如何更有效地实施建设项目环评公众参与？

樊春燕

摘要：自《环境影响评价公众参与暂行办法》实施以来，我国建设项目环评公众参与工作呈现出全面性铺开、实施性较强、程序化完成、有效性较差的特点，在实际工作中，被调查者、实施者、管理者均面临诸多问题和压力。下一阶段，建议从建设制度、公开信息、设计合理程序、明确责任和加强宣传等方面加强建设项目环评公众参与的有效实施。

关键词：建设项目；环境影响评价；公众参与；有效实施

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.009

中图分类号：X820 文献标识码：A 文章编号：2095-6444（2015）05-0037-03

我国建设项目环评工作引入公众参与较早，2003年出台的《环境影响评价法》明确规定：“应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前征求有关单位、专家和公众的意见。”[1]2005年圆明园防渗工程环境影响评价听证会之后，原国家环境保护总局于2006年2月首次出台了有关公众参与的规范性文件，即《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。至今，现行《暂行办法》已实施超过8年，在扩大公众环境知情权、提升公众环保意识、促进环评各项措施落实、提高环评报告书质量等方面都发挥了很大作用。但随着近年来环境群体性事件的不断发生，我国建设项目环评公众参与工作也遇到了前所未有的瓶颈。因此，探讨如何更有效地实施建设项目环评公众参与显得尤为重要和紧迫。

1 我国建设项目环评公众参与特点

《公共决策中的公民参与》提到：“不管公共管理者承认不承认，愿意不愿意，喜欢不喜欢，欢迎不欢迎，在今天，公民参与都将在人们的社会政治生活中发挥越来越重要的作用，体现越来越大的影响力。”[2]我国自1991年引入世行项目以来，根据其赠款协议，首次在建设项目环境影响评价中开展了公众参与，经过几年在世行、亚行项目的实际运用，尤其是2006年《暂行办法》实施以来，我国建设项目环评公众参与逐步规范化，在其实施过程中逐渐呈现出如下特点：

1.1 全面性铺开且实施性较强

选取2006—2013年环保部负责审批的238个建设项目进行调查，调查项目涉及我国中、东、西部的四川、陕西、江苏、广东、辽宁和河北等6省区，涵盖化工、石化、水电、火电、黑色金属、有色金属及公路等7个热点行业。调查结果显示，100%的建设项目都按要求组织开展了公众参与。这充分说明，目前我国建设项目环评公众参与制度实施较好、执行力度较强。自《暂行办法》实施以来，除涉及国家机密的建设项目外，其他需要编制环境影响报告书的建设项目全部按要求组织开展了公众参与。

1.2 程序化完成但有效性较差

虽然社会上要求出台《环境影响评价公众参与导则》的呼声很高，但公众参与本身并不是一项技术工作，难以像其他环境要素一样通过一份技术导则加以规范。而且现行《暂行办法》[3]也被比喻为“保姆式办法”，从公众参与要进行几次公示、在哪里公示、公示几天、公示什么内容，到公众参与采取哪种方法、每种方法具体如何执行，都有很细致的规定。曾有承担环评公众参与调查的环评机构表示，他们在实际工作过程中完全不需要考虑公众参与最终会起到什么效果，只需要按照《暂行办法》的规定内容完成公众参与篇章即可。抱着这种程序化完成任务的态度去开展公众参与，也就不难理解会出现“被代表”现象，难以保证公众参与的有效性。

2 环评公众参与面临的问题和压力

我国环境影响评价制度作为预防和减缓建设项目及区域开发等活动对环境造成污染和破坏的有效制度，在环境保护工作中发挥了重大作用。公众参与作为环评制度的组成部分，在充分尊重公众的知情权、参与权、监督权等方面起到了带头作用。即使存有一些不同意见，也不能就此完全淡化公众参与已经起到和正在发挥的作用。为了更好地执行环评公众参与制度，有必要透彻分析其在现实中面临的问题和压力。

