信息时代下代表工作的新常态

袁薇++陈岩军++樊鹏

信息化是当今世界发展的大趋势，是推动国家经济社会发展和变革的重要力量。“信息和通讯技术在人大（议会）的应用是一个国际性的发展趋势，它已成为每个国家必须面对的一种战略选择和必须展开的一项战略任务。” [1]党的十八届三中全会《决定》指出：“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”可见，代表工作信息化[2]是代表工作发展的重要方向，对信息技术的充分运用将成为代表工作的新常态。本文主要运用马克思主义技术哲学和现代信息技术理论基本原理，探讨代表工作信息化的潜在优势、基本定位，对代表工作信息化的理念路径和实现方法予以分析总结，同时就充分实现代表工作信息化这一代表工作的新常态提出对策建议。

一、代表工作信息化的重要作用

信息技术在民主政治领域的运用具有一种必然的趋势。一方面，“科学技术是民主政治的有利条件，对民主政治所需的精神气质、物质条件、智力水平以及扩大参与途径等方面做出了重大贡献。”[3]另一方面，“信息化强化了整个社会对民主型政府、效能型政府、服务型政府的需求，形成了政治变革的内在动力与外在压力，成为推进我国政治文明建设的重要变量。”[4]代表工作信息化这种新常态将催生出全新的代表履职空间、权利行使方式和实际代言效果，更好促进代表主体作用的发挥。

（一）为代表履职方式的创新提供了广阔空间。电子政务、电子人大[5]等电子民主是信息技术与民主结合的产物，比如网上调查、网络听证、网上公示、政务微博等等。历史和实践都证明，电子民主在拓展民主形式的同时，也夯实了民主的含量、提升了民主的增量、强化了民主的质量。同样，代表工作信息化为代表履职方式的创新提供了新的可能。一是拓展履职模式。信息化将有助于代表建立O2O履职模式，即线上线下履职结合，形成代表线上了解舆情、线下调研核实、线下或线上反映意见的新的工作业态，拓展了代表履职的空间和领域。二是丰富履职内容。信息通过网络传输的方法本身就提供了代表履职的新方式，如代表通过网络联系选民、网上反映社情民意、网上参与人大工作意见征询和网络监督“一府两院”工作等等。三是延长履职链条。在信息技术的支撑和介入下，代表履职的工作链条，如学习、知情知政、视察调研、撰写议案建议、审议发言、举手表决中的每一个环节都可以得到进一步的延伸和丰富。

（二）为代表履职素质的增强提供了重要条件。信息是一种知识，信息化是知识传播的重要途径和重要机制。来自于各行各业的兼职人大代表既有广泛性和代表性的政治优势，也可能具有不够熟悉人大运行规律、代表履职要求的实际特点。通过信息化的手段，为代表提供网络培训课程、各类政情信息、履职学习资料、相互交流园地等，对于有效保障代表不断接受履职信息和知识，切实提高代表的履职意识、履职能力和履职水平具有重要意义。同时，社会的信息化发展也越来越将具有公共职权的人大代表置于公众监督的视野之下。近年来，网民对于个别代表不作为和乱作为的关注已经成为公共舆情的热点之一[6]。社会的信息化本身也正成为代表提高履职素质的重要驱动。

（三）为代表履职效率的提升提供了外在支撑。信息化意味着及时、便捷和高效。同时“电子技术将一劳永逸地解决规模问题”[7]，这也意味着信息化将有效地解决分散化的代表日常参与政治的成本问题。从信息获取的角度上看，信息化联接多元主体，代表可以从人大、“一府两院”及其部门、人民群众等多元主体中获得电子化、可复制、易保存的政情信息、民意信息等，提升知情知政的时效性、便捷性和丰富性。从信息交换的角度上看，信息化有助于实现代表与多头主体间全天候的思想、观念和意见的交流，既可以是即时性的交流，也可以是延时性的交流，节省了传统面对面交流的预约成本，为政治生活主体间的交往和互动提供了便利。从信息处理的角度上看，信息化在保证代表获得履职所需信息的同时，也可以将代表所形成的意见及时向有关部门表达传递，并得到有关部门的网络反馈，形成一种新的“网络履职-网络反馈”的代表履职效率提升模式。

（四）为代表履职作用的发挥提供了可靠保障。信息是一种力量，代表工作信息化促进了代表权利行使的权威性和有效性。第一，信息化有利于代表密切与群众的联系，了解人民群众的普遍关切，促进公民有序政治参与，从而充分地代表人民的意愿和要求，更加自信地行使人民赋予的权力。第二，信息化有利于人大及其常委会密切与代表的联系，更加有效地服务引导代表履职，更加广泛深入地邀请代表参与人大立法监督工作，吸纳代表和群众的智慧和力量，夯实人大履行法定职权的民意基础和社会基础。第三，信息化有利于“一府两院”主动加强与代表的联系，接受代表和群众的监督，推动行政司法权力的公开化、透明化、民主化运行，提升依法行政和公正司法的成效和水平。

