“三元辩证法”视角下的城市规划环评研究

刘瀚斌 卜小芮 包存宽

摘要：以“三元辩证法”为视角，从时间性、空间性和社会性三个层次论述新型城镇化、城市规划、城市规划环评的特征和内容，并结合城市规划与规划环评之间的协同关系，分析环境因素在三元维度内与城市规划的关系，从而在源头识别、减缓和遏止规划实施的不利环境影响，达到城市与环境良性发展的效果。

关键词：三元辩证法；城镇化；城市规划；规划环评

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.002

中图分类号：X821 文献标识码：A 文章编号：2095-6444（2015）05-0005-05

党的十八大报告重点提出坚持走中国特色新型城镇化道路。新型城镇化的“新”就是要由过去片面追求城市规模扩大、空间扩张，改变为提升城市文化、公共服务、生态安全与环境质量等软实力，使其真正成为具有较高品质的宜居之所，促进经济社会环境统筹发展，实现“两型社会”的建设目标。为实现以生态文明为引导，统筹城镇化向“新型”方向发展，当前亟须思考如何使城市规划及相应规划环评发挥引导作用。以往的城市研究多限于“空间”和“时间”尺度，忽视了“社会性”层面的内容，虽然在实际操作中加入了相关规划之间的协调性与相容性分析，但总体缺少科学方法的指导。

早在20世纪初，法国思想大师列斐伏尔针对城市发展就提出了“三元辩证法”，认为城市认知应存在三个维度：时间性、空间性和社会性。他认为，传统的城市规划不仅是地理学、建筑学、城市研究等空间学科的研究对象，也是历史学、社会学等学科的研究对象，三个维度相互渗透与交叉。20世纪70年代，人们开始有意识地将社会学引入城市规划，在城市规划相关研究中加入诸如社会、经济、地理、政治等层面的要素，试图加强城市功能的社会性分析演绎与评估[1]。本文运用“三元辩证法”分析城市规划及其规划环评，旨在探索城市经济发展与环境保护良性互动的新路径，以及城市规划在“三元维度”下的顶层设计，从而实现生态文明下的新型城镇化建设。

1 基于三元辩证的新型城镇化与城市规划特征分析

1.1 时间性

对于“城镇化”的演绎，即从时间维度分析城市发展，归纳不同发展时期相应的城镇化水平指标，从而判断城镇化所处阶段。比如根据诺瑟姆曲线，城镇化的阶段性从“城镇人口占总人口比例”和“经济发展阶段”两方面可划分为起步期、加速成长期和成熟期三个阶段。

对于城市规划，其目标设定需站在历史和未来角度综合考虑。针对不同的城镇化发展阶段以及不同的規划年限，规划草案涉及的重点存在较大差别，比如在城镇化初期会制定相对较长期的规划，以适应远景目标的实现；而城镇化成熟期则制定相对较短期的规划，以适应社会经济发展的多变。事实上，这也与后续的社会性进行了融合考虑。

总之，在城市规划的设计与编制过程中，应充分考虑规划的年限及规划城市所处的城镇化阶段，以现实内容为起点，制定城市发展能够达到的目标和实现路径。在与规划环评进行互动的过程中，要考虑规划环评的介入时机和不时出现的互动“机会窗”，这些都充分体现了三元辩证法中的时间性。

1.2 空间性

在城市规划中，涉及空间尺度的内容很多，比如城市天际轮廓、城市公共空间，还涉及空间布局、道路和交通、市政基础设施等。城市规划可以直观形象地确定城市性质、规模和空间发展方向，为城市建设制订空间层面的实施步骤和措施。

对于城市规划中有些地理意义上的空间内容，已具有“空间性”与“社会性”的二重性。可以说，一项城市规划的形成从本质上讲，是一种关于空间的政策，从而生产一种政策性的空间。比如“全国主体功能区”的划分，就是融合了“空间性”和“社会性”综合考虑的结果，是将空间区域要素与城市特色、区域经济发展特征等要素进行综合考虑，最终形成了优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区等的划定。

