政府购买服务改革

刘新圣+毕少曼

摘 要： 目前社会组织承接政府购买服务还存在诸多困难，其中既有社会组织自身原因，也有政策调试期的因素。为了使政府购买服务能够有效运行，必须不断完善制度设计，强化社会组织的能力建设，积极引导、促进社会组织健康发展，实现两者的良性互动。

关键词： 政府购买服务;社会组织;政策建议

中图分类号：D035 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.03.08

政府向社会力量购买服务，是加快转变政府职能的一项新举措，是建设服务型政府战略目标的具体措施。它旨在将社会力量引入公共服务供给领域、满足人民群众日益多样化的公共服务需求、弥补政府在公共服务提供中存在的不足。然而，我国社会组织发展尚不成熟，数量少、底子薄等问题在一定程度上对政策发挥功效产生消极影响，社会组织能否发展和健全，很大程度上决定了政府购买服务能否进一步推广和完善。因此，利用政府向社会力量购买服务的契机，促进社会组织的健康发展，具有重要的现实意义。

一、当前社会组织在承接政府购买服务中存在的困难

（一）承接能力不足

就社会组织发展状况来看，存在以下不足和困境：一是专业人才缺乏。以社会组织建设成效比较突出的南京市为例，2013年南京市各街道社区、社会组织有专职社工、义工近10万人，然而其中的真正具有专业素质的社工不过数百人。[1]459 2015年针对安徽省社会组织的抽样调查显示，仅有不足15%的社会组织中的专职人员超过10人。[2]18专业人才匮乏导致社会组织提供服务的质量难以保证。二是资金短缺。主要体现在社会组织筹资困难、筹资渠道单一、绝大部分依赖政府、自我造血功能不足。三是内部治理不规范。规章制度不健全，缺乏科学有效的服务提供、人员培训、绩效管理等机制。

（二）参与渠道不畅

根据社会组织的独立性和购买过程的竞争性，可以将购买模式分为依赖关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买。[3]5目前我国运用较多的是依赖关系非竞争性购买模式，在这种购买方式下，社会组织由政府主导建立，没有实质的独立性，服务购买也是政府意志的体现;并且，这种方式很容易造成资源垄断，限制其他社会组织的进入和成长。从长远来看，非竞争的模式背离了社会治理的多元化发展方向，有碍于公平竞争参与机制的构建，不利于政府职能转变。

（三）购买程序不规范

目前我国还没有一项国家层面的专门立法对政府以及服务承接主体的行为进行规范，法律层次以规章、地方性法规为主。目前急需出台具有权威性的法律，而且必须和社会组织发展与管理法治化相结合。当前购买程序的不规范主要表现在以下几个方面：一是目录的制定易受信息不对称、寻租等风险的影响，而与社会需求产生偏差，导致购买内容与领域内潜在参与者的宗旨、战略和服务内容不匹配;二是购买方式竞争性不足，而且缺乏经验和专业性的监督，可能导致资源配置无效率;三是主体资质的认定以及竞争性购买中的招标管理存在较大的腐败风险，政府部门可能被利益俘获;四是缺乏科学规范的绩效考核。

二、其他国家相关的经验借鉴

（一）完备的法律和制度设计

法律先行在日本推动政府购买服务改革中体现得尤为明显。日本政府购买公共服务始于2005年，是日本规制改革背景下“市场化实验”的产物。2005年小泉内阁在就业、社会保障、刑罚设施3个领域的8项事业中引入了竞争机制。实验的第一年中，尚无专门的立法，但日本原有的相关法律法规均适用于政府购买活动，加之试点范围较小，因此虽无专门立法，政府购买活动也有法可依。第二年，日本政府即出台规范政府公共服务供给的专门法律——《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》（下文简称《法律》），明确了改革的基本方针、目标和意义，详尽地规范了竞争投标的程序、中标民间部门实施服务的必要措施和程序，从而保证政府购买服务以及服务履行的每一个环节都有法可依。

《法律》规定在内阁府中设置第三方机构“官民竞标监理委员会”作为主管公共服务改革的专门机构，由民间的企业家、经济学家等组成，政府购买服务均由委员会组织实施并监督管理，以保证政府购买活动的透明、中立、客观、公正。

