注重体制机制创新 切实维护农民权益

蔡永青　王永生　李湛

【摘要】 土地制度改革创新需要有一大批人、一大批地区去努力探索，而且这是一项艰苦的工作，甚至还有风险。为了解福建省平潭、厦门两个综改试验区土地制度改革专项方案的落实情况，笔者于2014年9月25—29日赴福建进行了实地调研。本论文主要是通过实地调研，分析了目前改革进展的情况及其存在的问题，最后提出建议和对策，从而能够切实维护好农民的权益，为地区的人民服务。

【关键词】 改革 问题 建议 平潭试验区

一、改革进展情况

1、着力做好对台合作用地保障

平潭试验区为保障台商用地需求，一是完善土地利用总体规划管控机制，编制了《平潭综合试验区土地利用总体规划（2011—2030）》并通过福建省政府审批，《平潭综合试验区乡镇土地利用总体规划》也已通过专家评审；二是改进土地利用计划管理方式，福建省国土资源厅下达土地年度利用计划指标时，按照“前期适当集中，后期相应调减”的原则，保障平潭开放开发的用地需求；三是试行对工业用地先租后让、租让结合。

厦门市加快现代服务业发展，推动产业结构转型升级。制定了《厦门市地价征收管理补充规定（试行）》，主要内容有三个方面：一是增加商服用地的适用范圍，新增软件服务业、创意产业等五种用地类型；二是调整行业分类的范围和内容，突出重要行业对地价管理的需求；三是加大对软件信息服务业、创意产业、大型演艺娱乐业、经营性公共设施产业以及金融总部办公的支持力度。

2、创新节约集约用地机制

平潭试验区注重创新节约集约用地机制。一是探索差别化供地政策，出台《平潭综合试验区产业发展指导目录》、《建设项目延长动工开发期限审批管理办法》和《平潭综合试验区国有土地使用权公开出让管理办法》，规范土地出让，同时对工业用地实行履约保证金、弹性土地出让年限；二是严格限制低密度住宅项目的开发建设，住宅用地的容积率原则上要求大于2.0；三是鼓励土地立体开发，计划2014年底出台《平潭综合试验区城市地下空间开发利用管理暂行规定》，探索网络状、立体化的城市空间开发利用体系。

厦门市注重盘活存量土地，摸清了全市存量建设用地、供而未用土地、闲置土地现状，出台了《关于加强建设项目用地开工管理的通知》、《关于推进工业、仓储国有建设用地自行改造实施意见》。2013年实施了第一批14个工业、仓储国有建设用地改造项目，改造用地约18.4公顷，建筑面积71万平方米。2014年又实施了第二、三批共17个改造项目，改造用地15.5公顷，建筑面积55.1万平方米。

3、积极保障农民权益

平潭、厦门两个试验区积极保障农民土地权益。平潭试验区探索建立征地补偿安置长效机制，2013年1月提高了征地补偿标准，耕地年产值标准由原1400元/亩调整为1600元/亩；2013年4月出台了留用地管理办法，大幅提高了留用地补偿标准，由原80万元/亩调整为160万元/亩。厦门市突出抓好宅基地管理与服务工作，一是改革审批制度，实行宅基地“统一收地、统一配套、统一安排”，推行农村住宅集中建设；二是完善宅基地规划，对村庄用地合理划分禁建区、限建区和适建区；三是对农村弱势群体建房申请实行审批绿色通道和长期全程跟踪机制；四是出台《厦门市农村房屋抵押融资管理暂行办法》和《厦门市农村房屋抵押备案管理暂行办法》，选择四个街镇开展了农村房屋抵押融资试点。

4、探索完善土地管理体制

两个试验区积极探索完善土地管理体制，努力形成土地管理新格局。厦门市在土地管理体制改革上形成了三个亮点：一是推行国有土地上土地使用权证和房屋所有权证“两证合一”制度，建立了1∶500比例尺的地籍图，已登记发证110万件；二是在国内率先成功实施“三规合一”，将国民经济发展规划、土地利用总体规划与城市建设规划合一，实现图形与数据叠加一致，目前已经联网试运行；三是积极探索不动产统一登记工作，作为完善土地权利制度试点城市，目前在推进不动产统一登记工作上已经成立了领导机构、形成了工作方案并上报福建省编办审批。

平潭试验区2013年6月成立了用地联席委员会和地价委员会，制定了上述两个委员会议事规则，明确了审议事项，强化对涉地重大事项的集体决策，建立了土地管理的共同责任机制。