1.3 社会性

通过对城市与周边城市的关系进行有意识地思考，在区域空间背景下分析会发现城市的发展不是孤立或单向的，而是与相关城市相互联系，甚至在各自发展中自觉形成了分工，逐渐形成了产业链上的特定角色。这种表现便是“社会性”要素的外在表达。比如2010年后掀起的新城市化浪潮，提出了“城市群、城市带、城市圈”的概念，突破了城市本身的物理定位进一步为城市未来包括环境治理在内的城市治理，提供了更宽广的社会学背景。

在规划体系的内部也存在“社会性”关系，具体而言，即在社会性评价方面，应充分考虑城市规划的发展规模、结构（如产业结构、能源结构、资源利用结构等）、配套设施。根据与规划相关的主要环境保护法律法规、环境经济与技术政策、资源利用和产业政策，分析规划与国家级、省级主体功能区规划在功能定位、开发原则和环境政策要求等方面的符合性。应明确评价的规划与相关规划（上下位规划、同层位规划）之间的关系，对城市总体规划与环保规划的相容性，总体规划与国家或地方相关环境保护法律、法规、政策、规划等之间的协调性进行深入分析。

目前已形成的城市规划体系，其内部涵盖了从中央到基层各层级规划，通过从大到小、由总到分的方法形成了综合性的城乡规划体系。这种体系充分考虑了城市间、省市间、区域间的内在关系，对其内容进行了各自富有特点的表达，形成了有机整体。见表1。

城市规划体系除了本身范畴内存在“社会性”内容，与其他规划体系、综合性规划、专项规划（专业规划）之间也存在外在联系。比如，当前关注的“多规合一”问题，便是考虑将城市规划、国民发展规划、土地利用规划、环境规划有机融合，更加需要分析各方面规划的相似与冲突、各规划目标实现的途径，并以生态与环境保护目标的实现、生态与环境问题的解决为前提，倒逼、促进发展方式转型。生态与环境规划应置于优先位置，发展规划、城市规划等应遵从生态与环境规划，开展规划环评应将生态与环境规划目标作为评判的依据，形成不同规划的决策制度与模式，以促进发展规划、城市规划、土地规划、环境与生态规划等“多规合一”。

对于以上各种“三元辩证思想”内容的表达，具体见图1。

2 基于三元辩证的城市规划环评程序及内容分析

作为城市环境治理中最重要的政策文件，城市规划被称为城市发展的“元政策”[3]。因此，在规划源头主动与环评进行互动，是保证自始至终都将环境因素放入规划编制和实施过程的最有效方式[4]。而“三元辩证法”应用在传统城市规划环评中，可以很好地将空间性、时间性和社会性融入城市规划环评体系，有助于解决城市规划宏观性强、地理范围大、社会敏感问题多、各层级规划相协调等问题[5-6]。

2.1 三元辩证在规划环评程序中的体现

在进行城市规划环评时，从“时间性”层面来讲，规划环评应在城市规划编制的起始阶段介入，与规划编制同时起步，站在“城市的全生命周期”角度考虑，将城市的发展现状、发展瓶颈、发展末端环境质量状况统一纳入城市发展指标中。无论长期规划还是短期规划，都需要将时间与空间有机结合，不能只追求长期利益，而忽视或不顾当前利益，破坏城市所在区域的社会关联，应将城市规划的时间属性（如首轮规划、调整规划，近期规划、中期规划、远期规划）及城市规划所设置的近期规划、中期规划和远期规划目标考虑在内，以及规划实施所依托的资源、环境条件可能发生的变化，规划产业结构、规模、布局及建设时序等方面可能存在的变化。在目前的城市总体规划环评中，规划环评的介入时间是在城市总体规划方案基本确定、报送审批之前，并没有做到规划环评与规划编制同时起步，且整个编制过程缺乏与城市总体规划的良性互动。

2.2 三元辩证在城市规划环评指标体系中的体现

城市规划与规划环评的目标一致，都是为了实现城市可持续发展战略。基于两者相同的目标，在时间性方面，当前的规划环评与城市规划目标、要求等方面没有做到时间尺度的融合，其评价结果对于城市总体规划方案的决策制定影响较小。因此，城市规划环评的时间尺度需要充分考虑环境各相关因素的承载力（特别是历史积累的环境问题）与未来可行的环境容量。在空间性方面，应该注重地理空间、自然空间的潜在环境风险，在空间设计过程中充分考虑时间维度的制约；在社会性方面，当前的规划环评只对人口规模、供排水规模、土地规模、交通设施规模等单要素进行分析，缺乏对城市化阶段的总体考量，降低了环境影响预测的准确性，未来的规划环评应该将城市定位、资源禀赋和人口现状、产业布局等一并考虑，保证目标层次与环境目标一致，并在规划编制的目标设计中充分考虑。从指标层面对城市规划环评中的三元性进行总结，三元辩证法在城市规划环评指标层面的应用如表2所示。

