试谈地方人大常委会立法中的单项表决问题

闫鹏涛

表决制度作为人大制度的重要组成部分，其运用特别是在立法过程中的运用，可以说是人大程序民主的核心内容和重要体现。在现有制度框架内，关键是要为单项表决的启动常态化创造条件，提供具体的操作细节。

习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话，谈到推进人民代表大会制度与时俱进，一定要在人大及其常委会自身工作制度、议事程序上下工夫。人大的组织形式及行权方式更是充分说明，完善人民代表大会制度，一定要注重完善程序制度建设，要通过程序民主推进实体民主，更好地发挥人民代表大会制度的优越性。

表决制度作为人大制度的重要组成部分，其运用特别是在立法过程中的运用，可以说是人大程序民主的核心内容和重要体现。进一步改进、完善表决制度可以说是发挥人大制度潜力、提高人大履职实效的重要途径。本文试选择表决制度中的单项表决问题，就其形式定义、在现有立法制度框架中的实质内涵、如何进一步完善实施细则、为单项表决的常态启动创造条件以及在将来条件允许的情况下、对单项表决作进一步运用进行探讨。

一、单项表决的形式定义和实质内涵

所谓表决，是特定团体形成多数意见的重要决策方式；对地方人大常委会立法工作而言，就是通过法规案的重要法律程序。就其形式而言，根据表决对象的不同，可以分为整体表决和部分表决，而部分表决又分为逐项表决和对有争议条款的单项表决。所谓整体表决是指对法规草案整体表示赞成、反对或者弃权的态度，逐项表决是指对法规草案逐条、逐节、逐章进行表决，而单项表决仅对法规草案中有争议的条款进行表决。由此可见，单项表决本质上是一种表决方式。也就是说，单项表决就其本源来讲，只是一种表决形式，对表决的内容（对争议条款的存废进行表决，还是对条款修正案进行表决[1]，提出时间段）只能在法规案表决前提出还是可以在审议过程中提出，等并不预设前提。但在我国地方人大现有立法制度框架、特别是立法实践中，对单项表决的运用进行了诸多设定。例如，从现有各省市有关立法规定来看[2]，单项表决只能对争议条款的存废进行表决，单项表决只能在法规案表决前提出。考虑到现有立法规定中有关单项表决后结果处理的缺失，实际上表决的争议条款只能是重要而非核心条款（即该条款的废除不涉及法规案整体的效力），这就进一步限制了单项表决的运用。诸如此类，因为规定和实际操作中种种有形无形限定，单项表决实际上成为一种运用范围很有限的立法实践。特定的适用条件把“单项表决”变成了一个附着特定条件的制度实体，而非一种单纯的表决形式，这就是目前地方人大立法中单项表决的实际内涵。

二、单项表决的价值与功能

之所以提出健全完善单项表决制度，并非为了表决而表决，而是单项表决作为整体表决的补充，确实解决了目前整体表决下存在的一系列程序难题。

第一，实行单项表决有利于提高表决的科学性和民主性。在整体表决制度下，常委会组成人员在对存在个别争议条款的法规案进行表决时往往左右为难，或者顾全大局放弃自己的意见投出赞成票，或者忍痛割爱投出反对票和弃权票，这两种方式实际上都违背了组成人员的真实意思表达，进而影响到立法质量。如果实行单项表决，就能弥补这种因为制度设计造成的意思扭曲。先表决争议条款再表决法规案整体，既保证了组成人员对个别条款和法规案整体的真实意思表达，又提高了立法效率。

第二，实行单项表决，能部分解决审议效率的问题。目前常委会审议主要是以讨论、提出意见等形式开展，发表的意见能否成为正式修改意见缺少正式的确认形式，给人的感觉是各说各的，少有交锋争论，或者讲完就完。这就影响到组成人员的审议积极性和审议效率，在这种审议基础上进行的表决只能是一种粗线条的表决。实行单项表决，对争议条款先行表决，本质上讲也是法规案表决前“议”的一部分，是用表决的方式取代组成人员仅仅通过口头方式进行讨论和提出意见，从而将不同的意见按照少数服从多数的原则来形成决定。虽然仅仅是对个别条款的审议采取这种形式，但也足以激发组成人员在单项表决前的审议部分（不一定是同一个半天）更加真实、充分地表达自己的意见，一定程度上调动了组成人员的履职积极性，促使法规案更加合理、公正、科学。况且这种通过单项表决形成个别条款共识的做法，远比各种委曲求全和大费心力的协调来的有效率。

当然，这种意见走到极致，就是主张对法规案进行逐项表决（实际上国外部分国家议会和世界组织均实行逐项表决制）。但从中国的立法实践乃至人民代表大会制度本身来看，会议会期的设定、对效率价值的强调、代表的非专职性，都要求我们更多的以整体表决为表决的主要方式，同时充分发挥单项表决的补充作用，以实现立法过程中民主和效率价值的平衡。