二、存在的问题

1、对台合作有待深入

7月15日，平潭综合试验区正式封关运作，成为大陆面积最大、政策最优的特殊监管区域。国家赋予平潭的各项优惠政策全面落地。统计数据显示，今年前8个月平潭综合试验区新增台资企业114户，比去年同期增长近1.8倍，台企新增注册资本9000多万美元。截至目前，该试验区累计实有外商投资企业320户，注册资本超10亿美元。厦门对台合作已有多年，两岸贸易中心、两岸区域性金融服务中心、两岸新兴产业和现代服务业合作示范区等都已经建立，2013年厦门对台进口额81亿美元，连续六年保持大陆最大进口量。

按照两个试验区土地改革专项方案，其土地制度改革的重点是以加快转变发展方式为主线，深化两岸交流合作，先行先试创新土地管理制度，形成区域土地管理新格局。然而，由于试验区改革方案批复时间短，相关配套政策缺乏等原因，目前的对台合作土地开发、两岸民间资本进入土地融资领域以及吸收台湾专业人士参与土地资源管理等工作规模小、内容有限，尚需进一步努力。

2、破法改革面临困境

厦门市多年来一直寻求探索建立农村集体土地征收补偿纠纷裁决新机制，但受限于上位法约束而一直无法突破。因为根据《土地管理法》，征地纠纷的裁决权在省人民政府或国务院，但实际中作中，许多集体土地征收补偿纠纷都通过不同渠道转到厦门国土房产局，该局代表市政府做出的裁决无法有依据，行政诉讼时处于尴尬局面。

平潭试验区的深入发展遇到的是国务院两个规划批复之间的冲突。2011年，国务院正式批准《平潭综合试验区总体发展规划》，同意平潭实施全岛开放。然而，这个新规划与1994年国务院批准的《平潭海坛国家级风景名胜区建设规划》产生了冲突，后者有37km2土地被限定为生态旅游用地。

3、部分改革进展缓慢

平潭与厦门两个综改试验区土地管理改革部分内容进展缓慢，主要是改革方案部分内容设置较为抽象，影响了实施效果。如平潭综改区土地改革方案中的“放地、放权、放利创新两岸合作的土地开发模式”，该试验区对于如何“放地、放权、放利”理解上比较困惑，认为这部分改革内容比较抽象，同时认为相关法规、政策也不明朗，对如何实施该项改革在对政策把握与执行尺度把握上吃不准，最终影响了改革方案实施。

三、下一步改革建议

1、从特色上下功夫

综改试验区土地改革要走向深入，必须上下联动，整合力量，形成特色。目前，平潭试验区处于初创阶段，其土地制度改革需要扶上马，送一程，而厦门试验区，已有多年的改革积累，需要深入总结，并鼓励继续深入探索。这些综改试验区承担着先行先试，为其他地区探路的重大任务，其改革必须更加超前、更加有力度。因此，需要努力形成上下联动机制，以更大的勇气和智慧去落实土地改革专项方案。建议：一要着力发挥省厅的作用。省国土资源厅是国土资源部与综改试验区的联系纽带，且拥有一定的审批权限，在推进综改试验区土地制度改革上大有可为；二要建立改革智力支持体系。针对综改试验区遇到的各类改革难题，开展攻关研究，及时答复地方关切，促进改革专项方案顺利落地。

2、从制度上堵漏洞

改革方案的落实关键在于制定并实施好一系列保障和促进改革的相关制度。为落实好综改试验区土地制度改革专项方案，建议尽快完善以下三项制度：一是定期评估制度。要定期评估试验区土地改革进展，分析面临的问题，提出有针对性的促进改革方案落实的政策建议，包括对于改革方案的部分内容提出完整、完善的对策建议；二是建立综改试验区土地改革联系人制度。定期上报改革信息，汇报和请示改革重要事项；三是建立改革信息共享制度。要通過建设改革专门网站，构建综改试验区土地制度改革信息共享平台，促进各个试验区相互交流土地制度改革经验，互相取长补短，共同推进有关改革。

3、从环境上促改革

改革需要有好的环境，要通过改善环境来促进改革。建议：一要加快土地管理法修编进程，完善试验区改革法律保障。当前，地方土地改革探索不断深入，对《土地管理法》等相关法规修编的呼声日益高涨。建议有关部门加快推进此项工作，不断完善综改试验区土地改革的法制环境；二要着力构建改革创新激励机制，不断形成改革的共识与氛围。土地制度改革创新需要有一大批人、一大批地区去努力探索，而且这是一项艰苦的工作，甚至还有风险。建议出台鼓励土地制度改革创新的激励办法，加强对现有土地制度改革创新的总结提升、表扬与宣传，不断形成改革的共识与氛围。

【参考文献】

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[3] 陈振明、李德国：国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势[J].中国行政管理，2008（11）.

[4] 王立国：城市综合配套改革试验区的目标设定和关系协调[J].开放导报，2006（5）.

（责任编辑：徐悦）