算采购制度 由于我国目前公共预算制度绿色化体系还不完善，因此应该结合我国基本情况，借鉴国外成熟经验来进行完善，具体做法有：一是完善相关法律法规。这一点主要体现在政府绿色采购方面，从长远来看，我国相关政府部门应该结合我国情况制定并出台《政府绿色采购法》，将绿色采购的采购清单、采购标准以及采购主体通过该法律予以明确规定。只有这样才能够提高权威性并体现出强制性，从而使得我国政府部门的绿色采购有序化。二是完善绿色采购标准。绿色采购的核心是采购清单，并且制定绿色采购制度相关法律标准也是依据采购清单来完成的。因此，我国相关部门应该对绿色采购制度制定一个统一的标准，比如在采购结构等方面要将节能减排效益充分考虑进来，只有这样才能提高绿色采购的效率。除了上述内容，我国还需要根据内部环境以及外部环境的变化及时对采购清单进行修订，通过修订可以增加产品种类、扩大政府采购的范围。三是加快绿色采购相关机制的推广。关于相关机制的推广主要涉及两个方面，一方面是要有一个完善的外部环境，比如说制度环境或者法律环境，政府部门可以提供价格补贴、税收优惠等，这样可以提高社会群体参与的积极性；另一方面要有一个完善的监督机制，比如需要建设一个信息发布平台，及时地将政府的采购情况通过这一平台发布出去。

（四）完善公共预算监督机制 根据前文对于我国环境保护现状的分析以及公共预算体系绿色化的建设，本文认为应该从以下三个方面对我国绿色公共预算制度进行监管：一是立法监督。我国法律具有稳定性、公平性以及严肃性等特点，因此企业应该立法监督放在首位。我国政府部门形式立法监督权主要是在绿色公共预算的预算编制、预算执行、预算调整以及决算四个过程的监督上。二是行政监督。绿色公共预算行政监督主要是由财政部门来执行，并且他们职能的实现有两个主要途径，一方面为直接监督，通过行政职能部门实现，通过其专门的监督机构来实现节能减排资金的预算调整、预算执行以及预算编制等；另一方面为间接监督，间接监督主要是通过对税费征收进行监督管理，权力行使部门也是政府的行政职能部门。三是社会监督。进行社会监督主要是为了保证预算的公平性以及透明性，因此，社会监督在政府公共预算制度绿色化过程中处于重要地位。进行社会监督的部门或者个人有很多，比如注册会计师，会计师事务所等。

（五）建立公共预算绿色化绩效评价体系 公共预算绿色化绩效评价体系在我国建立绿色公共预算制度中占有重要地位，并且在整个体系中起到统领性的作用。该评价体系是通过定量的方法来对公共预算绿色化绩效进行评价的。本文对于公共预算绿色化绩效评价体系的构建主要表现为：一是绿色绩效评价体系。本文认为绿色绩效具体的涵义是指通过利用科学的程序、方法或者标准来对企业或者单位取得的成就来进行准确评价，但是绩效评估是以项目的实行效率为标准的。此外，由于绿色公共预算具有社会经济效应，且这一社会经济效应无法实现货币化，所以在进行资金投入与支出方面较为困难，这也是绿色评价体系的关键问题。二是绿色产出与投入考核指标。绿色产出主要是通过采取节能减排措施形成的产出；绿色投入主要是指政府部门在进行环境保护措施时所花费的资本，而这些资本主要是通过投入的资金来进行衡量的。三是绿色目标考核指标。这一类指标包括制定绿色公共预算的多个指标，因此可以对绩效预算知识进行充分利用，该理论要求每一项支出活动都要以效率作为考虑的首要问题。

［1］韦英华：《实施政府绿色采购的方向选择研究》，《商品与质量》2011年第S1期。

［2］胡少维：《促进我国低碳经济发展的政策建议》，《发展研究》2010年第6期。