二、代表工作信息化的基本定位

技术运用于人类经济社会各个方面的历史告诉我们，它们的结合，既能产生正外部性效应，促进人类文明的发展，也可能产生负外部性效应，成为社会和人类的异化力量。在推进代表工作信息化的过程中，需要把握好信息哲学和信息技术的一般规律，对代表工作信息化予以科学的定位，实现有序的代表工作新常态。

（一）处理好技术与人的关系，以技术的工具性服务于人的主体性需要。在技术与人的关系上，马克思坚持以人本主义和人的主体性立场论证技术的工具主义。马克思指出技术“是精神生产领域的产品”[8]，“技术归根到底是人的创造物”[9]，并强调“使用技术的活动和技术的本身之间是有区别的”[10]。可以看出，作为主体性的人，决定了技术是人的目的和需求的实现工具；作为工具性的技术，是由人创造、被人选择、为人服务的。基于人与技术的“主体-工具”关系原理，在代表工作信息化的过程中，要切实强化人大和代表的主体性。一方面，要坚持人大主体的主导地位。人大推进代表工作信息化的目的是为了坚持和完善人民代表大会制度。人大必须加强组织、引导和把关，保证代表的信息化履职符合有关政治、法律和构建“互联网民主治理体系”[11]的要求，确保信息技术运用的合目的性。另一方面，要坚持代表主体的中心地位。坚持以代表为中心的信息化，而不是为信息化而信息化。人大选择和设定有关信息技术服务内容，必须听从于服务于代表履职的实际需要。同时，代表自身也应顺应信息化时代的潮流，增强对信息技术的主体使用意识。

（二）处理好技术与工作的关系，用信息技术推动代表履职工作的提高。代表与同级人大常委会、“一府两院”存在授权与被授权的法律关系。信息技术具有大容量承载和便捷化传输信息的固有优势，信息化为国家机关主动公开政务和扩大政务参与创造了便利条件，也对政务公开和政务参与本身形成了倒逼。因为在信息化时代下，代表们必然对通过网络技术手段保障自身充分知情知政和有效参与管理国家和社会事务产生现实需求。在这个意义上，对于代表的同级人大常委会、“一府两院”而言，信息技术的发展对它们的工作提出了新的要求，也就是要成为代表工作信息化的参加主体。一方面，要作为网络上向代表提供政情信息内容的供给方，主动接受代表和人民群众的监督，促进代表知情知政的信息化，为代表开展依法履职奠定基础。另一方面，要作为网络上与代表进行有效互动的参与者，促进代表依法履职的信息化，为代表更好地发挥作用提供保障。

（三）处理好技术与民主的关系，把科技生产力转化为促进人民民主有序发展的动力。在信息哲学层面上，马克思一向将技术定位为生产力要素，“劳动的分化取决于所使用的工具的不同，新的生产工具带来了新的生产方式，生产方式的变化影响着生产关系的变化。”[12]人民代表大会制度是实现人民民主的主渠道，人大代表的本质要求是代表人民、联系群众，集中民意。代表工作信息化的重要目标，就是要将信息技术这一科技生产力转变为推动人民民主有序发展的现实动力。要自觉适应当前社会主义民主政治建设发展的要求，通过信息技术工具，密切代表与人民群众、与人大和“一府两院”的联系，拓宽群众有序参与政治的渠道，增强代表和群众监督“一府两院”工作的时效性和实效性，创造新的人民民主实践方式和途径，为社会主义民主法制建设作出新的更大贡献。

三、代表工作信息化的实践路径

在各地的探索实践中，“浙江人大代表履职服务平台”（以下简称平台）的建成和运行是代表工作信息化的实践成果和创新模式[13]。在平台建设过程中，浙江的实践路径具有以下几个方面的特点：

（一）集约化的理念。信息化建设项目往往需要较大规模的人力物力和财力的投入，必须处理好投入与产出的关系，实现效益最大化。一方面，浙江坚持统一平台、集中开发、共同使用的原则。立足于建立全省性代表履职服务平台，覆盖全省各级人大和各级人大代表，既实现全省各级人大、各级人大代表信息资源的整合，也为各级人大代表工作信息化建设提供统一的技术平台、模式框架和流程结构，避免各地另起炉灶、各自画饼、各行其是，形成全省人大代表信息化建设的规模效应。另一方面，采取服务外包的建设模式。充分利用运营商、专业技术公司的网络、云平台技术和人才力量，把平台设备投资、系统软件开发等硬件管理交给高度发达的市场，把运用创新和功能服务等软件管理留给自己，让专业的人干专业的事，推行重运用、轻投入的建设模式，有效地降低了平台的建设成本。

