我国城乡基本养老保险非均衡发展分析

摘 要：本文从3个维度选取15个反映2013年城乡基本养老保险制度财务可持续和地区经济发展水平的指标，利用主成分分析法对2013年我国各省市城乡养老保险发展状况进行研究。实证结果表明，东部省份在地区GDP和城镇职工基本养老保险基金可持续性表现较好，西部省份在城乡居民社会保障水平和城乡居民社会养老保险财务可持续上表现良好。西部与中东部省份的差距在缩小，西部省份内部差距明显。研究发现，地区经济发展水平、地区人口结构老化和财政支持力度是影响制度财务可持续的直接原因，而根本原因在于统筹层次过低，解决地区非均衡发展的牛鼻子在于打破利益藩篱，尽快提高统筹层次。

关键词：城乡基本养老保险；因子分析；财务可持续性

一、引言

十八届三中全会通过的《决定》明确我国社会保障应朝向更加公平、可持续的方向发展，但长期以来我国实行非均衡经济发展战略政策以及各地自然社会、人口年龄结构的差异，各省市地区之间的养老保险发展水平并不同步，尤其是在养老保险制度逐步走向定型时，检验其实际运行效果将有利于及时发现问题，如果财务可持续性受到地区分割的影响，说明我国统一养老保险制度在保障人们基本生活保障水平实际运行中遇到现实问题，需要分析不同的影响因素。近些年来，在人口老龄化和城镇化带来的流动人口加剧的双重困境下，人们在关注制度公平性的同时，制度自身健康、可持续运行关注成为关注的重点。

不同学者从不同角度分析养老保险发展水平地区差距问题。郑功成（2002）从养老保险水平地区差距的影响结果分析，由于经济发展水平、政府执行力等方面存在的差异，各地养老保险政策执行将出现明显地区分割，从而导致不同省份之间企业负担不公平和阻碍统一劳动力市场的形成[1]。林治芬（2002）以社会保障财政支出占GDP比重、养老社会保险基金收支比例及缺口、替代率和抚养比等指标分析2000年社会保障支出的地区差异[2]。王晓军（2005）通过测算我国31个省城镇职工基本养老保险历史债务，得出我国各省养老保险制度在历史债务、制度覆盖率、抚养比、替代率和缴费率上存在很大差异，地区差异将阻碍全国统筹的进程[3]。蔡小慎（2009）选取养老金总支出额、养老金支出占GDP之比、人均养老金给付和养老金替代率等四个指标，利用2001-2006年的数据，构建多元线性回归方程进行逐年回归，指出我国养老保险存在显著地区差异[4]。《2011年中国民生发展报告》选取“新型农村社会养老保险覆盖率”和“城镇职工基本养老保险覆盖率”这两个指标作为基本保险指数的测量指标[5]；杨立雄（2013）基于2011年各省面板数据选取城乡养老保险参保率、待遇水平和基金收支比及高龄津贴覆盖率等指标体系构建养老保障发展指数，指出各省养老保障发展指数与当地经济发展水平呈现较弱的正相关关系[6]。刘桂莲（2014）通过选取18个反映城镇职工和新农保养老金发展水平的指标，指出我国养老保险综合水平存在较为明显的地区差异 [7]。江华等（2012）构建省际社会保障非均衡发展评估指标体系衡量社会保障在省际和区域间的非均衡发展，利用2001-2010年数据，采取聚类分析方法指出我国社会保障因经济均衡程度、财政投入和制度流动性的影响存在省际差异[8]。

研究养老保险地区差异的文章更多关注单个险种，从整体视域量化城乡养老保险发展水平非均衡发展的文献尚有限，本文试图在借鉴已有研究结论的基础上，综合考虑数据的可得性，从城乡统筹的视角出发，通过选取更加全面衡量中国城乡养老保险发展水平的宏观经济和制度设计指标，运用主成分分析法分析31省（市）养老保险发展水平。

二、中国城乡养老保险非均衡发展指标设计与数据说明

一般而言，养老保险财务可持续性受到内外部因素的综合影响，其中外部因素包括地区的经济发展水平，因为经济发展水平直接支撑着一地区的财政能力和城镇化水平，是城乡社会养老保险制度运行的经济基础，经济发展水平越高，财政收入和工资水平相应提高。内部因素包括养老金待遇水平、缴费收入以及制度赡养率等。本文立足城乡统筹的视角，以城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险制度为考察对象，从地区经济发展水平、人口年龄结构及基金财务可持续性这三个维度选取15个指标构成指标体系（见表1）。基础数据来源于《中国养老金发展报告2014》和中国统计局官方公布的数据。考虑到各指标单位的不同，为消除不同量纲指标值的不可比性，通过SPSS统计软件中Z得分值法对15个指标数据进行无量纲化处理。

