充分发挥人大在立法协商中的主导作用

戴激涛

2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。”2015年2月初，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》再次强调，“深入开展立法工作中的协商”“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更好发挥人大代表在立法协商中的作用。”执政党重视和加强人大在立法协商工作中的主导作用的一系列举措表明，人大作为国家的立法机关，应当是立法协商的主体、主导者和组织者。充分发挥人大在立法协商中的主导作用，既是新形势下完善立法体制的着力点，也是深入推进科学立法、民主立法的客观要求。

一、深入开展立法协商需要充分发挥人大的主导作用

根据学者们的描述，立法协商可从广义和狭义两个层面进行理解：广义的立法协商主要指具有立法权的人大及其常委会或其行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动[1]；狭义的立法协商主要指行使国家立法权的全国人民代表大会及其常务委员会在正式通过宪法修正草案以及法律、法律决定草案以前，将其草案提交全国政协及其常务委员会或地方政协及其常务委员会进行政治协商，听取意见和建议，尔后仍然由全国人民代表大会及其常务委员会审议决定的一种制度化规范化程序化的过程[2]。由此可见，具有立法权的人大及其常委会是立法协商中的主导机关，深入开展立法工作中的协商应当充分发挥人大的主导作用。

一方面，充分发挥人大在立法协商工作中的主导作用是由人大的宪法地位决定的。人大是我国的立法机关，代表人民行使立法权，在立法协商的过程中扮演着政治整合和利益平衡的重要角色。“立法机关之所以享有权威，就是因为他们由人民选出，宣称代表选区人民争取利益，任何法案都是社会各阶层和各个团体的代表所共同参与及互相妥协的结果，经由此种程序而制定的法律乃具有高度的合法性，易为人民所接受。”[3]我国现行宪法第二条明确规定，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。同时，宪法第五十八条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。因此，在立法协商过程中，人大理应承担起作为国家立法机关的宪制责任，依法行使宪法和法律赋予的立法职权。另一方面，充分发挥人大在立法协商工作中的主导作用是由立法程序的民主特质所决定的。“在立法过程中，如何体现走群众路线，实行开门立法、民主立法，即找谁协商、协商什么、什么时间协商、用什么方式协商、对协商意见的吸纳和反馈等，主要是由人大（及政府）立法机构确定的。”[4]立法程序本身就是一个以平等参与和尊重差异为基本精神，通过充分的辩论、沟通、说服和妥协来处理和解决各种社会矛盾和利益纠纷，从而最大限度地实现公益、形成共识的过程。立法程序的正当性原则是由立法机关本身的民主性决定的，只有通过民主立法程序制定的法律，才能保证法律的合法性与正当性。作为我国的立法机关，人大在立法过程中以主导者的身份通过一系列的讨论、商谈、协商和表决的民主程序来听取民意、反映民情、汇聚民智，这既符合立法程序的正当性原则，也是人大作为代议机关所蕴含的民主品格的集中体现。

二、人大主导的立法协商模式：广东的实践与经验

“立法协商在地方已成为一个有着十几年历史的法治和政治实践，积累了许多值得借鉴的经验。”[5]自党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”后，立法协商在国家的统一部署下，规范化、制度化和程序化水平不断提升，各地人大结合本地实际情况形成了不少具有地方特色的经验与做法，这里以人大主导立法协商的广东模式为分析范例进行介绍。

较之福建、江苏、浙江等地以政协为主导的立法协商模式，广东立法协商的最大特色就是人大主导。为保障立法协商的效果，实现民主立法的目标，广东人大探索建立了一系列具有典型意义的立法协商机制。第一，立法听证制度。1999年9月，广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》首次公开举行立法听证会，开创了全国地方人大的立法听证先河。此后，立法听证程序被写入立法法。2005年9月，全国人大常委会就个人所得税工薪所得减除费用标准举行首次立法听证。第二，立法咨询专家制度。2000年9月，广东省人大首次聘请了6位立法顾问，其主要职责是参与各委员会法规草案的起草、调研和修改工作，参与立法规划和年度立法计划的拟定工作及对具体法规的重点、难点和规范化问题的研究工作等等。2013年6月，广东省人大常务委员通过《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》，对立法专家的选聘、咨询事项和咨询程序等进行了详细规定，并指出“省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会应当认真整理和研究专家提出的咨询意见，作为人大工作的重要参考”。第三，立法论坛制度。2001年8月，广东省人大常委会与省政府法制办公室等单位联合举办了首届电子商务立法论坛，以论坛形式广泛征集社会各界对电子商务立法的意见和建议，成为全国第一个采用论坛形式进行立法前协商的地方人大。第四，网络公开征求意见制度。2003年5月，广东省人大常委会将《广东省节约能源条例（草案修改稿）》和《广东省特种设备安全管理监察规定（草案修改稿）》两部法规草案放在广东省人大常委会网站和南方网站上公开征求社会各界的意见，探索网络征求意见的立法新途径。2013年6月，广东省人大常委会通过《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》，明确要求省人大常委会应将立法规划、立法计划、地方性法规案及其他与立法工作有关的信息向社会公布，并就立法工作中的有关问题征求公众意见。第五，建立法规表决前评估制度。2013年7月，广东省人大常委会通过的《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定（试行）》第五条明确规定：“新制定、全面修订以及对重大制度作修改的法规案应当开展表决前评估。”表决前评估由省人大常委会法制工作机构组织开展，通过召开座谈会、论证会、咨询会等方式听取各方意见。参与表决前评估的人员由省人大常委会法制工作机构根据实际情况，从人大代表、专家学者、利益相关方和有实际工作经验的人员中选取。随后，广东省人大常委会对《广东省安全生产条例（修订草案）》和《广东省建设工程质量管理条例（修订草案）》两项法规草案进行表决前评估，邀请有关人士和专家学者对法规出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行论证和评估，受到广泛好评。第六，与高校共建地方立法研究基地。自2013年起，广东省人大常委会与多所高校合作建立立法研究评估与咨询服务基地，立法研究基地的主要职责有：受委托起草地方性法规草案或者参与地方性法规草案的起草；参与地方立法论证或者受委托对其中的重要问题进行论证或深入研究；开展地方立法的理论研究和实践调查等等。上述立法协商机制形成了立体化、多层次的保障系统，进一步强化了人大在立法协商中组织协调作用的发挥。

