区域生态环境法治化治理障碍及破解

李金玉　雷丽平

【摘要】在我国工业化和现代化进程加速发展的社会背景下，区域生态环境的治理与保护任务亦日益严峻紧迫。积极落实国家生态环境法治治理理念，运用法治思维和法治方式来解决区域生态保护和环境治理问题，完善法治化治理路径，强化区域生态环境治理的规范性和实效性，是我国生态环境法治治理的内在要求和必然选择。

【关键词】区域生态环境 法治化 障碍因素 解决路径

【中图分类号】D912.6 【文献标识码】A

区域生态环境法治化治理，是通过完善区域生态环境治理的法律制度体系，借助法律的强制性和权威性，用最严格的法律措施，倒逼区域内生态环境治理质量的全面提升。这不仅关涉着区域发展规划目标的实现程度和完成质量，还直接决定着区域经济可持续发展、生态和谐和民生幸福，更高度契合了十八大以来国家生态环境法治理念和治理要求，承载着丰富的时代意蕴。因此，如何进一步提高我国区域生态环境法治化治理程度，完善法治化治理路径，具有重大的研究意义。

区域生态环境法治化治理之障碍因素

区域生态环境治理理念滞后。2014年修订后的《环境保护法》积极因应了社会发展的客观需求，以生态文明理念为核心，将经济发展优先转变为环境保护优先，新增保障公众健康的立法目。囿于中央新法实施不久，地方立法和修法工作尚未全面展开，区域环境保护实践与国家环境保护基本法的最新要求出现脱节。区域生态环境治理仍以经济增长观念为主导，经济发展优先于环境保护，一些重要的制度如规划环评、生态红线、环境健康监测欠缺，立法内容滞后。实践中区域内各地方政府关于生态环境协同治理的态度积极，但在制度落实上仍有严重的地方保护主义，不愿意触动本地经济利益。

区域生态环境治理法律体系不健全。我国区域生态保护和环境治理缺乏全局性、战略性的法律规定，目前仅有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》等法律法规中对区域治理简单提及，但区域治理中的组织管理、沟通协调、利益分配、纠纷处理等问题并无配套法律制度安排。另外，区域内各地方政府“九龙治水”、条块分割的环境立法现状也导致法律内容的重复、冲突或遗漏现象较为突出，区域环境治理法律分散凌乱，无法为区域治理提供系统的法律制度支持。

区域生态环境治理法治运行机制不完善。由立法机构、执法机构和司法机构共同组成的法治运行机制的健全，是保障和推动区域生态环境法治化治理的前提。目前区域联席会议的召开较为随意，缺乏常规化、规范化和制度化安排，区域生态环境立法程序不明，实践较少。在执法方面，由于缺乏明确的职责划分和统一的联合执法机构，区域生态环境纠纷执法各自为政，执法资源分散，信息沟通不畅，程序复杂，对区域间的环境污染事故处理和风险防范缺乏全局观念和联合执法措施，环境执法乏力。在司法审判方面，区域内生态环境纠纷的处理缺乏专门性的审判机构，管辖范围与权限、案件的起诉、调解与审判等问题还缺乏成熟的制度安排；区域环境污染损害赔偿机制不完善，司法救济机制不健全，区域内跨行政单位的环境污染诉讼仍面临不少难题。

区域治理中环境质量标准体系和监管制度不统一。由于区域生态环境问题的复杂性、重要性和敏感性，区域环境治理手段的专业性、规范性和统一性的要求也较高。虽然中央立法和政策中都有关于区域环境治理统一监管的总体要求，但地方环境治理仍保持着以属地责任为基础的环境治理制度体系，区域治理中缺乏统一的制度安排和环境法律技术标准；各地方政府在生态环境法规、生态环境标准、环境规划、环境监测、风险评估、污染损害鉴定、环境管理及考核等方面的规定差异性较大。这导致区域内企业一体化监管操作困难，区域环境利益难以有效协调，区域法治化治理的制度惰性严重①，各方合作不深入、不稳定，治理出现“碎片化”和“突击性”。

区域生态环境治理模式不科学。多年来我国政府在社会事务管理上呈现“一头独大”的特征，市场、非政府组织以及公民个人在社会管理中的作用和地位被忽视。生态保护和环境治理模式同样如此，政府单打独斗和事后监管的特征鲜明②，公众参与不足，企业主动性不够，社会力量发挥不充分。区域环境治理中更是主要依靠政府间的联席会议等行政手段进行，市场主体在环境治理中责任与义务的承担缺乏合理的激励与惩处机制，民间组织和个人力量对生态环境事务的知情权、参与权和监督权没有得到应有重视。