三、单项表决制度在地方人大立法制度中的规定和运用

作为一种制度，单项表决在地方人大立法工作中出现的并不晚。最早在1989年，个别省份在有关规定中已经谈到“必要时可以对意见分歧的某些条款进行表决”，但极为简单。立法法颁布后，有一个小的关于修订立法程序的高潮，单项表决的表述开始普及，目前大约1/3省级人大已经在立法条例、立法程序、议事规则或者有关法规问题的决定中设定了有关单项表决的程序性规定，而且开始涉及更多的操作性要素。从有关新闻报道来看[3]，湖北省人大常委会2006年在审议《湖北省市容和环境卫生管理条例（草案）》时，对有关占道经营违法行为实行暂扣物品的规定，进行单项表决，未获通过，决定将该条款从表决稿中删除。然后对该条例表决稿进行表决，获高票通过。同年，湖北省人大常委会还有一次单项表决的实践。但长时段来看，有关的实践极少。

虽然目前单项表决在实践中并不多，但经过多年的理论探讨和工作研究，各省市在单项表决程序方面也形成了一些共识，这可以从各省市有关制度规定中看出来。比如关于单项表决适用对象，主要是存在较大分歧的个别重要条款；关于单项表决动议主体，则为法制委或者专门委员会或者常委会组成人员五人以上；关于单项表决开展阶段，虽然表述不同，但实质均为法规案表决前；关于单项表决启动主体，均为主任会议；关于表决的基数和通过比例要求，则为全体组成人员过半数通过。当然，并非每个省市的规定都涉及以上要素，多数省份有关环节缺失。

仔细分析单项表决制度的实施现状，有种种历史和现实的原因，但其自身操作环节的表述不清晰、缺乏可操作性可以说是一种重要因素。在现有立法制度框架下，不改变单项表决制度的实际内涵和补充定位，而充分发挥其作用，健全完善各启动环节可以说是当务之急。

四、完善启动单项表决的操作条款

单项表决制度作为一项制度，涉及表决的适用对象、动议主体、提出阶段、启动决定、基数和多数比例规则以及结果的处理等诸多环节。健全完善单项表决制度，需要我们对每个环节都要认真研究。

（一）表决的适用对象

关于单项表决的适用对象，目前均认为是“争议较大的重要条款”。关于“争议较大”没有不同意见，主要是审议过程中难以通过协调、讨论、说服等形式达成一致意见的情况。但何为“重要”并无明确规定，操作空间很大。部分省市曾对此进行过规范，比如甘肃省人大将“重要”条款定义为“涉及全省经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的问题，对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有重大影响的条款”。有的学者则认为，既然不能用列举的方式穷尽“重要”条款的范围，可以采取排除的办法定义“重要”条款，比如非规范性条款即为非重要条款，但事实上即使序言部分也反映着法规的价值取向，很难讲其不重要。在这种情况下，特别是在目前立法体例日益简化的情况下，“重要”条款的意义恐怕更多在于告诉我们在运用单项表决时一定要考虑相应的立法成本。从操作来看，“重要”条款还有一个潜在含义，即该条款和其他条款不能构成重大关联，即不因为对该条款的否决直接导致法规案整体或相关条款实际被否决，这样就失去了单项表决的本意。

（二）表决动议的提出主体

目前多数省市人大规定中有关动议主体缺失，部分省市则明确为法制委，个别省市明确为专门委员会或者组成人员五人以上。目前有关研究则倾向于以法制委为动议主体。客观上讲，法制委在常委会一审后，负责进行统一审议，对法规争议条款和各种意见掌握的比较全面，作为综合部门而非争议的一方提出单项表决动议具有一定的合理性、客观性和可行性。从实践看，目前已有实践也都是由法制委提出单项表决动议。但从严格意义上来讲，提出单项表决动议的权力应该从属于立法提案权，有权向常委会提出议案的团体和个人集合也应该就某项议案的个别条款提出单项表决动议的权力[4]，虽然它们可能很少行使这项权力，但不能因此否认它们拥有这项权力。因此，法制委、专门委员会、组成人员五人以上都应该列为单项表决动议的主体。

（三）表决的提出阶段

关于单项表决的提出阶段，是指仅能在表决法规案前提出，还是可以在表决前审议的任一阶段提出，即边议边决。目前，各省市人大均规定单项表决只能在法规案表决前提出。客观上，就立法的深入、科学性、民主性来讲，边议边决对法规审议更为有利。目前大多数国家采取的也都是边议边决的审议形式，从议案是否进入立法程序开始就要表决，采用什么样的审议方式也要表决。但任何制度的形成，都是历史、环境、周边制度相互作用的产物，从目前常委会会议制度和会期的设置来看，实行边议边决无论在时间上还是精力上实际上都不具备可行性。让整个人大及其常委会制度设计为单项表决的推广而让路，显然并不可行。现阶段更为切实可行的，还是首先让单项表决在法规案表决前的启动成为常态。但是我们也要注意到，个别省市人大曾规定“常委会会议第一次审议地方性法规案时，专门委员会或者常务委员会组成人员五人以上认为制定该法规的必要性、可行性等方面存在重大问题，可以提出搁置审议的动议，由主任会议提请常委会全体会议审议后表决”。这也为单项表决的进一步运用埋下了可贵的伏笔。