（二）强有力的组织。浙江高度重视代表工作的信息化，省主要领导在平台建设中发挥了核心引领作用。浙江省委书记、省长带头使用平台，并要求代表用足用好平台，浙江省人大常委会主要领导担任平台建设的总设计师和总指挥，全程指导平台开发、建设和推广。省人大常委会加强与各级人大的联系协调，四级人大共同推进，人大业务和技术部门协同合作，三个月内实现平台对全省各级人大和各级人大代表共9万多用户的全覆盖。同时依托全省各级人大信息和代表工作部门的同志建立平台管理队伍，以强有力的组织保障平台的常态化运作。

（三）互联网的思维。“互联网思维的精髓就是更好地贴近客户。”[14]浙江坚持以互联网思维开发平台，以需求为导向，把平台等同于淘宝网，各级人大的任务是开好“网店”，为同级人大代表提供对路、实用的服务，实现以用促建。一是适应用户使用的空间需求，比如平台适应移动互联网潮流趋势，加快开发手机版。二是适应用户使用的可视化需求，比如参照淘宝购物流程，把建议办理工作分成11个可视化环节，保证代表可以实时上网查看、手机短信接收每个节点的处理情况信息。三是适应用户使用的阶段性需求，比如根据人代会前准备的需要，向代表推送“一府两院”及部门重要工作、重大事项、重点项目等信息，为代表提出有针对性的议案建议提供帮助。

（四）创新型的管理。建立技术部门被“OTT化”[15]的管理机制，确立人大业务部门内容提供、需求反馈和推广运用的主体责任，人大技术部门协同配合、紧密合作的工作格局，以科学的责任分工和管理体系推动平台建设。业务部门主要通过以下三个方面提升平台的运行效果：一是优化代表履职。引导代表在线下采取就近从便的方式开展活动，鼓励代表借助履职平台传递信息便捷的优势，以图片、文字等短平快、立体直观的方式反映社情民意，通过组织全省8万多各级代表参加“查找水污染源”“查找不适应改革要求的法律法规”等主题活动产生了一批代表线下活动、线上反映情况、政府落实解决的生动案例，取得了良好的社会效果[16]。二是增强平台互动。推动“一府两院”注册平台，明确专人关注平台，确保代表提出的意见及时得到沟通处理。三是强化平台的日常使用。坚持重要立法监督工作通过平台向代表征求意见，推进代表日常履职办公信息化，通过平台实时将文件、通知、资料发送代表，增强代表平台使用意识。

（五）差别化的手段。代表工作的信息化是在上层建筑领域搞建设，必须十分慎重，确保政治安全。“技术为人类的选择和行动创造了新的可能性，也使得对这些可能性的处理变得不确定。”[17]在建设平台的过程中，对平台的代表履职服务子系统和代表联系群众子系统实施内外有别，分类处理的开发建设原则，属于实践成熟且认识一致的快速推进，属于探索性的搭建框架审慎推进。对于代表履职服务子系统，主要是在代表、人大和“一府两院”这三者间产生关联，具有可控性，是前期平台建设的重点。对于代表与群众联系子系统，基于网络空间的复杂性、网民群体的不确定性，切实把握线下代表联络站联系和线上联系的主次关系，以实体代表联络站为运作基础，对应联络站在平台设立网上联络站，组织、引导代表逐步通过网上联络站联系本选区的人民群众，以积极稳妥的方式，有序推进代表网上联系群众工作。

四、实现代表工作新常态的关键举措

由于受到认识水平、操作壁垒、运行机制、效果呈现等诸多因素的制约，代表工作信息化建设在整体上还处在初级阶段。在实践中，代表工作信息化易在建立网络平台、提供技术服务，难在将传统的代表工作与信息技术有机结合、融合发展，从而构建出新的理念、流程、方式和内容，生成新的工作业态。在全面推进代表工作信息化、实现代表工作新常态的过程中，各级人大要注重把握好以下几个方面的工作要求：

