基于决策目标两分制的BOT项目中政府行为研究

中铁二局股份有限公司工程部 邱学良

一、引言

BOT模式是指BOT项目公司通过特许权合同从政府手中获得从事某基础设施项目的投资、建设、经营的“特许权”，在“特许权”享有期内，项目公司通过对项目的经营，回收投融资成本并获得利润，“特许权”期满后，项目公司将项目无偿移交给政府。近年来，我国国民经济一直保持着快速增长，导致社会对基础设施需求量的急剧增加，与政府部门基础设施建设资金不足的矛盾日益加深。基于此，BOT（Build-Operate-Transfer）模式日益受到社会的广泛关注。

二、文献综述

作为基础设施BOT项目的发起人和重要利益相关者，政府在BOT项目全寿命阶段都扮演着十分重要的作用。众多学者对政府在BOT项目中具体行为及影响进行了广泛研究。Shen等（2002）认为特许期长短是多因素综合影响、平衡的结果，给予项目公司较长的特许权期，会带来政府利益的损失，而如果给予项目公司较短的特许权期又可能导致项目失败；并建立了项目净现值模型（S-L模型）给出一个确定特许权期的方法。左廷亮等（2008）对几类重点政府保证进行了介绍，并进一步分析了这些保证的适用范围。周晶等（2008）建立了一个涉及政府、私营财团及出行者的三方博弈，指出有效的政府监管对出行者利益产生积极影响。赵立力等（2009）将社会效益纳入决策因素中对S-L模型进行了修改，并针对BOT电厂项目中政府的购买进行了研究，认为过多政府保证会带来社会福利损失的结论。张超（2010）设计了BOT项目调节基金制度，将其纳入政府保证的范畴，以确保民间资本对基础设施的投资热情,最终实现社会效益的持续有效产出。孙慧等（2011）建立了政府与私营财团的完全信息动态博弈，指出政府在授予项目特许权时应慎重考虑项目的排它性条件的承诺。

上述众多学者对政府的具体行为的研究多集中在这些行为对政府本身的影响，或将政府看作是社会效益的忠实代表，而没有将政府直接利益与社会效益进行有效区分。在项目决策中，由于许多主观或客观上的影响，政府对社会效益与政府直接利益有区别对待，这会导致现实与理想状态发生不同程度的背离，从而导致社会效益的损失。如成都自来水六厂项目中，由于政府制定了一个过高的最低购买量，后又因城市经济结构的变化导致成都自来水六厂面临销量锐减，从而使政府必须限制其它几个水厂的供水量来保证第六厂的自来水需求。在基础设施BOT项目中，理论上政府收益可通过转移支付等手段转化为社会效益，但这种转化还需要一系列机制，并且直接收费过高也广受垢病，如广受关注的过路费问题。鉴于因政府直接利益与社会效益二者的差异导致的政府行为对社会效益的重要影响，本文将区分社会效益与政府直接利益，建立数学模型，研究政府不同行为对社会效益的影响，并设计有效评价机制对造成社会效益的行为进行规避。

三、假设提出与模型构建

一般理论认为，政府作为公共产品的提供者，在BOT项目决策中，始终以公共利益作为决策对象。但公共利益是一个很广的范畴，政府直接利益与社会效益都是公共利益的重要组成部分，但二者存在差异。在项目决策中，与其说政府作为社会效益的忠实代表作出决策，不如说政府会有差别的综合权衡二者的得失而作出决策。本文将基础设施BOT项目中，对项目的监管成本、政府运营项目的净收益、政府吸收私有投资的数量视为政府直接利益，将消费者总剩余、基础设施的供给数量视作具体项目的社会效益。

H1：政府决策的综合评价目标记为π，政府直接利益为π1，占总决策权重为γ1，社会效益为π2，占总决策的权重为γ2（γ1>0,γ2>0,γ1+γ2=1）；政府直接利益中，项目的监管成本记为a1，权重为λ1，政府直接运营的净收益为记a2，权重为λ2，政府成功吸收私有投资建设基础设施可获得政治资本，记为a3，它占政府直接利益的权重为λ3（λ1>0,λ2>0,λ3>0,λ1+λ2+λ3=1）；消费者总剩余为记b1，占社会效益权重为x1，基础设施供给数量记为b2，占社会效益权重为x2（x1>0,x2>0,x1+x2=1）。

H2：某基础设施BOT项目的特许期为T0，项目设计总寿命为T5（T5为常数且T5≥T0），项目总投资额记为I；项目产出的产品或服务为卖方市场产品，即产品或服务都可出清，项目单位时间可提供的产品或服务量为Q，Q=dl，且有d＞0，项目提供的产品或服务的价格为P0，项目日常维护成本记入项目总投资中，则项目投资收益为M=P0dlT0-I；基础设施BOT项目通常具有强大的示范效应，该BOT项目的盈利状况会给本地区同类项目吸引的投资额为KM（K＞0且为常数）。单位产品或服务给消费者带来的效用货币化值为P；政府对项目进行监督的成本a1=eI，且有e＞0；政府成功吸引项目投资基础设施项目可获得政治资本a3，与投资总额相关；若项目总寿命长于项目特许期，项目移交后政府会选择继续运营该项目，并将价格确定为Ps，政府在接收项目后运营项目的单位时间成本为C。

综合前述假设，建立如下决策模型：

式（1）为模型的目标函数，即在一定的机制下，使项目社会效益最大化；式（2）为参与约束，表示项目公司从运营项目中获取的收益必须大于其保留效用uˉ；式（3）为激励相容约束，表示要通过一定的机制设置，使政府决策目标与社会效益之间正相关。

