争议环境税

秦长城

今年6月上旬，财政部、税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》正式公布（下称“征求意见稿”）。征求意见稿明确指出，对依照环境税法规定征收环境税的，不再征收排污费。它的公布，标志着国家层面在环境税上的立法实践，在历经数年讨论和酝酿之后，终于又更进一步。这也是党的十八大以来，国家加快生态文明建設，在环境保护相关领域立法上的又一个重大进程。

在环境保护“费改税”成为事实之后，围绕环境税，仍有诸多议题悬而未决，需要进一步讨论。比如，在环境税开征之后，到底会给企业带来怎样的影响？环境税税额是否应该由地方政府规定？税收资金该如何分配管理？作为一项技术性很强的税种，环境税应采取什么样的计税依据和方式？又该如何保证征收过程中的公平公正？针对这些问题，中央财经大学税收筹划与法律研究中心主任蔡昌，河北大学管理学院副教授、中国社会科学院税务专硕导师李梦娟在接受本刊记者采访时，发表了自己的看法。

改革动因

《新理财》：通常意义上来说，环境税开征后，会发挥哪些作用？

李梦娟：具体来说，环境税的征收主要有以下作用：

（1）推动税制绿化，提高税收矫正能力。环境税制是与经济可持续发展相适应的一种税制模式，可通过税制结构设计实现经济增长与资源环境保护相协调。环境税的建立和完善，推动着税收体系完善和税制绿化，有助于实现经济增长与环境保护目标的协调。环境税制建立，可以有效提高政府利用税收矫正市场失灵的能力。

（2）减少排放和能源消耗，推动产业调整升级。环境税征收可减少排放和能源消耗，助推实现节能减排目标。环境税征收会使资源消耗大、污染严重的企业权衡环保投入和税收负担，当环保投入成本小于环境税收负担，或者企业控制污染成本小于环境税收负担时，企业会积极采用环保新技术去减少污染排放。

（3）改变企业之间的竞争条件。环境税的税收负担会转嫁给消费者，导致部分高污染和高能耗的商品价格上升。理性的消费者会选择消费购买绿色环保的商品，进而推动绿色商品对高污染、高能耗产品的消费替代。环境税的征收实际上成为了推动企业产业结构调整升级的外部推动力，推动实现经济增长和环境保护之间的平衡。

《新理财》：环境税改革为什么要通过“费改税”的形式进行？

蔡昌：环境税改革现阶段主要体现为“环境保护费改税”，在征税的范围、征税的税额等方面基本与排污费相一致。环境保护“费改税”是现代公共财政的基本发展趋势。“费”具有“有偿性”，是基于某种服务而收取的，一般实行专款专用;“税”则具有“无偿性”，政府凭借政治权利而收取。“税”的强制性比“费”更强，以“税”形式对污染者进行征收有利于制度实施刚性，更有助于实现污染者对环境成本的补偿，总体上会增强节能减排的效果。

李梦娟：目前我国排污费征收效果很难实现环境补偿。各地方政府为实现其经济增长，会对排污费缴纳人给予较多的减免，排污费征收力度不足，难以实现污染外部性的补偿和污染排放的负外部效应内部化，无力达成控制污染和治理污染的目标。环境税比排污费更具有强制性和透明性。环境税由立法机构制定，由税务部门负责征收，税收减免条件规范标准统一，税收的法治性和强制性比排污费更强，地方政府对环境税随意减免难度增加。

《新理财》：环境税作为一项技术性很强的税种，通常应采取什么样的计税依据和方式？在此过程中如何保证税收的公平公正？

蔡昌：环境税计税依据根据排放物的差别有所不同。大气污染和水污染是按照污染物排放量折合的污染当量作为计税依据;固体废物按照排放量确定，建筑施工噪声按照施工单位承建的建筑面积确定;工业噪声则按照噪声的分贝数确定。其中，难度较大的是有关大气和水污染当量值的测定、噪声污染的分贝数测定。政府对于水污染和大气污染的排放测量有一套专门的测算方法，现在关键是污染物排放的数据采集方面的规定还不太明确。由于环境税纳税义务的发生时间是排放应税污染物的当日，因此，污染排放数据的测算还应该是“天”为计算单位比较合适。如果纳税人自己安装了合格的排放检测设备，则排放检测的数据比较客观，可以取当日的排放均值作为依据。如果排放企业没有安装使用自动检测设备，则由检测机构检测数据，或者根据环境保护部门规定的排污系数、物料衡算方法、抽样测算办法核定计算。

双重红利

《新理财》：环境税“双重红利”理论在业界一直存在争议。请问您是如何理解环境税“双重红利”效应的？

蔡昌：通常意义上来说，环境税的“双重红利”是指环境税征收可以实现双重目标，一是改善环境质量的环境目标，称之为“绿色红利”。通过征收环境税，使得企业生产的外部负效应内部化，企业的生产成本或者消费成本提高，能减轻由于负外部性造成资源配置扭曲，起到控制环境污染，促进节能减排的作用。二是降低扭曲性税收的超额税收负担、增加就业等非环境目标，称之为“蓝色红利”。政府开征环境税的同时，通过对整个税收体系和政府的支出结构的调整，能减少原有税制对于资本、劳动的扭曲，实现促进就业、优化分配、产业结构调整作用，也能促进整个社会产出增加和经济增长。