广东人大的立法协商实践表明，要充分发挥人大及其常委会在立法协商中的组织协调功能，首先应准确理解人大在地方立法中的主导作用。根据我国宪法的规定，地方人大是国家权力机关的一部分，地方立法权是宪法赋予地方国家权力机关的一项重要职权。地方人大作为地方立法的主体机关，在地方立法过程中应发挥主导作用。立法协商作为立法程序正当性原则的重要内容，也应遵循人大主导的基本原则。其次，充分发挥人大在立法协商中的主导作用应建立健全人大主导立法协商的体制机制，逐步推进立法协商具体工作机制的制度化、规范化、程序化。最后，人大在立法协商中主导作用的发挥，还离不开政府、政协、人民团体、社会组织及广大人民群众对人大立法协商工作的理解、支持与配合，立法协商的有效运作仰赖于社会各界的沟通与配合，立法协商共识的形成其实是各协商主体团结合作的成果。

三、充分发挥立法协商中人大主导作用的几点思考

根据中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》及《加强社会主义协商民主建设的意见》的精神，充分发挥人大在立法协商中的主导作用，可以从如下几方面进行：

第一，继续加强党对立法协商工作的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是加强社会主义法治国家建设、做好立法工作的根本保证。中国共产党代表最广大人民的根本利益所提出的立法建议，凝聚了全党全国的集体智慧，是最广大人民共同意愿的集中体现。立法工作中如果没有党的领导，就会失去方向。中共中央在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中特别强调，“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”因此，充分发挥人大在立法协商工作中的主导作用，同样需要加强党的领导。实践证明，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大在立法协商中的主导作用，促进人大与政府、政协、人民团体及社会组织之间的沟通与配合，保证立法协商的顺利进行。

第二，健全有立法权的人大主导立法协商工作的体制机制，不断提升立法协商制度化、规范化、程序化水平。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的背景下，实现立法协商的制度化、规范化和程序化必然要求对立法协商的主体、协商内容、协商形式及协商程序等进行明确规定，使立法协商工作有法可依、有章可循。“立法机关代表人民行使立法权，其成员来自不同背景；为有效发挥立法功能，非借助一套为全体成员所能共同服从的议事规范不可。”[6]鉴于立法协商在各地实践中已经积累起不少有效做法与制度措施，建议在全面总结各地立法协商经验的基础上，更好地发挥法治的引领和规范作用，以人大为中心开展立法协商的规范化、程序化和制度化建设，建立一套在全国范围内都能够适用的协商规程以促进立法协商的法治化发展，使人大在立法协商工作中的主导作用能够通过立法的形式得到确认和保障。同时，还应加强立法协商的相关配套制度建设，如进一步完善专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，完善法律法规起草征求人大代表意见制度，完善人大代表和社会公众的沟通机制，完善法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制等等。

第三，建立人大代表与人民群众的定期联络机制，更好发挥人大代表在立法协商中的作用。人民是社会主义建设事业的主体和力量源泉，立法协商的实质就是民主立法，目的在于通过人民群众的广泛参与，使立法更好地集中人民的智慧，反映人民的要求，维护人民的利益。人大代表是国家权力机关的组成人员，也是人民群众利益和意志的忠实体现者，代表人民行使管理国家事务和社会事务的职责，在立法协商工作中发挥着重要的桥梁纽带作用与组织协调作用。中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确指出，深入开展立法工作中的协商，应当充分发挥人大代表在立法协商中的作用。为此，应建立人大代表与人民群众就国家与社会生活中的热点问题及重大立法事项等进行定期讨论协商的常态化机制，使立法机关更为充分地了解广大人民群众的真实意愿，这样才能在立法过程中更好地平衡和兼顾各方利益诉求，使每一项立法都能够符合宪法精神、反映人民利益、得到人民拥护。

注释：

[1]郭杰：《立法协商初探》，载《特区实践与理论》2014年第5期。

[2]胡照洲：《论立法协商的必要性和可行性》，载《湖北省社会主义学院学报》2014年第1期。

[3]罗传贤：《立法程序与技术概要》，台北五南图书出版股份有限公司2013年版，第235页。

[4]张献生：《关于立法协商的几个基本问题》，载《中央社会主义学院学报》2014年第5期。

[5]常纪文：《关于立法协商的几个基本问题》，载《中国科学报》2014年5月9日。

[6]周万来：《议案审议—立法院运作实况》，台北五南图书出版股份有限公司2013年版，第13页。

（作者系广东财经大学法治与经济发展研究所副教授。本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国特色宪法实施机制研究：协商民主的视角”[批准号13YJC820012]阶段性成果）