完善基层人民银行“两管理、两综合”工作的思考

何安瑞+王婷

摘   要：“两管理、两综合”是基层人民银行依法履职的体现，具有法定性、宏观性、社会性的属性。近年来，基层人民银行“两管理、两综合”工作发展较快，但法律依据不足、工作标准不统一、人员保障不充分等问题制约了工作效能的充分发挥。建议健全完善相关法规政策，理顺内外关系，建立标准化的工作机制，培养一支高素质的干部队伍。

关键词：基层央行;金融管理;依法履职

中图分类号：F830.31                   文献标识码：B                      文章编号：1674-0017-2015（9）-0079-03

“两管理、两综合”是近年来基层人民银行在新形势下为更好地履职进行的有益探索。笔者以相关法律依据为基础，从“两管理、两综合”的法律内涵及其关系出发，对如何完善基层人民银行“两管理、两综合”工作、提升履职能力和效果进行了探讨。

一、“两管理、两综合”的内涵及其内在联系

（一）“两管理、两综合”的内涵。人民银行开展“两管理、两综合”工作具有以下的属性：

1、法定性。法定性是指人民银行依法行使开展“两管理、两综合”工作的权力。《中国人民银行法》第五章“金融监督管理”中列明了九个方面的金融监督管理检查权，赋予了人民银行对银行业监督管理机构的建议检查权和特定情况下对金融机构的全面检查权。此外，《中华人民共和国反洗钱法》、《中华人民共和国外汇管理条例》等法律法规也对各级人民银行的相关监管权进行了明确规定。人民银行开展“两管理、两综合”工作，就是把各项分散的检查监督权进行整合，是依法履职的体现。

2、宏观性。宏观性是指开展“两管理、两综合”的目的包含着防范化解系统性金融风险和维护金融稳定。2008年金融危机后，发达经济体以及一些新兴经济体吸取危机教训，不断强化宏观审慎管理，我国“十二五”规划中也提出，要“构建逆周期的宏观审慎管理制度框架”。人民银行通过探索开展“两管理、两综合”等履职的新途径，与金融机构和金融市场保持事前、事中、事后各环节更加密切的联系，从总体上把握金融体系的运行和风险情况，为构建和设计宏观审慎管理框架提供决策参考。

3、社会性。社会性是指人民银行开展“两管理、两综合”工作，不仅涉及银行业金融机构，还涉及非银行业金融机构、企业、组织和个人，具有广泛的社会性。“两管理、两综合”工作，将分散于十多个业务部门的金融管理资源整合运用，有利于降低金融机构特别是新设金融机构成本和费用。同时，借助整合资源、归口管理的方式，不断提高人民银行金融管理的有效性，从而更好的服务金融机构和社会大众。

（二）“两管理、两综合”的内在联系。“两管理、两综合”工作是一项综合性很强的工作，涉及人民银行政策12类59项，13个专业，以及人民银行和金融机构的多个部门。

开业管理是事前的管理，营业管理主要是重大事项报告管理是事中的管理，而综合执法检查、综合评价是事后的管理与评估。开业管理是报备性管理，备案完成即终结。重大事项报告管理是为了防范金融风险、机构经营过程中的管理，主要依赖于机构自发的预警性报告。综合执法检查是四者之中的“重型武器”，既是对金融机构一段时间经营情况的检测，也是警示问题的窗口，是根据机构的经营状况而定，具有非特定性、影响力强的特点。综合评价是以年为单位的常规性的工作状态评估，是促进机构规范发展的长效激励机制。

“两管理、两综合”的四者之间是既有区别又相互联系的有机统一体。四者之间的管理结果相互促进影响，违反规定报送开业管理报告、重大事项报告的机构，可能会在综合评价中扣除较多的分数，而综合评价的结果是综合执法检查的重要依据。反之，在日常工作中经营规范、及时报备有关工作情况、未检查出问题的机构，在综合评价中则可以获得较好的名次。