三、城乡养老保险非均衡发展因子分析过程

本文构建的综合评价指标体系涵盖指标较多，为了能够更加有效地反映各省城乡养老保险制度的非均衡发展，本文拟采用主成分分析法，通过几个公共因子的线性组合，在保证各公因子解释力度的基础上实现对样本的归类。

（一）我国城乡养老保险非均衡发展前提检验

本文选用SPSS17.0自带检验选项——KMO和球形Bartlett检验进行检验。一般而言，KMO的统计量值达到0.6以上可以进行因子分析，KMO值越大，表明各变量间的共同因素越多。本文KMO值为0.626，Bartlett球形检验中P<0.0001，相关系数矩阵和单位矩阵显著，表明存在共同因素，适合做因子分析。

当数据通过SPSS17.0球形检验后，以特征值大于1为标准提取公共因子，本文得到4个公共因子分别用X1、X2、X3、X4表示，累计方差贡献率达到90.046%，这4个公共因子对原始数据信息的解释力度较大。

为了使因子载荷矩阵系数向0或1分化，对初始因子载荷矩阵进行旋转，结果如下：（1）第一个公因子在人均GDP、农村居民人均可支配收入、城镇居民人均可支配收入和城镇人口比重等变量上有显著负载，这四个指标主要衡量地区经济发展程度，经济发展水平是城乡社会保险制度发展的直接支撑，本文将其直接命名为地区经济发展水平因子，记为X1。（2）第二个公因子在城镇职工基本养老保险制度赡养率、基金收支比、基金备付率这三个指标上有显著负载，这三个指标反映城镇职工基本养老保险制度财务可持续性状况，本文将其命名为城职保基金财务可持续性因子，记为X2。（3）第三个因子在城镇职工人均养老金、人均缴费额、城居保人均养老金上有明显负载，本文将其命名为城乡养老保障水平因子，记为X3；（4）第四个因子在城居保收入支出比、城居保基金备付率上负载程度较高，这三个指标反映城乡居民社会养老保险制度基金财务可持续性的地区发展状况，本文将其命名为城乡居民社会养老保险基金财务可持续因子，记为X4。

（二）城乡养老保险非均衡发展实证测算结果

四、实证结果分析

本文综合考虑城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险制度，以衡量制度实际运行的基金财务可持续性指标、地区经济发展水平和人口年龄结构为分析维度，通过《中国养老金发展报告2014》年披露的2013年制度运行基础数据进行实证分析，整体而言，全国各省份之间城乡养老保险非均衡发展状况持续存在。

（一）主要结论

1.全国范围看，城镇职工养老保险财务可持续因子得分较高，其它三个因子得分普遍较低。四个公因子对区域差异的贡献率存在很大差异。2013年全国城镇职工可持续因子综合得分为0.1416，有11个省份得分高于全国平均水平，地区经济发展水平因子得分为-0.0829，最低的是城乡养老保障水平因子，有15个省份的保障水平因子高于全国平均水平，可见，城职保从建立至今运行时间较长，发展相对较为成熟，但综合考虑城乡社会养老保险制度，全国养老保障水平偏低。

2.东部省份在地区经济发展水平和城镇职工养老保险基金可持续性表现较好，而西部省份城乡居民社会保障水平表现良好。东部沿海发达省份明显在地区经济发展水平和城镇职工基本养老保险基金可持续性上得分较高，地区经济发展水平因子前10名基本上全是部沿海发达省份或是直辖市，包括上海、天津、北京、浙江、江苏、辽宁、广东、福建、山东和重庆；城镇职工养老保险财务可持续因子表现良好的省份有广东、北京、浙江、福建、西藏、甘肃、浙江；西藏、上海、北京、青海、山西、新疆、内蒙古等省份在城乡居民养老保障水平因子上得分很高，大部分西部省份得分普遍高于中东部地区；城乡居民社会养老保险基金可持续因子在天津、新疆、北京、西藏、甘肃等地得分较高。

3.四大区域财务可持续性内部差异明显。东部省份除海南和河北外，其它8个省份综合排名靠前。西部各省份之间内部综合得分差异明显：新疆、西藏、山西、内蒙古4省综合得分高出全国平均水平，贵州、甘肃、陕西3省综合得分排名靠后。西部地区在地区经济发展水平因子上得分差距不大，但在城乡居民社会养老保险水平因子和城乡居民养老保险基金财务可持续因子差距很大，这与财政支持和地区政策引导有关。东北地区除辽宁因地区发展水平得分较高综合排名第11位外，吉林和黑龙江排名靠后，东北地区是老工业基地，既有沉重的历史包袱，又因人口年龄结构老化现象突出，该地区基金可持续压力很大。