李梦娟：相较于“蓝色效应”，环境税征收的“绿色效应”往往更为直接。“蓝色效应”要充分实现，需要一定的税制和财政支出结构的调整等配套条件，如实行所得税减免、固定资产加速折旧、减少财政补贴等。我国环境税立法目的已经表明，我国目前对环境税具有“双重红利”效应已经具有基本共识。如征求意见稿第一条提出，环境税的立法目的就是“为保护和改善环境，促进社会节能减排，推进生态文明建设”。“关于《中华人民共和国环境税法（征收意见稿）》的说明”也明确提出，环境税征收是“为促进形成节约能源资源、保护生态环境的产业结构、发展方式和消费模式，加快转变经济发展方式”。但是，环境税征收到底能够在多大程度上发挥出“蓝色效应”，还需要我国整个税制的调整和进一步完善，其起作用的时间相对比较漫长。

《新理财》：在税收资金的分配管理方面，您有什么建议？资金如何分配才能调动各方积极性以推动环境税改革？

蔡昌：环境税征收后，地方政府不再征收排污费。环境税的税收收入应纳入国家统一预算管理，地方政府具有一定的税收管理权。例如省级政府可以确定当地的排放标准，可以根据当地污染物减排的需要，增加应税污染物的种类，可以根据纳税人减排的指标给予纳税人一定的税收优惠等。

李梦娟：环境税开征目的是为了保护环境，地方政府具有较大的税收管理权。环境税从税种归属上看，会以地方政府征收管理为主，中央和地方政府会各自分配一定的比例。由于环境污染治理主要是地方政府的责任，环境税的税收收入会更多分配给地方政府使用，以利于地方政府筹集更多的财政收入用于当地的环境治理。地方政府从环境税征收中获得更多税收收入分配，也有利于推动地方政府加强环境税的管理。

环境税征收后，环境保护部门原来从排污费征收方面获得的经费会减少，但按照财政管理制度要求，环境保护部门的经费缺口会从财政支出中获得，不会与环境税税收收入数量挂钩。环境保护征收也不宜以获得更多税收收入为目标，而是以提高环境质量、减少排放、减少环境税收入为目标。所以，原来排污费征收的各方所建立的利益关系会被打破。

影响几何

《新理财》：很多企业担心，环保税的征收，会加重企业自身的税负。对此，您怎么看？

蔡昌：对于企业来说，环境税征收的确有利有弊。污染排放浓度高、排放种类多、总量大的企业的环境税负担会加重。其主要原因在于《环境税法》对污染排放物浓度、种类、总量等都做出了明确规定，对于超出排放浓度和总量的纳税人进行加倍征收。而排放浓度低、排放总量少的环保型企业，将获得环境税的税收优惠，环境税的税负将降低。为了控制污染，促进企业节能减排，排放浓度和排放总量有所降低的企业，只要达到规定的税收优惠条件，也会享受到税收优惠，其稅收负担将减少。

与此同时，企业在排放物排放数据申报方面承担起更多法律责任。环境税征收要求企业准确申报，企业依法纳税的压力将增加。企业的排污浓度和排放量由企业申报，纳税人要对申报数据的真实性和合法性承担责任。为了获得准确的排放数据，企业自己要按照规定安装检测设备。如果不能安装排放检测设备，环境保护部门要按照抽样测算办法核定排放数据。环境保护部门要对排污纳税人进行分类管理，实行不同的审核办法。由于环境税由税务部门征收，环境保护部门负责审核排放数据，环境保护部门和税务部门之间具有协调监督关系，企业提供虚假排放数据要面临税收违法处罚。这样，对于排放企业而言，环境税的征收比排污费的征收刚性更强，企业要想与环境保护部门进行“讨价还价”空间更小了，这在一定程度上也会增加排放企业的税收负担。

李梦娟：环境税开征后，企业应根据环境税要求做好技术创新和产业发展规划。环境税具有强制性，随着政府对排放标准的控制越来越严格，环境税征收范围会增加，相应的税额也会有所提升。企业在投资产业选择时，必须把环境税的税收负担考虑进来。对于已经处于高污染高排放产业领域的企业，要想减轻环境税负担，只有通过技术革新降低排放这一条路，以节能环保技术替代传统技术。企业在进行产业转型和在不同地区进行产业投资时，也必须考虑不同地区的环境保护要求，依据环境指标和排放要求进行产业布局和产业转移。此外，对于大多数企业而言，为了减少因数据申报不实面临的风险，或者要减轻因环境保护部门数据核定不实形成的税收负担压力，企业要主动进行排放控制，安装符合技术标准的排放检测设备。

《新理财》：一个说法是，环境税的征收，将在某种程度上倒逼中国制造业进行节能减排相关技术创新。从这个层面上来讲，也是中国制造业的一个机会。对此，您怎么看？

蔡昌：我同意这种看法。一般来说，环境税会造成不同排放标准的企业竞争条件发生变化。由于环境税本身存在的刚性，使得污染重的企业的环境税负担重，而绿色环保产业的企业环境税税收负担轻。环境税的征收，会使高能耗高污染企业的竞争优势丧失，进而形成推动制造企业技术进步节能减排的外部压力机制，促进其不断加大研发投入，提升技术水平。

李梦娟：环境税征收具有一定的推动技术进步的作用，但是由于环境税的负担并不比排污费高，现阶段环境税是对排污费征收的制度平移，当前环境税征收对推动企业技术创新和提升研发投入的影响作用有限。环境保护征收应该配合其他措施，如节能环保投入的成本扣除、研发投资比例增加的税收优惠政策、消费者消费节能环保产品的优惠政策等，才能产生更为明显的推动作用。