阿鲁科尔沁旗小型水利工程管理与产权状况浅析

李玉环

【摘要】阿旗的水利建设和管理任务十分繁重，水利在整个经济和社会发展中具有重要支撑和保障作用，进一步明晰水利工程产权，加强水利工程管理，是水行政管理部门和苏木乡镇水利站肩负的重要责任。

【关键词】小型水利工程；管理和产权状况；阿鲁科尔沁旗

1 阿旗小型水利工程基本情况

阿鲁科尔沁旗共修建防堤71.95公里，保护人口9.2万人，保护耕地8.46万亩。现有中型水库1座，总库容2855万立方米，小型水库4座，总库容3078万立方米；截潜工程4处，塘坝工程2处。全旗中型水闸7座，小型水闸209座。中小型灌区16处，干支渠总长279公里。

2 工程现状、产权及管理权情况

2.1 小型水库

阿旗现有中型水库1座，总库容2855万立方米，小型水库4座，总库容3078万立方米。5座水库都是六十至八十年代建设的，2003年以来陆续进行了水库除险加固，水库设计灌溉面积15.5万亩，水产养殖水面1.47万亩，保护人口11.49万人，耕地29.8万亩，草场38.6万亩。

2.1.1巴彦花水库、沙坝水库两座水库所有权国有，使用权为国有，水库管理权为白音花水库灌区管理处。水库管护机构为白音花水库灌区管理处，管理人员为全额事业编，现有人数为17人，学历本科，中级职称，平均年龄40周岁。管理经费30万元来源于灌区水费，人员工资福利72万元，全部由财政拨款。水库管护制度健全，职能得以充分发挥，社会效益、防洪效益一直良好。

2.1.2 宝力格水库所有权国有，水库使用权为集体，水库管理权为宝力格水库灌区管理所。管理人员为全额事业编，现有人数为3人，学历本科，中级职称，平均年龄为40周岁。管理经费2万元，人员工资福利18万元，全部由财政拨款。

水库管护制度健全，职能得以充分发挥，社会效益、防洪效益一直良好。由于受持续干旱影响，水库没有水费收入，运行一直很困难。

2.1.3 平原水库所有权国有，水库使用权为国有，水库管理权为扎斯台平原水库管理所。管理人员为企业式管理，现有人员10人，学历均为高中，平均年龄44周岁。由于持续干旱，水库连续3年基本没有收入。

平原水库是座旁侧水库，多年运行以养殖为主，由于引水枢纽几度水毁，引水分洪历年较为困难，一直惨淡经营。

2.2 中小河流及堤防

阿鲁科尔沁旗境内主要有4条河流，分别为：乌力吉木伦河、欧木伦河、黑木伦河和西拉木伦河。1998年大洪水以前，我旗防洪体系较为薄弱，列为国防堤的堤防总长不足16km，防洪标准仅为20年一遇。1998年大洪水后至今为止，在阿旗这4条河流沿岸共修建国防堤58.55km，保护人口6.66万人，保护耕地5.78万亩。

工程建成投入使用后，按照属地管理的原则分别由所在苏木乡镇统一管理养护，并于每年讯前、汛后下发文件督促检查，但由于长期形成“你建我用、你管我用”思想的影响，受益区干部群众只分享效益而不对其承担养护责任，工程缺乏必要的维修养护。现有些工程已出现堤顶严重凸凹不平，堤身风蚀变薄，石笼铅丝被盗，干砌石护堤被破坏的现象，不但严重地降低了工程标准，且极易在汛期酿成无法挽回的重大损失。

2.3 中小型水闸

全旗中型水闸7座，小型水闸209座，实际控制灌溉面积13.64万亩。现有水闸的初建均在六、七十年代，以后的建设多以续建和恢复建设为主。由管理所实行统一管理，管理比较规范，运行机制管理制度健全，定期召开受益区代表会议，协调和研究灌溉事宜。计征水费由管水员进行测水，管理所按用水量计征水费。由于用水制度健全，避免了水事纠纷，管理所根据季节与土壤墒情，按时按量供水，尽量改变大水漫灌的方法，实行“畦田灌溉”，工程效益相对较好。其它部分小型水闸分别由工程所在的苏木乡镇直接管理，由于多数位于老灌区，群众用水意识高，再加上所属各乡镇不定期的组织群众清淤堵口，工程运行较为平稳，工程管理收支基本持平，但无资金积累，缺少造血功能。

3 工程管理、使用权、经营中存在的问题

3.1 基层水利服务机构不健全、专业技术人才空缺

阿旗基层水利服务体系主要存在服务机构不健全、专业技术人才空缺、缺乏必要的交通工具、经费不足等诸多问题。2005--2006年乡镇机构改革时，各苏木乡镇原有的水利工作站被撤并组建了农牧业综合服务中心，这样一来，就没有专门的水利工作机构和专职负责、管理水利工作的人员。各苏木乡镇由于没有专业水利业务人员，没有人能对本苏木乡镇水利工程系统情况有一个全面的了解，特别是在制定编制规划情况下，无法正确提供第一手资料，造成规划与实际不符，不利于水利事業长远发展，给农村牧区水利工程建设和管理带来极大困难。