（二）城乡养老保险地区非均衡发展的宏观因素分析

中国城乡养老保险发展在东部和中西部之间存在失衡，东中部非均衡程度较小，西部地区内部差异最明显。地区经济发展水平影响到劳动者的缴费能力和财政支持力度，而且中国尚处于转型国家，城镇化水平不断推进，大量农村劳动力涌向城市，他们大多选择流向经济较为发达的省份，这样对流入地和流出地社会保障造成影响。同样，参数设计也会影响养老金水平，从退休者角度来看，养老金水平越高，退休后生活水平越有保障，但缴费收入或财政能力是养老金水平的硬约束，养老金水平刚性发展将给制度基金带来沉重负担。如果养老金水平较低，虽然会有基金结余，退休者老年基本生活水平将难以保障，这是不公平的。此外，制度内赡养率对于基金财务可持续起到关键作用。制度赡养率越高的地区，基金负担越重，基金可持续性面临的挑战越大，反之，赡养率越低的地区，基金负担越轻，制度可持续性越好。实际上这三个因素之间是彼此相互联系的，经济欠发达的省份，越是大量青壮年劳动力的流出地，影响当地人口年龄结构，从而影响地区基金支撑能力。

1.地区经济发展水平是城乡养老保险发展的直接支撑。中国长期二元经济结构下合理地区差距的存在是正常的。我国各地区经济增长速度并不一致，欠发达地区经济发展水平快于发达地区。笔者通过计算泰尔指数 得出，2012年人均GDP泰尔指数为0.2354，2013年人均GDP泰尔指数为0.2426，泰尔指数下降表明人均GDP地区差距有了一定程度的缩小，但地区间的显著差异依然存在，2013年天津市人均GDP是贵州人均GDP的4.5倍 。其次，地区经济发展水平将影响到各省的财政实力，进而影响到改善民生的经济基础。从城镇职工养老保险基金可持续因子得分可以看出，经济较发达地区的城镇职工养老保险财务可持续状况越好，经济发达地区市场经济环境状况较好，越能吸引企业投资和劳动力流动，较多年轻劳动者纳入制度将增加制度基金收入。再者，经济发展带动工资增长，劳动者可支配收入不断增加，在增加在职者缴费收入的同时也影响到退休者的待遇水平，因为退休人员待遇计发考虑当地在岗职工的平均工资，因此，地区经济发展水平将会影响到退休者基本生活水平。

2制度负担比是基金财务可持续性面临的重要挑战。制度负担比反映制度缴费者与参保者年龄结构关系。制度负担比之所以是财务可持续重要挑战的原因包括：一是制度负担比的上升表明缴费者人数相对较少，从而带来缴费收入额的缩水；二是退休者人数的相对上升表明需要从制度内支取待遇的人数不断增加，费基的相对缩小和待遇支出的刚性增长，给制度财务可持续性带来严峻挑战。东三省地区中吉林和黑龙江由于人口老化现象严重，制度负担比分别为0.66和0.61，较之2012年略有上升。以2013年数据为例，制度负担比在0.5以上的有重庆、四川、甘肃、内蒙古，负担比在0.4-0.5之间的省份有9个，基本上都是中西部欠发达省份，而北京、广东、浙江、江苏、福建这几个省份的制度负担比很轻，基本在0.2左右。可见，越是经济发达省份，其制度负担比越轻，缴费率越低，基金可持续性越好，广东省平均实际缴费远低于东北地区等老龄化较为严重的省份，越是欠发达地区，其制度负担比给基金财务可持续性造成的威胁越大。此外，还有一个重要原因是劳动力区域间流动加剧。随着城镇化进程的不断推进，农村人口大量涌入城市，根据数据显示，农民工在东、中、西部参加养老保险的比例分别为8.8%、5.2%和4.2% ，劳动力大多从中西部省份流向东部省份，其对人口输入地具有积极意义：一方面年轻劳动力流入增加了劳动供给，带动当地经济增长；另一方面年轻劳动力的流入在稀释制度负担比的同时，还增加了当期缴费收入，由于制度设计的缺陷，转移接续权益损失的存在，基金主要结余在经济发达地区。

3.较低的统筹层次影响劳动力流动性是制度财务可持续的关键影响因素。当前我国养老保险基本处于县市级统筹，大部分省份处于调剂金阶段，大多数基金流的收入、支出、管理和核算由县市级管理，基金分散在全国2000多个统筹单位，基金难以横向调剂。统筹层次较低使得各地基金结余出现苦乐不均，基金结余规模大的省份保值增值压力很大。当横向调剂出现阻碍时，只有通过纵向财政拨付才能缓解当期缺口，对政府财政补贴产生了巨大需求，以2013年为例，城镇职工基本养老保险基金结余率为18.56%，全国31个省份中，当期收不抵支的省份已从2011年的14个省份上升到2013年的19个省份，其中制度负担比严重的辽宁和黑龙江其当期基金缺口超过200亿元 。统筹层次较低带来的部分省份面临大量结余和部分省份当期收不抵支需要政府大量补贴的现象并存，这一扭曲的现实不仅损害了制度的正常运行、破坏了制度互济性和劳动力的合理流动，而且使制度在未来蕴含巨大财政风险。