二、“两管理、两综合”工作特点分析

近年来，人民银行分支机构“两管理、两综合”工作全面铺开，取得了较快的发展，进一步规范了金融机构的经营行为，有效维护了区域金融稳定，增强了基层人民银行履职效能，也得到了地方党政部门的肯定。“两管理、两综合”工作呈现以下特点：

（一）普遍重视且工作积极性高。人民银行各地分支机构对“两管理、两综合”工作都高度重视，人民银行36家副省级城市中心支行以上的分支机构均明确了“两管理、两综合”工作的牵头部门，地市中支有270多家分支机构出台了“两管理、两综合”工作制度。有的分支机构积极创新管理措施，如济南分行特批滕州市支行增设管理检查部，专门行使对县域金融机构的管理检查职能;重庆营管部对新设金融机构提供一对一辅导，全程专人跟进。

（二）各地管理方式不尽相同。人民银行各地分支机构开展的“两管理、两综合”工作多是因地制宜，在管理权限划分上，有的是将审批权交给地市中支和县支行，要求新设金融机构开业仅需向当地人民银行分支机构提交申请;而有的中支坚持属地和层级管理相结合，筹建向上一级人民银行申报，加入金融服务体系则向当地人民银行分支机构申请。在申报事项的报送上，有的行确定统一的报送时限，有的行要求金融机构分事前、事中、事后报告。在综合执法检查方面，大多数行是根据属地原则开展检查，而有的行之间实施异地交叉检查。

（三）管理对象有向外延伸的趋势。在综合评价中，综合评价的对象从银行业金融机构逐渐拓展至保险业、证券业金融机构。在综合执法检查的工作内容中，有的行将金融消费权益保护工作纳入其中，还有近年来开展的金融业机构信息管理工作，根据反洗钱、征信管理等有关文件要求，人民银行各地分支机构加强金融业机构信息管理，逐步开展了对证券、保险类金融机构、小额贷款公司、非金融支付机构、融资性担保公司等机构信息的规范管理。

（四）不断加大综合执法检查力度。人民银行各分支机构综合执法检查逐渐常态化、制度化，有的制定了3-5年全辖的工作规划。在开展检查中，将综合执法检查优于专项检查安排，对于在工作中配合程度不高的金融机构，偏好于运用综合执法检查加强管理。有的行积极创新检查方式、拓展检查内容，从宏观审慎管理的角度考虑，将检查内容延伸至金融机构风险管理与内控制度执行情况。

三、目前工作中存在的问题

（一）“两管理、两综合”工作效能没有充分发挥。综合执法检查的范围和处罚手段都存在局限性，如县支行没有反洗钱工作的检查权、处罚权，加之基层人民银行受检查时间、金融机构数量、外部环境等因素影响，并非每次综合执法检查都能全面、深入地查出金融机构存在的风险隐患及深层次问题。由于人民银行的监管未能与金融机构金融产品的开发、金融业务的增长保持同步，综合评价多数是各职能部门根据日常经营情况对有关情况进行整理，牵头部门汇总，缺乏对金融机构前瞻性强、参考价值高的评价，评价结果虽然对地方法人金融机构有一定的约束力，但对于证券业及保险业金融机构而言约束力很小。

（二）“两管理、两综合”工作缺乏统一的标准。“两管理、两综合”工作是一项全新的工作，没有先例可循，人民银行各地分支机构无论是在工作程序、工作方法还是在综合评价指标的掌握、适用法律、法规、制度文件的选择等方面都有很大的差异，有时甚至同一地区的人民银行之间、人民银行内部各部门之间的工作要求和流程差别都很大。

（三）履职的内、外部环境尚需进一步顺畅。“两管理、两综合”工作涉及工作事项多、部门广、综合性强，但有时容易出现因内部信息不对称而造成了对金融机构的管理真空。在外部，涉及的综合性工作需要金融机构确定牵头部门与人民银行进行对接，涉及到具体工作，需要人民银行各部门与金融机构对口业务部门对接，需要探索形成既便捷开展工作又能够无缝对接的工作机制。“两管理、两综合”工作是对金融机构的一个有形且较为全面的监管抓手，对于如何能够加强与政府部门的联系、让管理的结果更好地促进执行货币政策、支持地方经济发展还需要进一步探索。