2.3 三元辩证在规划环评专题中的应用

（1）在环境影响的识别与预测中的应用

在城市规划环评中，环境影响的识别与预测应站在“空间性”与“社会性”两个角度，充分考虑规划城市的空间范围和空间布局，以及规划布局与区域主体功能区划、生态功能区划、环境功能区划和环境敏感区之间的关系，分析规划在空间准入方面的符合性。城市空间的自然属性、城市所处的区位不同，其空间的环境承载力不同。

（2）在规划协调性分析中的应用

在当前城市总体规划环评中，要求需有“规划协调性”分析的内容。这是“社会性”维度的直接体现，即需要深入考虑该城市总体规划与上位政策、规划的环境协调性，避免造成城市总体规划与环保规划及其他同层位规划相互冲突的现象产生。此外，具有实际操作意义的城市总体规划环评，应将目标、指标体系及相应措施前后贯通，避免形成“社会性”方面只考虑了城市产业结构对各环境要素的影响，而没有考虑城市所在地区的城市功能定位以及与周边城市之间的相互关系。

2.4 三元辩证在规划环评制度层面的思考

城市规划与规划环境影响评价是在不同历史条件下形成的，在最初设计中并没有考虑到双方在隶属部门、编制时间等方面的具体区别。由于目前各个城市都明确提出了计算环境容量、划定生态底线的要求，城市规划的编制须在开始阶段就让环境影响评价早期介入[7]。

在时间性方面，环境影响评价要在时间维度上严格要求，如定期进行回顾评价、跟踪性评价，分析区域社会经济发展随时间变化对生态环境的影响，并在趋势分析的基础上进行合理预测，及时对制定中的规划进行修正。

在空间性方面，制度设计应该充分考虑生态功能区、敏感功能区、自然保护区、城市腹地、城市內部空间结构、城乡统筹等相关因素，在城市规划的编制过程中加强环境规划的因素，在地理空间基础上赋予环境意义。

在社会性方面，需要将城市腹地所在城市的功能定位、行政区片的分工、与周边城市的关系、所属的规划体系、与其他相关规划之间的相互关系理清，从而在与规划的分析互动中，建立环境评价的要素层和指标层。

综合上述分析，充分论证了“三元辩证法”在城市规划环评程序和内容中的应用。其中，程序上的应用主要体现在规划环评的介入时间、与规划的全过程互动；内容上的应用主要表现在对环境影响的识别、预测及对不良环境影响的减缓，以提高城市规划环评的有效性。将城市规划环评的思考角度按时间性、空间性和社会性三个维度进行分类，具体应用如图2所示。

3 结论与展望

将“三元辩证法”引入城市规划环评中，可以赋予规划环评一种新的思考视角和讨论方法。将时间性、空间性、社会性有机融合到城市规划环评的目标设置、操作流程和对应措施中，有效应对了当前城市规划环评存在的介入时间较晚、对规划影响小、实施效果不佳等问题，将会较大程度地提高城市规划环评的评价效果[8]。

充分运用“三元辩证法”，一方面会在实践中让规划环评充分考虑评价对象在时间上的发展阶段、在空间上的功能定位及与周边城市间的相互关系，从而更好地解决当前城市间竞争有余而合作不足的问题，加强城市之间的合作互动，转变城市传统的定位思想和规划方法；另一方面，在当前“多规合一”深入研究的同时，运用“三元辩证法”可以从三个角度更好地协调城市经济发展、土地利用与环境保护三类规划的相容性和统一性，并在此过程中形成良性互动模式，满足生态文明建设的新要求，为未来生态文明的政策设计提供新方法。

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[5] 刘毅， 陈吉宁， 何炜琪. 城市总体规划环境影响评价方法[J]. 环境科学学报， 2008， 28（6）： 1249-1255.

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