区域生态环境治理相关责任追究机制不完备。职责不明、监管弱化、违法成本低是影响我国生态环境治理效果的重大瓶颈，而相关责任追究机制的不完备则是共同原因。区域生态环境治理中对各级政府缺乏有效的约束机制和责任追究制度，弱化了各地政府的监管意识，影响环境执法力度；传统的“GDP导向”政绩考核方式也必然滋生地方保护主义，对污染企业袒护或放任。区域内环境违法企业的责任追究机制不完善，主要依赖行政处罚，常见形式为罚款与警告，惩戒力度太小；民事制裁和刑事制裁较少，即便涉嫌犯罪也很少移交，法律执行效果大打折扣。

区域生态环境法治化治理之基本要求

根据国家关于生态保护和环境法治治理的最新政策精神和立法内容，结合我国区域生态环境协同治理中存在的问题，区域生态环境治理的法治化进程中在宏观层面应积极扩展视域，转变立法理念，更新法的价值并调整立法目的，完善治理模式。

转变认识，强化环境保护优先的区域绿色发展理念。十八大以来，中央提出坚持可持续发展战略，确立基于环境承载能力的绿色发展理念，要求经济社会发展与环境保护相协调，这是我国深刻反思环境与经济、环境与资源、环境与人口关系后的准确定位。区域发展中应当以生态文明和可持续发展为基础，以环境保护优先为指导理念，进行相关的立法设计和制度安排。

以人为本，将保障公众健康确立为区域立法目的并将其制度化。新《环保法》用“保障公众健康”代替“保障人体健康”，表达了对公众健康的深度关切，具有浓厚的人文关怀。区域生态环境立法也应当重新确立法律制度的价值体系，坚持以人为本，从保护公众健康权益出发，对环境与健康问题的内在关联进行细致的考量和规制，并建立具体的保障制度。

顺应政府职能改革趋势，完善协力共治的社会化治理模式。区域生态环境治理除了强调政府的主导作用之外，还应充分发挥社会各界和民众的自觉性、积极性和创造性。应当明晰各方权利与义务，强化企业责任承担机制，完善公众事前、事中和事后参与机制，推进环境决策和立法内容的科学化和民主化，实现多元参与、协力共治的社会化治理模式：政府掌舵、环保部门监管、企业担责、社会组织和公民依法参与和监督，从而形成提升区域生态环境法治治理质量的合力。

区域生态环境法治化治理之具体路径

目前我国区域生态环境法治化治理应从下列几个方面作为着力点：

健全区域生态环境法制体系。区域生态环境问题的有效解决，首要措施是有法可依，有健全、科学的法制体系作为治理依据。积极开展区域生态环境立法。实现区域行政立法联席会议的规范化和制度化，设置区域联席会议办公室，专门负责区域内生态环境保护立法事项的沟通和协调，达成立法合作共识，确立立法合作项目的内容、方式及相关规则，协调立法内容中的争议事项，然后由区域内的一个或几个地方政府立法部门来开展具体立法工作；区域内各行政单位法律制度的系统梳理与完善。应按照新环保法的基本要求，积极开展地方生态环境保护法律体系的修改和完善，对区域内各行政单位的生态环境治理制度进行系统化梳理整合，对不协调、矛盾冲突或滞后的内容进行及时修改、清理，为区域协同治理的法治化扫除障碍。

完善区域生态环境执法制度。区域生态环境执法制度的完善，直接关系到区域法治治理的程度和质量，应从执法机构的设置、执法资源的整合和信息披露等方面进行。建议国家环境保护部在全国范围内设立多个环保分局作为派出机构，作为区域执法专门性协调与督察小组，对区域生态环境执法中的矛盾或冲突进行统一协调处理，对执法过程和质量进行专门监督；实现省级以下区域环保机构监测监察执法垂直管理制度，克服地方保护主义痼疾；整合区域内各政府部门的执法资源，在机构设置、人员配备和能力建设上整体部署，统一规划；统一执法目标，简化执法程序，完善执法手段，建立形成综合执法机制；健全区域执法信息披露制度，及时披露区域生态环境行政处罚信息、突发环境事件信息、环境风险企业社会诚信档案、环境违法者名单等信息；搭建区域环境基础信息平台，并完善信息搜集、信息报告和媒介应对等管理技术，提高执法效率。

健全区域生态环境审判制度。2014年7月3日，最高人民法院发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，标志着我国环境资源案件审判工作的突破性进展。区域生态环境审判制度的健全和完善，可资借鉴。独立设置专门的区域生态环境审判机构。截止2014年7月15日，全国中级人民法院设立专门环保法庭的有35个，高级法院有9个③，根据目前审判体制和区域内行政单位范围，建议在不跨省设立的区域环境审判组织由省内中级法院和高级法院分别担任一审和二审法院，具体审判职能由省中院和高院环保法庭来行使；跨省设立的区域环境审判组织直接交给最高院环境资源审判庭，其审理为终审。