（一）遵循科学原则，引领代表工作信息化的有序推进。代表工作信息化建设是一项社会科学工程和自然科学工程相结合的系统工作，要把握其科学发展的规律性，坚持用正确的原则指导引领工作的推进。一是要坚持政治性原则。电子民主、电子人大本质是民主实现方式，具有高度的政治性。代表工作信息化必须坚持正确的政治方向，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，始终依靠同级党委、人大党组的领导积极稳妥的推进。要始终保持高度的政治敏感性，特别是在代表通过网络联系群众方面，要把代表的政治安全放在首要的位置，不追求脱离政治现实的民主效果，把好关、把好度、把好导向，做好主题确定、规则制定和组织协调等工作，确保代表和群众的理性交流和有序互动。二是要坚持有效性原则。信息技术不能成为代表履职的摆设，要切实成为推动、方便代表履职的载体，提升代表履职效率的手段，代表日常履职的工具。三是要坚持合法性原则。结合信息技术所推动的代表工作改革创新必须于法有据。要以代表法的相关原则和制度规定为依据，组织引导代表开展网络化的履职活动，开展代表工作探索创新，尤其要坚持好不直接处理问题、集体履职和不谋求个人利益等原则。同时要结合代表议案建议处理制度，研究代表网上提出意见的形式要求、内容要件和法律效力等问题，探索规范网上意见处理的制度机制，确保代表履职的规范有效。

（二）顺应互联网“大智移云”趋势，打造代表工作信息化的升级版。目前，互联网进入了以大数据、智能化、移动式和云计算为表征的“大智移云”时代[18]。要加强对这些新技术新趋势的研究，适时引入、改造和运用其理念和功能，完善专项规划编制，大力推进落实，打造代表工作信息化的2.0版。一是要加强大数据建设。制定系统的代表基本信息分类体系，着力打造代表基本信息分类查询数据库，为充分利用代表资源奠定基础。同时建立代表民意调查机制和民意反映数据库，制定相关分析模块，借用云计算等手段，对代表和群众的偏好需求、观点倾向、素质绩效、行为取向等进行评估，全面掌握社情民意。二是要加快移动平台建设。把开发建设代表履职办公的手机版放在优先位置，进一步方便代表履职。三是要提升信息服务的智能化水平。基于大数据的分析，根据代表的岗位、专业、兴趣等实际特征，由系统自动生成“一对一”的信息订制服务，发出参与相关工作的邀请等，实现人、数据和工作的协同。

（三）坚定以用为体的建设导向，夯实代表工作信息化的发展基础。用是信息化的生命。代表工作信息化要在“愿用、善用、用妥、用好”这一目标体系上做文章，夯实信息化建设的用户基础和使用基础。一是要解决好人大自身用的问题。发挥人大系统领导的示范带头作用，建立内部管理考核制度，提高人大工作队伍用网的积极性和主动性。二是要解决好代表经常用的问题。加强对代表的引导和发动，通过培训、座谈、激励、督促等方式，促进代表对平台的使用。三是要解决好内容提供和服务质量问题。要借鉴互联网经济的“后向化模式”[19]经验，在代表工作信息化建设中采取后向化策略，实现从“要我用”到“我要用”“单方提供信息”到“信息互动和共享”的效果转变。落实这一策略，要处理好转化阶段信息服务引发用户内心高度认同这一关键环节，强化人大业务部门，特别是代表工作部门的职责，采取必要的组织保障手段（如组建专门的职能部门和相关工作领导小组等）确定专门的人员队伍就提升信息服务的针对性、及时性、智能性和有效性开展工作。

（四）强化“一府两院”协同参与，提升代表工作信息化的层次水平。“一府两院”参与代表工作信息化建设既是工作支持，也是法定义务，更是自身目标实现的重要要求。一方面，“一府两院”由人大选举产生，对人大负责、受人大监督，这是由我国政治体制所决定的，也是国家政权人民民主性质的重要体现。另一方面，“政府治理的标准是：合法性、透明性、责任性、法治、回应性、以及有效性。”[20]代表工作信息化的重要内容就是建立代表与“一府两院”的网上联接，其实质价值是为推动“一府两院”公开化、回应性和责任性的落实提供代表参与和发挥作用的空间和渠道。因此，“一府两院”必须将代表工作信息化作为其建立服务型、公开型、责任型政府的有利契机，通过信息化途径进一步扩大代表对自身工作的有效参与，推进治理能力和水平的提高。一是要扩大面向代表的政务公开，从回应代表的重大现实关切入手，通过网络提供有关工作的决策和实施信息。二是要扩大面向代表的政务参与，重大事项决策、重要规则制定、重点工作推进都应该通过网络向代表征求意见，广泛听取民意，增强权力运行的民主性和科学性。要增强主动接受监督意识，采取必要的措施，健全完善与代表在网上实时联系互动的机制。三是要落实对社情民意的有效回应。在网络空间，“一府两院”将有可能面对代表海量的民意反映，既要针对代表的民意反映职权，建立有效的梳理汇总机制，也要及时地予以研究处理，加强和改进相关工作，并向代表和群众反馈。