3.2 水资源产权、管理权、经营权、使用权关系不明确

水资源产权关系不明确。虽然法律规定了水资源所有权归国家，但国家作为抽象概念缺乏具体的所有权行使主体，造成水资源及国家水权利益的维护缺乏明确具体的责任主体，水资源用户吃国家的“大锅水”，工程水用户吃水工程管理单位的“大锅水”，水利用效率低下；政企不分在水利系统表现的十分明显，水企业和水利部门吃国家投资的“大锅饭”，不讲经济核算和经济效益，导致水利企业运营效率低下；水市场发育严重滞后，水商品进入市场交易的渠道和交易规范严重缺乏，甚至大多数民众认为水是大自然的恩赐，和阳光、空气一样不具有商品属性，使水市场发育缺乏制度和群众基础。

3.3 “多龙治水”的现状没有明显改善

由于受传统的计划经济体制、地区利益、部门利益及城乡长期分割的惯性影响，现行水管理体制中“多龙治水”状态远没有得到彻底改观。主要表现是区域内部管理上的城乡分割。体制现状中水利部门负责河道、水库、灌区、农村供水及城市供水输送，而大部分地方的城市供水、排水、污水处理归城建部门，这种城乡分割的现状在一定程度上加剧了城乡防洪减灾、统筹用水、污染防治方面的矛盾与短期行为，导致了城乡之间竞争性开发、掠夺性经营和粗放性管理；在工程建设上部门分割。现行体制在同一区域内多部门实施水利工程建设，形成了水利工程重复建设、水资源利用率低、工程效益差、多方互不协调的尴尬局面。

3.4 水利工程的资产产权与行政管理的脱节造成水利资产管理的虚拟化

阿旗现有的水利工程设施多为由政府投资、群众投劳建设，建成后交由地方政府管理，投资者、投劳者与工程管理基本脱节，投资者、投劳者、管理者均不关心投资效益与工程收益，造成工程建设完成后要么成为“唐僧肉”，谁都想吃一口，要么成为“没娘孩”，遇到问题谁也不愿帮助解决。

3.5 缺乏造血机能，水利建设资金严重不足，难以满足治水需要

由于水利投资主要靠国家及各级政府，投资渠道单一，投资需求过大，现有体制又不允许运用传统方法动员大量农民义务工、社会资金投入水利建设，还有不少的政策体制障碍，水利商品化、市场化进程缓慢又严重影响社会投资的积极性，以至于出现了投资需求与资金来源的矛盾。这一方面造成有限的资金不能集中使用办大事，撒胡椒面 ；另一方面也难免顾此失彼，造成很多工程不能及时维护检修，不能发挥应有效益。

4 意见和建议

4.1 实现管理职能由“产业水行政”向“社会水行政”转变

水行政管理部门要真正建立起市场经济所要求的水资源管理机制：通过法定水资源收费和由市场决定“商品水”价格的市场功能，实现“谁耗费水量谁补偿，谁污染水质谁补偿，谁破坏水生态环境谁补偿”这样三个重要的“水资源补偿”管理机制；通过这三个补偿机制建立起“恢复水量、恢复水质、恢复生态环境”三个重要的恢复机制；从而实现“保障水量的供需平衡”，“保障水质达到需求的标准”，“保障水环境能够满足生态平衡的要求”三个重大的水资源保护和开发管理目标。

4.2 建立独立站所，明确管理责任

由于阿旗属于半农半牧区，幅员辽阔，交通不便，以流域为单元建立水利服务机构，服务跨度过大，难于管理，难以保障服务时效。所以应按苏木乡镇建站，体制上由旗水利局垂直管理，这样即便于人员管理和调配，又利于资源优化配置，还能解决双重管理、职责不清的问题，从而保证工作的系统性、稳定性、连续性、有效性。若水利工作站由乡镇管理，参与乡镇中心工作，人员易被挪用，服务时间难以保障，难以独立实施监管职能。

4.3 改进水利站人员管理方式

一是合理设置办公场所及人员定编定崗，水利站办公经费及人员经费纳入旗级财政预算。建立以聘任制为核心的人事管理制度，完善用人机制。通过公开招考，吸收、聘任一批水利专业技术人员和专业对口的院校毕业生，充实到水利站岗位。二是建立激励机制，通过考试考核、竞争上岗，将素质高、能力强、有技术专长、实践经验的人员安排到领导和管理岗位。着力营造一个公平竞争、公正用人，有利于人员合理配置、人才脱颖而出的良好环境。三是建立工作绩效考评机制。建立由服务对象、所在乡镇政府、水利局三方参与的考评机制，通过目标管理，末位淘汰，将水利人员的岗位职责履行情况作为晋级、晋职、聘任、绩效工资评定的重要依据，以制度管人，论实绩用人，以正确的导向和规范的管理，来调动基层水利人员的积极性。