完善区域环境公益诉讼制度。扩大公益诉讼主体资格。除了符合法定条件的社会组织，公民作为环境权的享有者，当然可以获得公益诉讼原告资格；鉴于环境问题的涉众型和公益性，检察机关担任公益诉讼的原告具有充分的正当性。完善公益诉讼审判程序。建立环境公益讼诉受理公告制度，将公益诉讼案件受理情况及时向社会公布；明确法院对涉及公益的证据和事实主动取证和委托鉴定职权。建立区域环境公益诉讼基金，主要由区域内各行政单位财政拨款构成，用于支付公益诉讼案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费以及诉讼产生的其他费用。

完善区域生态环境统一监管机制。环境具有流动性和开放性特征，必须突破行政区划限制，实现以区域为单元的一体化控制体系，设立专门管理机构如区域环境管理中心作为统一监管机构，制定统一监管措施。

统一区域环境标准。在区域统一环境规划框架下，制定区域环境总量控制制度、统一并完善区域环境规划和区域环境准入标准和质量体系。区域环境质量标准的制定不得低于对国家、地方已经制定的环境质量标准。

完善区域环境监测合作机制。强化科技，提高区域大气、水、土壤等环境质量监测能力，统一监测技术规范和标准，统一发布渠道；健全区域环境质量监测定期交流和通报制度；建立区域环境资源承载能力监测预警机制。

完善区域生态环境信息公开共享制度。区域生态环境信息的公开共享，是区域合作中建立信任、有效参与、高效治理的前提和基础。区域环境管理中心应建立专门的信息公开查询服务网站和专线电话，公开区域环境质量、环境监测、突发环境事件等信息；区域环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等；区域内市场主体的社会诚信档案及其环境违法信息、违法者名单以及区域内建设项目环境影响情况说明和文书公布等。

完善区域生态环境预警应急机制。设立常态化的区域应急和预警管理指挥中心，通过对环境的监测、追踪、量化分析、信息通报预报等，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作，加强危机应对的协调合作。

强化区域生态环境法律责任追究机制。应明确政府、企业、经营者、环境中介机构的法律责任，并完善责任承担方式，强化法律责任的严厉性。

完善政府部门政绩考核机制。对环保部门实行严厉的行政问责制度，制定涵盖绿色产业、节能减排、生态保护、污染治理等类别的绿色GDP考核指标体系，实行环保目标责任制和考核评价制度，将区域环境保护目标完成情况纳入政绩考核内容，考核结果与其政治前途密切挂钩，形成长效制约机制。

完善区域环境违法企业责任追究制度。完善责任类型，加大处罚力度。在罚款、警告等行政处罚外，对情节严重的违法企业增加按日计罚、行政拘留，构成的犯罪，依法移送，追究其刑事责任。建立责令恢复责任制度，实行区域生态环境替代性恢复责任方式。即对于一切有可能恢复原状的生态环境，侵权人在承担赔偿责任的同时，应当自行或由第三方机构进行替代性恢复，第三方恢复费用由侵权人承担。

完善区域生态环境利益衡平机制。经济利益在区域治理上带有内在的驱动性，健全的生态环境利益平衡机制有助于区域内各行政单位的通力合作。

健全区域生态补偿制度。建立健全区域内自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护生态补偿标准体系；在中央财政转移支付、建立专项补偿基金之外，探索更为灵活可行的补偿措施。

建立区域环境污染责任强制保险制度。环境污染责任保险制度作为社会化的风险管理制度和市场化的污染补偿模式，能有效改变“企业污染、群众受损、政府买单”的不合理性状况。区域生态环境立法中应确立环境污染强制责任保险法律制度，要求区域内涉重金属企业、石化、化工、制药等高污染风险行业必须购买环境污染强制责任保险，对应投保而未投保企业在项目审批核查、专项资金申请和银行信贷等方面以严厉的经济制裁措。同时，应当进一步完善区域生态环境风险第三方评估机制和生态环境污染损害第三方鉴定评估机制。

实证表明，法治手段是治理环境污染和保护生态安全最为有效的手段。区域生态环境法治化治理过程，是一项庞大而系统的制度、体系和机构的健全和完善过程，任务艰巨，意义深远。

（作者单位：西安工业大学人文学院；本文系陕西省教育厅专项基金项目“‘关中—天水经济区区域生态环境治理法治化路径研究”和西安工业大学校长基金项目“‘关中—天水经济区生态文明建设法律保障制度研究”研究成果，项目编号：11JK0202、XAGDXJJ025）

【注释】

①余敏江：“区域生态环境协同治理要有新视野”，《中国环境报》，2014年1月23 日。

②吕忠梅：“《环境保护法》的前世今生”，《政法论丛》，2014年第5期。

③孙佑海：“对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议”，法律教育网：http：//www.chinalawedu.com/web/23184/wa2014091909114234677059.shtml。

责编/张晓