四、模型分析

BOT项目投资中，项目公司代表私有投资者的投资行为主要受投资收益为驱动，但投资收益受许多因素的影响，整理式（2）得：

在特定BOT项目中，项目的投资规模很大程度受项目规划及设计阶段所决定，所以在本文中，本文将看作一个定量，暂不考虑投资收益的保留效用，分别求关于其它变量的一阶偏导得：∂M/∂p0＞0，M/∂d＞0，∂M/∂T0＞0，由此可知，从项目公司的利益出发，项目公司希望制定更高的定价，获取更长的特许期，而d是项目可提供的产品或服务量关于投资额的校正系数，它很大程度受投资建设难度的影响，如在公路建设中，地形复杂，地质灾害频发的地区，公路单位里程造价偏高，而公路收费是依据通行里程计算，则在这类地区，d值可能偏小，那么为获取预计收益，项目公司就会要求更高的定价或更长的特许期。考虑到投资者的投资收益的保留效用uˉ，它虽是项目投资者的主观意识的体现，但这更多受该地区同类项目投资收益的平均水平决定，如果在采用BOT建设该类项目时，政府为吸引投资都给予了项目较高的收益率，这种示范效应将削弱后继项目合作中政府的谈判筹码。

整理式（1）得：

由于本文宗旨在于建立一个合理的评价机制，因此式（5）中存在多个变量，分别求π2关于各变量的一阶偏导得：

式（6）说明，社会效益随道路给公众带来的效益的增加而增加，所以，在项目立项中，政府应以社会需求为导向，合理规划，以提高基础设施产生的社会效益。

前面提到，k>0且为常数，式（7）中，当x1＞kx2时，则∂π2/∂p0＜0，这表明在社会效益评价体系中，如果更加重视消费者剩余，则社会效益会随单位产品或服务价格的上升而下降，因此，在项目运营中，政府站在公民的角度，会对项目公司的价格调整进行有力监督，这在BOT项目运营中广泛存在。按照影子价格理论相关思想，不同地区基础设施供给带来的社会效用也是不同的。因此，在基础设施供需矛盾很大的地区，政府会牺牲公众的部分直接利益而允许项目公司制定相对高的基础设施供给价格以吸引投资。

式（8）说明，社会效益会随项目移交的运营价格的下降而增加，政府运营项目时制定过高的价格会对社会效益造成必然的损失。因此，政府运营项目应努力维护低水平的价格或者干脆取消收费，如许多高速公路在项目公司运营期满后，都会变成免费公路。

式（9）中无法确定其正负值，即与式（6）一样，社会效益与特许期限的相对关系并不是唯一的，在以往的BOT项目特许期设计研究中，学者更多以项目公司合理的投资收益以及将政府看作社会效益的忠实代表的视角展开，一般理论都认为，特许期长短与社会效益是呈负相关的，反应在式（9）中，即要求x1极大，才有可能满足∂π2/∂T0＜0，即对公众直接效益的充分重视。但若将政府直接利益与社会效益区分开来，且考虑进投资增加对基础设施建设的促进及其带来的相应效益，不难发现，可能出现社会效益与项目特许期呈正相关的现象。

综合前四式的分析，不难发现，在项目决策中要实现社会效益的最大化，必须合理规划，保证项目的建设符合社会需求；同时，在项目移交政府后，政府对项目的运营应尽量避免制定过高的收费价格，以实现社会效益的增加。而对于项目特许期及项目公司运营价格方面，则要视当地基础设施供需矛盾、私有资本投资偏好度等一系列因素的影响，必要时可向投资者让利以鼓励投资者的热情从而促进当地基础设施建设事业的发展。

整理式（3）得：

综合模型分析得出结论：首先，确定合理费率及特许期，以保证本项目的成功。合理即在确定相应合同条款时要视具体情况而定，若当地基础设施供给量相对充足，可压低项目公司收益，反之，则可适当放宽条件，以吸引更多投资者的投资。第二，要实现社会效益的最大化必须以合理的项目规划为前提，将资源用在公众最需要的基础设施建设领域。第三，在项目总决策中，应更加重视社会效益而非政府直接利益，否则，将导致政府决策对社会效益增长的背离。总之，项目决策是一个复杂的体系，设置合理的评价体系，是实现社会效益最大化的前提。

五、结论

在项目决策中，政府并不将社会效益看作其唯一的决策目标，项目总决策是社会效益与政府直接利益的综合，本文从此角度出现建立了数学模型，分析政府在决策中会考虑的各个因素，在以实现单个项目成功为前提的基础上，要结合当地基础设施供需情况，考虑给予项目公司的利益空间。从当前社会实际情况看，基础设施收费偏高这一状况，既有因财政资金缺乏的一种权宜之计，也不能排除政府决策中过于重视自身直接利益从而造成对社会效益的损害，要实现政府决策对社会效益的保护，需要一个合理的机制弱化政府直接利益对决策的影响。本文的不足之处在于未提供一个完善的评价系统，形成详实的数据，由于其间关系十分复杂，受到诸多因素影响，有待后期进一步研究。

［1］孙慧、范志清、石烨：《BOT公路排他性条件对定价及社会效益影响研究》，《系统工程学报》2011年第1期。

［2］李启明、申立银：《基础设施BOT项目特许权期决策模型》，《管理工程学报》2000年第1期。

［3］赵立力、谭德庆：《基于社会效益的BOT项目特许权期决策分析》，《管理工程学报》2009年第2期。

［4］张超：《基础设施BOT项目调节基金制度研究》，西南交通大学2010年硕士论文。