五、小结与思考

我国城乡养老保险非均衡发展有其一定合理性，但仍有一些问题我们思考。

1.城乡基本养老保险与经济、财政适应性状态非均衡。通过前文实证结果表明，部分西部欠发达省份养老保障水平反超经济发展水平较高的中部省份，西藏、新疆、山西、内蒙古四省的综合得分能够跻身前10，这主要在城乡居民社会养老保险制度上表现明显，尤其是西藏城乡居民社会养老保障水平得分为3.2414，位列第一，这主要表明：一是城乡居民养老保险制度还与财政投入和地方政策引导密切相关，由于西部地区多为少数民族聚居地或由于经济非均衡发展引致大量贫困人口的存在，财政投入具有一定的倾斜性，中央政府对西部省份基础养老金提供全额财政补助，为保障西部民众的老年生活、缓解老年贫困做出突出贡献。我国养老保险制度的发展已逐渐从效率优先向公平优先转变。二是部分省份出现经济发展水平与地区养老保险发展不相适应，财政的大量非理性输血和投入的非机制化虽带来待遇水平的提高，但养老金水平出现非理性增长客观上要求提高在职者缴费，而缴费提高会影响企业竞争力，最终阻碍经济增长，待遇水平的确定应考虑国家、企业和个人的承受能力。因此，应努力推动中西部和落后省市经济的快速增长，明晰政府在公共资源配置上的主导作用，并努力实现财政责任机制化、比例化，尤其是在经济逐渐走向中低速发展、人口老龄化趋势不断加强以及劳动力流动加剧的新常态背景下，实现养老保险保障水平与地区经济发展水平和政府财政能力相契合显得十分必要。

2.城乡养老保险基金可持续的关键在于统筹层次的提高，适应流动性。统筹层次低下是掣肘我国养老保险制度健康发展的关键因素。虽然《社会保险法》明确了逐渐提高统筹层次，实现在更大范围实现基金统收统支和调剂使用，更好发挥出保险“大数法则”和风险分散的作用，这对于打破地区分割和促进劳动力合理流动意义重大。然而，提高统筹层次绝非易事，面临的挑战和困难很多：一是区域间利益冲突和各级政府之间利益博弈。基金结余省份和基金不足省份将出现利益再分配。二是统筹层次提高到哪一层，意味着哪一层级政府负责相关的基金征缴和管理工作，需要重新划分央地之间的财权和事权。在现行分灶吃饭的财税体制下，地方政府负责事权，如果统筹层次提高，中央政府不仅上收财权，也应当上收事权，如果事权依然留在地方，将会出现地方道德风险问题，央地关系中财权和事权需要重新划分。为解决基金财务失衡状况，实现养老保险制度健康、可持续发展，需要统筹考虑。

【参考文献】

[1] 郑功成：《中国社会保障：挑战在即》，《中国社会保障》，2002第2期。

[2] 林治芬：《中国社会保障的地区差异及其转移支付》，《财政研究》，2002第5期。

[3] 王晓军：《中国基本养老保险的地区差距分析》，《社会保障研究》，2005年。

[4] 柯卉兵：《中国社会保障财政支出的地区差异问题分析》，《公共管理学报》，2009第1期。

[5] 北京师范大学中国民生发展报告课题组：《中国民生发展指数总体设计框架》，《改革》2011年第9期。

[6] 杨立雄，宁亚芳：《中国养老保障发展水平差异研究—基于2011年面板数据的实证分析》，《中国特色社会主义研究》，2013年第4期。

[7] 刘桂莲：《我国养老保险综合水平地区差异研究》，《现代管理科学》，2014年第11期。

[8] 江华，吕学静，王延中：《中国省际社会保障经济公平非均衡发展评估》，《中国人口科学》，2012年第5期。

[9] 郑秉文：《中国养老金发展报告2014》，北京，《经济管理出版社》，2014年。

Abstract： This article selects fifteen indicators which impact the development level and financial situation of urban and rural old age insurance， and then adopts the method of factor analysis to measure the financial situation of Chinas old age insurance in all provinces and cities. It can be concluded that the regional development and financial situation of urban old age insurance in eastern provinces is good， while the development level of rural old age insurance is good in the western provinces. The gap between the western and eastern regions is narrowing. The difference within the western provinces is obvious. It concludes that economic development level、system dependent ratio and financial ability have direct influence on financial states， and the principal reason lies in the low pooling level.

Key Words： urban and rural old age insurance，factor analysis，financial sustainability