2.1 调查对象要求公开透明

在2012年四川什邡钼铜事件之后，环境影响评价论坛曾组织开展过一项题为“如何进行公参和公参核实”的调查。调查结果显示，部分项目存在“建设单位对调查对象的样方有主观性选择，被调查者年龄偏大或不具有完全民事能力，对建设项目根本就是一知半解”、“调查者专门选取填赞同意见的人调查，避开反对的团体和个人”等问题。在历次环境群体性事件中，部分群众正是由于“被调查”、“被代表”、“被同意”等原因而对项目建设提出反对意见。正因为信息沟通不畅，导致公众对环境安全的顾虑增大，调查对象要求建设项目环评公众参与要公开透明的呼声也越来越高。

2.2 调查人员调查任务繁重

从事建设项目环评公众调查工作的调查人员也面临着重重困难。按照《暂行办法》规定，很多建设单位都将公众调查一并委托承担编制环境影响报告书的评价机构去完成。环评报告书的编制工作本应将注意力集中在预测环境影响和提出减缓措施上，而在现实情况下，评价机构却不得不花费大量精力在公众调查上。调查过程也存在各种各样的问题，例如，调查时家中无人，致使调查对象代表性不足；被调查者不如实填写信息，难以真实反映公众群体意见；被调查者发表意见时掺杂一些拆迁、土地补偿等与环境无关的情况，对环评调查的理解存在偏差，致使调查工作任务繁重、调查人员有苦难言。

2.3 管理人员面临公众压力

建设项目的责任主体理应是建设单位，而在出现问题后的大多数情况下，公众却将矛头直接指向管理部门。管理部门在受理建设项目环境影响报告书时，会审查该项目是否按要求进行了公众参与，是否在环境影响报告书中编制了公众参与篇章，但对于建设单位或其委托的环评机构实施的公众参与工作是否充分彻底，完全不是在受理环评报告书时就能得出结论的。当公众提出反对意见时，建设项目的环评工作程序已经进行到管理部門审批阶段，公众只能去找管理部门求得解释，管理部门直接面对公众指责，处于两难境地。

3 加強环评公众参与的对策建议

针对建设项目环评公众参与面临的问题和压力不断上升的局面，现阶段必须在新《环境保护法》实施的推动下，在建立和完善严格的环境影响评价体制精神的引导下，力求通过完善制度、信息公开、程序设置、职责划分、宣传教育等手段，使环评公众参与工作有序有效向前推进。

3.1 完善制度建设，从源头给予公众法制保障

加强制度建设是保障公众参与有效落实的前提。为进一步保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权，我国在新修订的《环境保护法》[4]中专门设立了“信息公开和公众参与”专章，其中第五十六条特别强调，“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见”。在坚决贯彻新《环境保护法》的过程中，不仅要及时修订有关环评及环评公众参与的法律条文，来助推环评体制改革，还要逐步实现从项目立项到运营监管等全方位的信息公开和公众参与，这样才能解决因其他方面利益诉求得不到满足而从环评找出口的难题，实现从源头上给予公众法制保障。

3.2 强化信息公开，充分体现公众知情权

信息公开是公众参与的重要组成部分。因此，做好公众参与，必须要强化信息公开，切实满足人民群众的知情权，推进信息公开工作的法制化、规范化。建设项目环评信息不再遮遮掩掩，而是充分公开，是真正愿意让广大公众参与到建设项目环评过程中的有力表现。加强公众参与，必然要保证公众对建设项目的环境影响及预采取的环保措施充分了解，这也是进行信息公开的意义。要确保信息充分公开，须确立为公众所知晓的信息公开渠道，设置为公众所理解的信息公开内容，延长为公众所关注的信息公开时间。只有打通了渠道、公开了内容、延长了时间，才能保证公众对建设项目有关环评信息的充分了解，继而推进环评公众参与的后续工作。

3.3 优化程序设置，全面提升公众参与权

公众参与，说到底是环评的一个程序环节，是建设单位与公众沟通交流的过程。设置此程序，是为了让有意见的公众得以表达意见，为了让建设单位或建设单位委托的环评机构充分听取公众意见，双方充分沟通的最终目的是为了提高决策质量。所以，制定合理的公众参与程序是提升公众参与权利的基本条件。现实情况已经表明，很多环境群体性事件的发生，就是基于可能受建设项目影响的公众认为关乎自己切身利益的意见被忽略或不被重视引发的。

