关于农村土地承包经营权确权登记的探讨

谢少琼

【摘要】本文阐述了开展农村土地承包经营权确权登记的意义，就当前农村土地承包经营权确权登记存在的问题、原因及其解决办法进行探讨。

【关键词】土地承包经营权；确权登记；土地承包

1、开展农村土地承包经营权确权登记的意义

1.1 开展农村土地承包经营权确权登记，可以解决农户多年来由于分户未改变土地台账导致地块与台账不相符，账实不一问题。通过试点实测，解决了土地等资源面积不清、农户承包地块边界四至不详、人口底数不准等问题。

1.2 通过土地承包经营权确权登记，可以查清了家庭承包到户土地面积，查清了机动地、册外地等土地资源的实际面积，摸清家底。了解现有承包户数、人口情况以及没有参加延包的户数和人口情况。

1.3 通过农村土地承包经营权确权登记，不仅可以梳理出延包过程中存在的遗留问题，还可以梳理出试点本身反映出的问题。确权后通过建立了实测档案，进一步把农户家庭承包地块名称、面积、基本农田等落实到户，标明了承包地块的空间位置，编制了农户家庭承包登记簿，开展了农村土地承包档案微机录入工作，初步建立了农村土地承包电子档案，进一步完善、充实了农村土地承包档案资料。

2、确权登记管理及登记工作存在的困难

2.1 “证地不符”，即农户承包证书上的地块面积与实际面积不一致。农户承包证书上的地块和实际面积存在较大出入。当年分地时为保证农户承包地块集中连片，将该集体经济组织全部耕地按照等级计量，等级高的土地以少顶多、等级低的土地以多顶少，造成实际耕种面积与账证面积不符。

2.2 个别村社没有开展第二轮土地承包经营权证换发工作。即使开展工作的，由于法律程序不完善，没有指定承包方案，没有召开群众会议，没有通知外出人员回家换证等。

2.3 没有签订土地承包合同。土地承包经营权证书办证程序不合法。如外出人员的土地没有经过本人书面同意而填入别人的土地证；漏填共有人，错填地块，地块填写不全或不填写；以及管理混乱等。

2.4 大部分地区“人多地少”，在承包地的分配中，按照好、中、差搭配，因此，各家承包地较为分散，地形不一，空间标记存在困难。此外，由于“证地不符”，土地又不能丈量，数据无法确认，在这样的情况下登记工作要做到准确无误难度较大。

2.5 根据《农村土地承包经营权证管理办法》第4条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。而实践中，主要由乡镇农业经济管理站操作，而镇农业经济管理站却面临“三无”情况，即“无人员、无场所、无资金”，因此，登记工作力不从心。

2.6 由于大多数农民并不清楚土地承包经营权的物权性质，没有将其作为自己的财产权，所以没有登记需先申请，没有土地承包权的变更和注销也需申请的意识，影响了确权登记工作的推进。

2.7 实测后因承包户“拱地头”或“扩边”导致面积增加。

3、实施土地承包经营权确权登记的要求

3.1开展摸底。为实测工作奠定基础，保证实测工作顺利进行，开展工作之初必须要对当地的人口、资源等进行了详细的调查摸底。一方面，通过公安部门调出当地村民的户口底册档案（农户、非农户），把户口底册与二轮承包经营权证档案相关数据进行了全面核对，对死亡、迁出、新生、婚嫁人员认真逐一核对登记造册，摸清了承包农户人员情况。另一方面，全面清查整理了原有的土地台账等资料，提前对农户地块顺序、坐落等进行摸底，掌握土地承包基本情况，做好了实测前的基础工作。

3.2认真实测。农村集体土地所有权确权登记发证工作须制作 1：5000 比例尺农村集体土地所有权确权工作底图，1：500 农村集体建设用地以村为单位的宗地总图；1：500 农村集体建设用地现状图；1：500 农村集体建设用地类斑图，在此基础上进行地籍调查和权属调查，核定每户农户宅基地使用权的权属、界线和面积，并登记发证。无人机航空摄影可对农村集体土地范围内的土地进行数据采集、影像拍摄，获取高精度的地表三维数据，并通过协同作业的侧视图像进行快速建模，绘制比例尺较大的地形图，协助农村集体土地所有权确权登记发证工作顺利进行。

3.3测量结果公示，农户签字确认。实测结束后及时把测量数据按二轮承包时的农户为单位汇总、登记，汇总、登记的结果在当地村务公开栏进行公示。对公示中发现的问题及时解决。公示结束后，由户代表对实测公示结果签字确认。

3.4建立台账，完善登记档案。登记建档是开展试点的主要目的。实测公示无误后，及时把实测登记表、农户签字确认表登记造册，存档保管。同时，根据农户签字确认表，重新建立了家庭承包土地台账，编制了农村土地承包经营权登记簿，登记内容包括农户姓名、承包地块、面积、四至、地块平面图等，并对基本农田进行了标注。对农民的土地面积、地块、承包地共有人等情况进行校对核实，按照制定的统一土地台账文本，建立的各类台账。进一步规范和完善农村土地承包经营权登记试点工作。

3.5建立数据库。经核对无误后，将所有摸底的数据及测量的数据全部录入电脑农村土地承包經营权确权登记，然后建立查找目录索引，方便以后查询核实。

4、确保土地承包经营权确权登记工作开展的措施

4.1 加大对土地承包工作的管理力度。要加强对承包土地的日常管理工作，当前重点要抓好规范完善工作，在稳定农户土地承包权的前提下，规范完善土地承包关系，加大对农村土地承包的管理和承包纠纷的调处力度。

4.2 加强对基层干部的培训和监管。抓好农村土地承包管理工作，关键靠乡（镇）和村两级干部，特别是村干部。当前针对基层干部特别是村干部换届后变动较多，加上农经管理工作中出现的新情况、新问题，要加强对乡镇、村干部特别是新上岗人员的政策、法规和业务知识培训，以提高基层干部特别是村干部的依法办事和执行政策的水平。

4.3 严格执行农村土地承包法律政策规定，对试点工作中遇到的问题按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法妥善解决。坚持以合同、证书为依据确权是稳定的需要，也是依法确权的重要凭证。以二轮承包面积为基础，实测面积与合同面积差异不大、矛盾不突出、群众认可的，应以实测面积确权登记。若差异较大的，遵循民主协商原则，将多出部分以其他方式承包确权登记。共有人应当以参加承包的人口登记。二轮承包时有资格但没有获得承包地，现要求承包土地的，如集体清查后有可用于分配的耕地，可按照土地承包法规定的程序统一分给承包地，如果集体没有耕地，则只能通过候地的办法予以解决。

结束语

农村土地承包经营权确权登记的困境与现行法律在土地承包经营权确权登记制度上的缺陷有着直接的联系。现行法律在土地承包经营权登记制度上的缺陷主要有四种：土地承包经营权设立登记性质二元，造成土地承包经营权的物权效力不一；土地承包经营权流转登记制度不统一，部分流转方式是否登记存在空白；农民集体成员资格不明确，土地承包确权登记受阻；现行土地承包经营权登记制度效力低，权利人救济渠道缺乏。因此，应当从制度上进行完善。

参考文献：

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