除了专门的机构和完备的法律法规外，日本政府购买还有一套详尽的执行步骤，全程遵循《法律》，并接受官民竞标监理委员会的监督，从而保证了购买程序的规范运行。此外，日本政府在购买公共服务过程中须公开发布采购信息，国内外的个人或组织机构均可通过4种渠道直接获取政府采购信息：参加说明会，查询招标公告，查阅官报和上网查询。信息公布覆盖了从确定购买内容到中标机构完成服务项目、政府评估兑现的整个环节。[4]18

（二）加强与社会组织的合作

观察欧美等国近40年的政府购买服务改革历程，不难发现，改革初期政府出于提高效率、减轻财政负担的目的在公共服务领域引入市场机制，更关注成本效率，强调竞争，而多注重与营利机构的合作。然而随着政府购买服务的不断发展、理论研究的不断深入以及公民社会的不断进步，政府开始重新审视公共服务的社会福利性质及时向公共利益回归，更加重视社会组织的发展，并在社会服务等关系到公共利益、社会公正的领域优先与社会组织进行合作。[5]99 2012年英国上议院终审一致通过《公共服务（社会价值）提案》（以下简称《提案》），该《提案》要求英国政府部门在选择目标机构时，不能只考虑其服务是否低价或高产，而必须考虑其服务所带来的社会、经济与环境价值，做到以一个公平的价格购买真正造福于当地社区的服务。[6]它体现了英国社会对公共服务社会价值的呼吁，也防止了政府购买向大型私营企业倾斜。

（三）强调政府责任

除了建立完善的法律体系、购买程序，维护制度公正之外，政府的责任还体现在对社会组织提供服务给予帮扶、监督服务过程两个方面。

在改革推进中逐渐重视与社会组织的合作，在政府购买服务的过程中积极扶持社会组织，是发达国家政府改革的共识。对社会组织给予帮扶并不仅指提供资金支持，还包括为其履行合同提供便利条件（如在与不同政府部门的协调中由政府代替社会组织出面沟通）、提供场所和设施支持、对从业人员和管理人员进行培训等。

对过程的监督控制并非要求政府对社会组织提供服务的每一个步骤都进行严密的监控，西方的改革经验表明，那样会限制社会组织提供服务的自主性。英国政府在与社会组织的合作中，通过事先签订具有法律效力的合同，对服务的数量、质量及双方的职责权限进行规定，政府只需依据合同对社会组织进行监督评估;[7]73美国政府则更加灵活，将购买的公共服务分为软服务（服务质量难以有效观测和衡量，如个人社会服务）和硬服务（服务质量有具体评价体系，权利义务明确，如城市垃圾清理），对硬服务进行结果导向合同管理，仅注重对合同履行结果的考核，只有针对软服务才实施对过程有较详尽规定的任务导向合同管理。[8]156-157但应注意的是，英美对合同履行程序相对灵活的监管建立在成熟的社会组织和购买服务市场，健全的采购、审计等法律体系，公开透明的信息发布，对合同履行结果的有效评估以及来自社会各方的监督之上。

将社会服务的提供下放到社会组织，并不意味着政府责任的下放，购买服务只是服务提供和生产环节的分离，并不是政府在社会服务供给领域的全身而退，为社会公众提供公共服务的责任依然在政府。政府主导着整个购买过程，是提供社会服务的核心责任人，只要政府能够依法规范购买程序、有效监督服务提供，社会服务的质量就有保障。

（四）创新购买方式

其他国家在改革过程中不断探索政府购买服务的新方式，比较突出的有凭单制、补贴提供方、社会公益债券等。

凭单制是政府对社会服务的间接购买，是一种向有资格享受服务的受益者发放服务券、消费券等代表一定金额的凭单，让受益者在接受凭单的服务提供者中自主选择，最后由政府用等额现金向服务提供方兑换凭证的购买手段，以达到增加竞争、提高服务质量的目的。作为在公共领域引入市场竞争机制的工具，凭单制的思想发轫于20世纪50年代的美国，于20世纪八九十年代在西方国家的政府改革中得到了广泛应用，“荷兰、挪威、英国、美国的老年人医疗服务、穷人住房援助服务等公共服务的购买都采取此种方式”，[9]127北京市也在2010年建立起全面的居家养老（助残）券服务制度。凭单制被认为是在购买服务市场尚不健全的背景下，较为有效的一种政府购买工具。

补贴提供方是政府通过向社会组织提供补贴，使其承担政府不便承担的公共服务或对公共服务的提供起补充作用的一种政府购买服务方式。补助本身并不是一种创新的购买工具，但补助方式的选择上存在较大的创新空间：既可以直接提供资金、场地、设施等物质支援，也可以提供税收减免、低息贷款、贷款担保等优惠政策。英国政府将博彩收益的一部分以基金的形式采用公开招标的方式补助给社会组织，使众多社会组织通过竞标分得有限额度的资金补贴，从而使补贴具有激励性。