（四）单项表决的启动决定

接受单项表决动议，并决定启动与否，目前有关规定和相关研究均将这项权力赋予主任会议。事实上，无论作为程序性权力还是实体性权力，将其赋予主任会议都有其合法性。按地方组织法规定，主任会议负责处理常务委员会的重要日常工作，在诸多宪法性法律中也赋予了主任会议一定的程序性权力，因此将决定启动单项表决权作为程序性权力赋予主任会议并无问题。即使从实体性权力来看，即不仅是“决定”更是“决定是否”提请常委会表决，主任会议也有其合法性。地方组织法规定，组成人员联名提出的议案，即由主任会议决定是否提请常委会会议审议。特别是考虑到提请单项表决，并不改变表决对象实体，只是特定情景下表决方式的改变，属于程序性问题，不属于新增议题，故赋予主任会议更为高效合理。

（五）单独表决的基数和多数比例规则

由常委会会议进行单项表决，必然涉及到表决的基数范围和通过比例规则。即以全体组成人员还是以出席组成人员为计票范围，以简单多数通过还是以绝对多数通过为标准。立法法规定，法规案要由常委会全体组成人员过半数通过。单项表决对象虽然不具备独立的法律效力，但客观上是法规案的一部分，因此目前各省市人大均规定单项表决基数范围应为全体组成人员，其通过比例也为绝对多数即票数过半。但从国外有关立法规定来看，多以出席人员为基数、相对多数通过即可。考虑单项表决常态化后的简便易行以及缺席票的中性意思表达，可以对这一问题再做探讨。

（六）单项表决的结果处理

从有关制度规定和单项表决的逻辑推理来讲，其结果首先是通过表决决定相关条款的存废，然后在保留或者删除该条款的基础上对法规案整体进行表决。但在实际操作中可能存在种种情况，比如在单项表决后，如果相关条款被废止，提案人能否撤回议案；如果提案人撤回议案重新修改后再次提交，是否作为首次提交重新进入审议流程或者类似修正案进行处理。相应的，在会议日程安排上也要进行调整，改变现在把单项表决和整体表决连续进行的安排，至少不能将其安排在同一个半天，要给各方留下对表决结果的反应时间及提出新的措施的程序时间。

五、单项表决和修正案的关系

研究单项表决制度不可能回避修正案制度，而未来改进单项表决制度也离不开修正案制度的充分运用。究其本源，两者均为组成人员对个别条款有不同意见时的选择，一是对个别条款的存废进行表决，一是提出对个别条款的修正案，再对修正案进行表决，其最终生效途径均为形式意义上的“单项表决”。有研究者承认，二者在功能上基本不存在差别，不同仅在于一个是对争议条款的存废直接进行表决，一个是提出书面修正案对原条款进行替代。理顺二者概念，关键就在于区分单项表决的实体意义和形式意义，即形式上的单项表决不仅可以适用个别条款存废的表决，也适用修正案的表决。而实体意义的单项表决仅指对个别条款存废的表决。

六、完善单项表决制度的思考

健全完善单项表决制度，根本上讲是一个逐步恢复其表决形式的本质，不断推广适用范围、适用环节的过程。目前，在现有制度框架内，关键是要为单项表决的启动常态化创造条件，提供具体的操作细则。在实践基础上、条件允许的情况下，可以逐步探索尝试将单项表决的决议形式运用到审议的各个环节而非局限在表决前，表决的内容不仅包括个别条款的存废也包括各种可能的修正案，进而切实调动常委会组成人员的审议热情和审议质量，同时形成更加科学合理的审议议决程序。随之配套的，是对整个常委会会议会期安排、日程设计进行调整，以保证边议边决的实施。当然，我们也要看到，从提高立法效率、降低立法成本出发，对于审议意见较为一致的法规案还是以整体表决为主，单项表决只是在存在较大争议情况下的一种选择而非对所有有争议的条款都要表决。

注释：

[1]修正案制度实际上采取的是单项表决的形式，如果说一定要把单项表决和修正案制度加以区分，那么这里的单项表决实际上是形式与内容的统一体，而非单纯表决形式。

[2]举例说明……

[3]在这方面，据新闻报道，全国人大曾经在二十世纪八十年代有过两次单项表决的实践。1980年第五届全国人大第三次会议表决婚姻法时，就结婚年龄进行单独表决。1989年七届全国人大第十一次常委会，表决居民委员会组织法时，曾就居民是否可以搞生产问题单独进行表决。

[4]可参考有关提出修正案的规定，常委会组成人员五人以上即可提出法规修正案。

（作者单位：上海市人大常委会办公厅）