现行《暂行办法》设置了两次信息公开程序，第一次是在建设单位确定了承担建设项目环评机构之后的7日内，第二次是在建设单位或者建设单位委托的环评机构报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核环境影响报告书的前10日。两次公开程序刚好处于编制环境影响报告书阶段的一前和一后，前面的信息公开为时尚早，有关建设项目环境影响的信息还未确定，可能受影响的公众范围也不明确；后面的信息公开则为时过晚，公众还未充分了解相关信息，该项目的环境影响报告既已推进到了审批阶段。这也是导致很多公众认为环评公众参与不充分的主要原因。在优化程序设置的过程中，建议适当延后第一次公示时间，前置第二次公示时间，确保可能受影响的公众拥有充分参与建设项目环境影响评价的机会。

3.4 明确职责划分，有效赋予公众监督权

管理者的责任在于制定出适于公众参与、适于建设单位调查公众意见的规章制度，当建设单位意见和公众意见相左时，能站在中立的位置上做出公正的决策。对于管理者所处的尴尬位置，托马斯认为，“为了赋予公众一些解决争议的责任，而不是把解决争议的所有责任只留给管理者自己，管理者可以召开一次公开的公民大会或组成一个代表各方面利益的咨询委员会，通过这种集会方式，利益分化的公众能够意识到他们内部的意见分歧，并对管理者的困境感到同情，因为公众会意识到，管理者正力图制定出所有人都接受的决策。”[2]托马斯提出的这种方式可以较好地化解管理者的责任，但这种方式忽略了建设单位的职责，没有让建设单位完全承担起其应承担的责任。

新《环境保护法》规定，建设单位应当在编制环境影响报告书时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。这也说明，建设单位在向管理部门报送环境影响报告书时，报告书的内容应该是已经向公众充分征求过意见的版本。因此，应进一步明确建设单位是公众参与的责任主体，其责任不能转嫁。如果管理者发现建设单位报送的环境影响报告书未充分征求公众意见，完全可以责成其充分征求后再上报。

对于公众，其责任在于会同管理者一同监督建设单位，在建设项目进行环评公众参与的过程中，实事求是地提出合理的改善环境、保护环境的意见，为管理者的最终决策提供参考。在公众参与的过程中，公众需保持理性，需对相关环境信息有所了解后再发表意见，不能盲目和盲从。

3.5 加强宣传教育，积极推进公众责任意识

改革开放30多年来，在我国社会经济高速迅猛发展、工业化和城镇化进程不断加快的背景下，环境保护形势日益严峻，已经取得的成绩与公众对环境的期待还相差甚远。在新形势和新常态下，环境宣传教育工作尤为重要。环保部门应积极主动地利用正确的科学知识去引导舆论，用“未雨绸缪”代替“亡羊补牢”。鼓励广大公众参与环境保护的同时，要充分利用社会资源，与环保社团、主流媒体等展开合作，积极引导、规范公众有序开展环境保护、环境维权等活动。公众自身也要不断拓宽知识储备，多主动了解环保知识，积极、正确地支持环境保护。

每一个建设项目的环境影响都有其特殊性，每一个建设项目所面对的受影响公众也不尽相同，所以建设项目环评公众参与工作注定任重而道远，但不管怎样艰难，在实现经济发展的同时力求让环境得到保护的目标是亘古不变的，需要长期坚持，只有建设单位、评价单位、管理部门和公众共同努力，才会实现互利共赢的良好局面。

参考文献（References）：

[1] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国环境影响评价法[EB/OL]. （2002-10-28） [2014-12-05]. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61822.htm.

[2] 约翰·克莱顿·托马斯. 公共决策中的公民参与[M]. 孙柏瑛， 译. 北京： 中国人民大学出版社， 2010.

[3] 环境保护部. 环境影响评价公众参与暂行办法[EB/OL]. （2006-02-14） [2014-12-05]. http：//www.zhb.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172384.htm.

[4] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国环境保护法[EB/OL]. （2014-04-25） [2014-12-05].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/25/content_2666328.htm.