“社会效益债券，又称‘基于绩效给付的债券，是指向外部投资者筹资，资助社会项目（如减少无家可归人的数量），项目成功后投资人可获得回报。”[10]18其优点在于能够为社会项目吸引多方资金，并通过使投资者收益与项目实施所达效果正向相关，来增加服务提供过程的监督与激励，从而提高项目的实施效果，带来更优的社会收益。鉴于其基于绩效给付的特点，该工具适合于效果可以有效观测或量化衡量的社会服务领域。

三、政策建议

（一）强化社会组织能力建设

与西方国家强大的社会自治力量不同，我国社会组织建设起步较晚、发展缓慢，社会组织存在的思想文化根基也很薄弱，社会公信力低，社会基础也不广泛。当前，能力建设已经成为社会组织自身发展和承接政府职能的最大瓶颈。政府应当为社会组织的成长创造有利的环境，使其获得稳定的社会地位，加强宣传引导，提高社会大众对社会组织的认同感，为社会组织从业人员提供良好的保障，解除从业人员的后顾之忧，引导大众参与到社会组织建设中去，促进社会组织的健康快速发展。

政府在购买服务过程中，应为社会组织提供相应的服务和指导，减少其提供服务的阻力，提高社会组织的服务能力和社会公信力;此外，为社会组织日常活动提供一定的资源、技术支持、组织人员培训、组织建设指导等，也是政府顺利推进改革的一项长远投资。

社会组织则应当抓住政府购买服务改革的契机，加快专业人才培育和引进，提升内部治理水平，提高服务能力，积极参与政府转移服务的承接，将政府购买服务与组织的发展愿景、发展规划相结合，面向社会需求，寻找适合自己的服务领域，发展、发挥自己的竞争优势，增强造血功能，积极谋求自身的健康快速发展。社会组织还应时刻坚守自己的宗旨，防止组织的异化，不可“饥不择食”，违背公益使命。

（二）加大政府资源开放力度

在政府购买服务过程中，推进“官办社会组织”的转型，扶持新生社会组织发展，在某一领域有多个服务提供者的情况下，逐步减少依赖关系非竞争性购买（定向购买）和委托发包，建立透明完备的信息公开和资格审核机制，给每个合格的社会组织公平参与竞争的机会，从而保障每个社会组织都有平等地享受政府资源的权利。在政府为社会组织日常运行提供资助的过程中，也可以引入公开招标机制，将物资打包，以基金等形式公开招标，社会组织自主竞标，从而保证所有社会组织可以同等地获取政府资源，并增加日常资助的激励效果。

（三）规范购买程序

地方政府在开展政府购买服务时，应坚持法律先行，规范目录制定，针对不同的服务内容可以规定具体的购买方式，完善购买流程，严格审核标准。政策体系拟定后须报上级政府或业务主管部门审核，并向社会公布，审核和社会意见均通过后方可实施。

制定指导目录时，应广泛听取社会意见，切实反应公众实际需求，防止政府权力寻租，可以聘请专业社会工作者、专家学者进行指导，结合本地民生和社会组织发展现实，科学选定购买方式。建立公开透明的信息发布机制，覆盖整个购买过程，让每个潜在服务提供者及时掌握相关信息，并方便整个社会参与监督;大胆引入市场机制，通过竞争提高服务质量和效率，提高资源利用效率，使有限的社会资源更好地配置;竞标过程严格遵守行政法规，并组织上级政府部门、专家学者、专业社会工作者等权威人士及社会公众对竞标过程进行有效监督，保证竞争的公平、公开、公正。

与服务提供者签订购买合同，明确规定服务的数量、质量、效果或服务过程;合同履行完毕后，由审计部门对政府购买及社会组织运作过程实施审计。另外，还要建立完善的信息反馈机制，积极倾听服务受益者的意见建议并及时回应，及时将消费者的反馈内容整理汇总提供给社会组织，供其完善、改进自身服务。

政府购买服务的发展与完善建立在社会组织健康发展的基础之上，通过政府购买积极引导社会组织建设，促进社会组织的健康发展，实现二者的良性互动，不失为我国社会组织发展薄弱现实下，有序推进政府购买服务改革的有效方式。

参考文献：

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