（四）“两管理、两综合”工作的人员保障是制约发展的瓶颈。“两管理、两综合”工作对人员综合能力的要求较高。在开展综合执法检查、综合评价的具体工作中，基层人民银行既懂金融理论和业务、又熟悉金融法律规定的复合型人才不多，尤其是各县支行人员年龄结构基本都在40岁以上，队伍素质参差不齐。

四、完善“两管理、两综合”工作的建议

（一）健全完善相关法规政策。建议对现行的涉及“两管理、两综合”的金融法律法规进行全面的梳理，制定统一的工作规章，以中国人民银行令的形式下发，增强“两管理、两综合”制度的约束力和效力等级。在规章中明确适用对象、工作标准、工作流程、管理权限等，构建起科学合理、操作性强、协调统一的法律法规体系，为基层人民银行开展工作提供完备的法律依据。同时，积极推进《中国人民银行法》的修改，赋予中央银行宏观审慎管理权、系统性金融风险监管职权等;重新修改《账户管理条例》、《金融统计管理规定》、《国家金库条例》等，增强各项法律规章的可操作性。

（二）强化信息应用提高金融管理效能。将“两管理、两综合”工作搭建成人民银行与金融机构的通讯平台、维护金融稳定预警中心，在人民银行内部强化信息共享，促进金融机构报送的数据资料转化成人民银行的监管信息、判断金融政策落实情况的评价信息。更重要的是，通过开业、在营管理，专项、综合执法检查，现场、非现场监管，及时了解金融机构的运行状态，强化人民银行的综合监管能力及预警分析金融风险能力。

（三）建立标准化的“两管理、两综合”工作机制。建议定期或不定期总结“两管理、两综合”工作经验，将“两管理、两综合”中比较成熟的做法、注意事项、格式文书、工作要求等制作成指引，建立起一套规范统一的工作流程、规范的登记簿格式，规范现场检查和现场核验内容、综合评价量化考核标准、档案管理要求等，为基层人民银行维护辖区金融稳定提供必备的监管手段和履职依据。

（四）加强基层人民银行“两管理、两综合”工作干部队伍建设。加强对执法检查程序、现场检查技能、相关法律知识和检查处理等基本知识的培训，夯实功底，做到问题定性准确、处理合法。必要时可建立综合执法人员联系行制度，安排综合执法人员深入金融机构学习和进行实务操作锻炼。建立基层人民银行金融监督管理人才库，加强上下级人民银行之间人才的流动管理，适当抽调一些基层人民银行工作人员参加上级行组织的较大规模综合执法检查，提升基层人民银行的金融管理水平和质量。

参考文献

[1]毕翼.“两管理、两综合”体系的现状与思考[J].金融发展研究，2012，（2）：85-87。

[2]陈慧.基层央行开展“两管理、两综合”工作中的法律问题[J].内蒙古金融研究，2012，（8）：48-50。

[3]樊月英.基层人民银行“两管理、两综合”工作的探索与实践[J].华北金融，2011，（10）：73-76。

[4]王中琦.对基层央行做好“两管理、两综合”工作的思考[J].黑河学刊，2012，（12）：61-62。

[5]辛羽.基层人民银行行政执法法律风险的表现及对策[J].西部金融研究，2013，（5）：85-89。

The Reflection on Improving “Two Management， Two Comprehensive”

of PBC Branches

HE Anrui  WANG Ting

（Operations Office of Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710002）

Abstract：“Two management， two comprehensive” is the primary embodiment that PBC branches perform their duties according to laws. It has statutory， macroscopic and social attributes. In recent years， “two management， two comprehensive” has developed rapidly. At the same time，the problems that the legal basis is insufficient， work standards are not uniform， and staff is inadequate have constrained the performance of the working efficiency. Some suggestions are proposes such as perfecting the relevant regulations and policies， rationalizing the internal and external relations， establishing a standardized working mechanism and cultivating a high-quality staff.

Keywords： grassroots central bank; financial management; perform their duties according to law

责任编辑、校对：申建文