注释：

[1]谢有光、王凤鸣：《电子人大：对传统人大的一种信息化建构》，载《人大研究》2010年第2期。

[2]我们认为，这一概念不仅是指信息技术与人大服务代表履职工作的结合，更为重要的是指人大组织、主导、引领代表履职与信息技术融合式发展，探索出全新的代表履职空间、权利方式和实际代言效果，促进电子民主的发展。同时，随着互联网技术在推动经济社会发展中强大作用的日益显现，网络化已经成为代表工作信息化的最佳实现形式。

[3]张爱军、孙贵勇：《科学技术与民主政治二重关系》，载《自然辩证法研究》2006年第10期。

[4]杨艳春：《论信息化时代的政治文明建设》，载《行政论坛》2011年第6期。

[5]电子人大，在国外常称为“e-Parliament”。最初，它是在我国学术界讨论“电子政务”这个概念的过程中出现的。一般认为，信息通讯技术与人大的“交集”称为“电子人大”。“电子人大”与“一府两院”“狭义的电子政务”概念相并列。当前，不少地方将人大信息化也大而化之的称为电子政务，由于“政务”容易被理解成“一府两院”的“管理、裁决和服务”，从而不利于人大信息化的建设和发展。人大作为权力机关、立法机关和代表机关，其信息化的发展应该采用诸如“电子人大”等具有自身机构属性的核心话语和概念区别于“一府两院”的“狭义的电子政务”概念。

[6]在百度网站以“人大代表、雷人雷语”为搜索关键词，搜索到的条目就有6.5万多个。

[7]【美】本杰明·巴伯：《强势民主》，吉林人民出版社2006年版，第6页。

[8]参见《马克思恩格斯全集》第16卷，人民出版社1979年版，第140页。

[9]参见陶文昭：《论电子民主的两种取向》，载《理论与改革》2009年第3期。

[10]参见王晨钢：《技术工具论研究》，载《社科纵横》2013年9月版。

[11]这是国家主席习近平于2014年7月16日在巴西国会发表题为《弘扬传统友好共谱合作新篇》的演讲首次提出的重大战略思想和部署。

[12]参见《马克思恩格斯选集》，第一卷，人民出版社1995年版，第66页。

[13]2014年4月，全国人大常委会在杭州召开部分省市人大信息化专题座谈会，会议充分肯定了浙江通过开发建设平台服务代表履职的探索实践，指出平台的建设是在新形势下浙江加强人大联系代表、代表联系群众的有效做法，其在促进代表履职作用的发挥上具有广阔的前景和空间。5月，全国人大常委会委员长张德江赴浙江调研，专门视察了平台建设工作，指出浙江省人大常委会在人大工作信息化建设上走在全国前列，要继续抓实抓好平台建设，不断丰富、加以总结、及时推广。从平台的功能上看，平台为代表提供知情知政、联系国家机关和群众、日常办公、履行职责和学习交流等服务。从平台的运行上看，浙江的全国、省、市、县、乡五级人大代表共8万多名和各级人大常委会工作人员在履职平台上注册使用，代表在平台的登录访问、交流发帖、履职登记和上传履职案例等使用均达到了相当数量和频次，取得了初步的成效。具体可参见陈波：《架设代表履职“网络直通车”》，载《中国人大》2014年第5期。

[14]陈雪频：《定义互联网思维》，载《上海国资》2014年第3期。

[15]是over the top的缩写，原意是“足球场上过顶传球”，这里是指在传统认知上，人大工作信息化主要是作为技术部门，如人大信息中心的职责，但是在真正建好、管长远的意义上，必须走出以往技术部门“剃头挑子一头热”的误区，人大业务部门要站到一线、反客为主，为平台提供推广使用、内容提供、功能优化等核心性服务。

[16]陈波：《代表履职的生动画面》，载《中国人大》2014年第5期。

[17]徐治立：《科技政治空间的张力》，中国社会科学出版社2006年版，第18页。

[18]邬贺铨：《互联网时代的强国战略》，载《求是》2014年第10期。

[19]后向化是互联网经济商业模式的一项创新，这种模式是靠聚集人气，先让利给消费者，塑造品牌形象和性价比认同，最后形成消费习惯。实质上是完成从引诱消费到主动消费的转变。

[20]俞可平：《权利政治与公益政治———当代西方政治哲学评析》，社会科学文献出版社1999年版。

（作者单位：浙江省人大常委会代表与选举任免工作委员会）