对提高地方人大常委会会议质量和实效的思考

蒋元文

人大是集体行使职权，会议决定问题。按照地方组织法的规定，县以上的各级人大常委会每年至少要举行六次常委会会议。召开会议是人大常委会行使职权的基本形式。人大常委会会议质量如何，事关地方人大职能作用的发挥。

改革开放30多年来，特别是1979年县以上地方各级人大设立常委会以来，各地在探索和实践中，形成了一些开好人大常委会会议的好经验、好做法，对更好地体现人民民主，推进法治建设，发挥了重要作用，但从适应新的形势和任务要求看，还存在着一些亟需改进的问题。一是计划性有待进一步增强。有的是全年无计划，或者计划执行差，没按计划办，每到要开常委会会议了，才由办公室收集需要上会的议题，然后汇总经主任会研究，提交常委会审议，这方面较为突出的就是人事任免等，经常是要开会了，有关部门才提交人大常委会；有的地方，人大常委会议题安排随机性较大，常委会的领导同志或专工委提出要听“一府两院”某个部门或某个方面情况汇报，就临时匆忙地决定列入会议议程；有的人大常委会不考虑工作的实际需要，简单提出一届内把政府组成部门都要评议完或者都要听一次专项工作报告，导致排队轮流听取政府部门工作汇报或评议，量大面广，准备不充分，搞形式、走程序等问题。二是审议质量有待提高。常委会组成人员在审议议题时，有时由于准备不足，情况不熟，要么不发言或者发言泛泛而谈，缺乏针对性和说服力；有的从党政部门过来的常委会组成人员习惯性地作经验发言，大多讲的是过去怎么做的，现在又如何等等，与议题扣得不紧；有的各界人士兼职的组成人员，对议题提出的意见不多，即使发言，也是表态性的较多；还有一些没有担任过领导职务的组成人员不敢大胆发言，生怕说得不对，生怕说错了，更不敢发表不同意见；个别地方的少数常委会组成人员还有包揽会议发言，甚至还有会议主持人“一锤定音”、大家附议的现象。同时，对审议发言缺乏采纳机制，什么意见采纳，什么意见不采纳，哪些人说的意见采纳，哪些人说的意见不采纳，没有明确程序和规定，并且不少地方决定权在相关工作人员手中，工作人员认为该采纳就采纳，工作人员觉得不该采纳，就不采纳，这样就产生委员的权力没有工作人员大，不说白不说，说了也白说的问题。三是跟踪落实有待加强。多数地方对开好会议比较重视，对会议决定的落实还有差距，重形式、轻内容，走程序、轻实效，会完就了的现象时有发生。

如何开好地方人大常委会会议，提高会议质量和实效，应当重点把好“三关”。

首先，是会议准备关。主要是四个准备。一是思想准备。要明确开好人大常委会会议的指导思想。要增强党的意识，强化党的观念，重大事项、重要议题及时向当地党委请示报告，争取地方党委的重视和支持；要增强民主意识，充分发扬民主，广泛听取群众意见，集思广益；要增强法制意识，坚持依法按程序行使职权，注重会议质量和实效。二是议题准备。议题是会议的中心。每次常委会会议都要抓住一些重大和群众迫切要求解决的热点、难点问题，并督促解决，这样才能发挥权力机关的作用。选定议题要注意必须是人大常委会职权范围内的问题，是本行政区域内政治、经济、文化、社会等方面的重大事项和亟需解决的问题，是广大群众普遍关心和迫切要求解决的问题，是经过工作努力能够解决的重大问题。确定议题，要根据常委会年度工作要点，通盘考虑，提出议题计划，最好是排到每一次常委会会议。每次常委会会议前（一般是2个月前），要根据实际情况和需要，部分调整议题计划，将一些急需的重大议题列入会议议题，切忌临时动议。有条件的地方，还可在本次常委会例会结束时，将下一次例会建议议题印发给组成人员和“一府两院”，以便早作准备。选定议题要“少而精”，突出重点，不可面面俱到，每次常委会会议最好有一个中心议题，并把这个议题议深议透。三是工作准备。根据常委会会议议题，组织常委会组成人员有重点地开展视察、调查和检查活动，使组成人员了解和掌握第一手典型材料，在审议议题时提出有数据、有分析、有分量的意见、建议，保证人大常委会作出的决议、决定更加符合实际，更加切实可行。四是服务准备。人大机关要为常委会会议做好服务工作。要及时向委员提供有关的学习材料，包括传达中央和地方有关文件、重要会议精神，提供综合情况、信息、资料，以及组织座谈会、知识讲座等。要尽可能提前将相关报告等材料送常委会组成人员参阅，以便准备审议发言。

其次，是议事决策关。能否充分发扬民主，使组成人员在常委会会议上畅所欲言，各抒己见，充分反映人民群众的意见、建议和要求，是提高常委会会议质量的关键。要调动组成人员在常委会会议上充分发表意见的积极性，需要创造一种民主氛围，同时，也要有其他的条件。要为组成人员审议议题提供多方面的参阅材料，以便于组成人员了解全面情况进行审议。要科学安排会议审议时间，确保组成人员有较充裕的时间发表意见和建议。要根据需要，适时安排联组会议，让组成人员之间交流看法，以便统一认识。对审议中涉及的重大问题，或者情况不够清楚，不便决策的，根据委员提议，对“一府两院”开展询问或质询。对常委会会议上有争议的事项或者议题中的个别条文，可以组织讨论或者辩论，也可以对个别条款实行单项表决。要建立审议意见采纳机制，对于组成人员在会议上对有关决议、决定的意见，该吸收的要吸收，不能吸收的要说明理由，切实尊重组成人员的民主权利。要充分保障组成人员表决权。对于一般性的表决可以采取鼓掌通过或举手表决的方式。但对于重大决定、干部任免等则必须采取无记名投票或按电子表决器的方式进行。对常委会会议审议的地方性法规，除比较单一、内容简单、没有分歧意见的一次通过外，一般都要采取两次例会审议通过，意见较大的，还可采取三次例会审议通过，以便反复征求意见，使法规更加完善。

第三，是决议决定落实关。地方人大要高度重视抓好常委会会议通过的地方性法规，作出的决议、决定（包括审议意见）的落实工作，明确专人分管和负责。决定的事不落实，会议的实效就得不到保证。目前，地方人大普遍没有督查机构，决定事项的落实，一般由相关专工委负责，各自为政，缺乏统筹安排和牵头单位，影响了决定落实的实效。建议积极争取在人大常委会办公厅（室）设立督查机构，组织专门人员，在抓好议题准备的同时，抓好决定的落实。要建立健全相关专工委督查责任制，在办公厅（室）统筹下，做好相关部门的督查工作，确保人大决定事项不折不扣的落实。要提高决策事项的公开化程度，及时向媒体公布人大决议决定的事项，接受群众监督，推动“一府两院”改进工作，增强会议实效，树立人大权威。

（作者单位：重庆市人大常委会研究室）endprint