如何破解“农地”入市的障碍

郝银

摘 要：文章从“农地”入市的内涵出发，从法律障碍、体制障碍、产权障碍三个方面剖析了“农地”入市的障碍因素，并提出了“农地”入市障碍解决的途径，包括完善“农地”权能，改革财政体制，修改相关法规。

关键词：“农地”入市；障碍因素；土地市场

据《广州日报》 2014年12月23日报道，深圳首宗原农村集体工业用地完成入市一年过去了，深圳再无“农地”成功入市案例，而首宗“入市农地”也面临着建设规划许可证和建设施工许可证仍未获批的尴尬。“农地入市”为何遭遇障碍？该如何才能实现“农地”与城市国有土地“同地、同价、同权”，建立起城乡统一的建设用地市场？成为新常态下改革农村土地管理制度亟需解决的重要问题。

一、“农地”入市的内涵

在地方政府垄断土地一级市场背景下提出的“农地入市”，多指集体建设用地用于城镇建设时，可不经过政府征购这一环节，直接进入土地二级市场进行交易，包括集体建设用地使用权的让渡、抵押等，其所有权性质依然不变。然而，并不是所有的集体建设用地都能够入市交易，根据十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），能够入市的这部分“农地”特指农村集体经营性建设用地；而对其“入市”也有着明确的限制，即只有符合规划和用途管制的“农地”才可以入市，如过去的乡村工业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城镇建设用地市场，享受和国有土地同等的权利。

二、“农地”入市的障碍

在十八届三中全会闭幕后不久，深圳一宗原农村集体工业用地挂牌成交，被热炒为中国“农地入市”第一宗。然而，一年时间已过去，深圳再无“农地”成功入市的案例，而首宗“入市农地”至今尚未办结各项建设手续。“农地”入市为何难以展开？具体而言，主要有三难。

（一）难在法律障碍

在政府决策层面，首先面临的是法律障碍。如我国现行《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”；《城市房地产管理法》第9条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”虽然《决定》重申了“公有制经济财产权不可侵犯”、“坚持农村土地集体所有权”的集体建设用地流转制度改革原则，指出“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，實行与国有土地同等入市、同权同价……”，为“农地”流转制度的改革指明了方向，但至今国家层面有关“农地”流转的法律规范仍未出台。从20世纪90年代起，集体建设用地流转试点工作就已经在我国展开，但试点工作总是徘徊不前，甚至矛盾与冲突不断，其原因就在于试点工作在实施过程中往往会遭遇无法可依的尴尬，集体经营性建设用地的自由流转与“同地、同权、同价”问题仍停留在政策话语层面，“无规矩不成方圆”，此为一难。

（二）难在体制障碍

更深层的障碍来自地方政府和我国的财政体制。首先，分税制实施以来，地方财权与事权不匹配，地方政府无法承担庞大的公共事务支出，而现行《预算法》规定地方各级预算按收支平衡的原则编制，不得列赤字，为平衡支出，地方政府不得不进行债务性融资。国家统计局数据显示，截至2013年底，全国地方政府财政收入为6.89万亿元，支出为11.92万亿元，缺口高达5万亿元。这5万亿的财政缺口，就需要地方政府举债来填补。相关研究表明，地方政府主要依赖土地财政来偿还债务，基于三方面原因：一是其作为国家代表，处于土地一级市场的实际垄断地位，土地出让收入获得较易；二是大部分地方政府还债渠道狭窄，对于没有其他稳定财源的地方而言，卖地偿债是唯一途径；三是目前地方债运行机制尚不成熟，地方政府可利用土地出让收入作为偿债担保来获得大量的基建基金，以确保政绩。

（三）难在产权障碍

“农地”入市难以推进，最根本的原因还在于“农地”权能的不完整。“农地”之所以能够进入市场进行流通，是因其符合规划和用途管制，即入市前后土地用途不发生改变，均为经营性建设用地。显然，对经营性建设用地的开发建设绝大多数是出于经济利益而非公共利益，也就谈不上所谓的“涨价归公”，对于这部分土地的市场交易，地方政府本就不应该参与收益分配。而今，对于“农地”入市，深圳市规土委提供了两种利益分配方案：第一种是土地收益50%归市国土基金，50%归社区；第二种是地价收益30%归社区所有，另外社区可以持有用地总建筑面积的20%物业。“农地”入市遇冷，主要还在于类似的土地利益分配方案对于社区居民的吸引力不足。

通过前文对“农地”入市内涵的界定，不难发现，“农地”入市与地方政府进行土地征购分属两个不同的范畴，涉及的土地利益分配自然也不相同。然而，“农地”权能的不完整导致地方政府在“农地”入市问题上，不论是从理念上还是从执行上均被误导，阻碍了“农地”入市扩大试点的进行，此为三难，亦是最难。

综上所述，“农地”入市主要面临来自法律、体制和产权三方面的阻力，这不仅仅是深圳一座城的难题，而是全国范围内“农地”入市工作开展的普遍性问题。

三、破解“农地”入市障碍的途径

构建城乡统一的建设用地市场，离不开“农地”入市的扩大展开。为此，必须从完善农地权能、改革财政体制和修改相关法律法规等方面破解阻碍农地入市的障碍。

（一）完善“农地”权能

多数研究表示，加快集体土地产权制度改革，是构建城乡统一的建设用地市场的有效途径。针对这一议题，学者们已经提出不少建议：有的主张农村土地所有权国有化，从中国经济以公有制为主体的国情出发，建立“国有永佃权制”；有的主张农村土地所有权私有化，张五常认为，允许土地私有并容许土地自由买卖是制度改进的重要部分，可以最大限度地提高农民受益；还有部分学者提出农村土地多元或复合所有；同时也有学者希望坚持并进一步完善农村土地的集体所有。

笔者认为，农村集体土地所有权作为一个特定历史时期的产物，当这种制度安排不能很好地适应生产力发展的需要，就有必要对其进行改革完善，但是我们必须认识到对农村集体土地所有权的改革是一个渐进的过程，不能一蹴而就。

（二）改革财政体制

构建城乡统一的建设用地市场举步维艰，很大一部分原因就在于各地方偿债渠道狭窄、偿债压力巨大，缺乏扎实推进“农地”入市的动力。因此，首先应调整我国当前的公共财政体制，改变中央和地方财权与事权不匹配的现状，减少地方财政压力；其次，积极探索以市场价格为计税基础的房产税，为地方政府创造稳定的财政收入来源，拓宽还债渠道，化解地方政府以地生财的短期行为，进而破除土地依赖。唯有如此，地方才甘愿放开“农地”入市。

（三）修改相关法规

与《宪法》并不针对具体事务类似，《决定》本身并不具备执行力。构建城乡统一的建设用地市场需要“农地”入市的扩大展开，就必须做到其有法可依、有据可循。然而，现行《物权法》并没有关于农村集体经营性建设用地的具体规定，《土地管理法》和《城市房地产管理法》对“农地”入市更是采取严格管制的态度。不改变这一现实情况，构建城乡统一的建设用地市场将成为空谈。