论新型城镇化下小城镇农民集中居住

时亦欢 蔚丹 缪青

摘要：文章在对新型城镇化、小城镇建设、农民集中居住等进行理论研究的基礎上，总结三者间关联，再结合当下城镇化进程中农民集中居住的存在问题和社会影响，探讨在新型城镇化的宏观背景下，小城镇规划建设过程中，怎样科学合理地规划和引导农民集中居住，才能使小城镇又好又快发展，顺应我国新型城镇化的时代发展趋势。

关键词：城镇化;新型城镇化;小城镇;农民集中居住

改革开放以来，我国城镇化水平不断提高，城镇化率从远落后于世界平均水平到与之大体相当，但城市、生态、生产等问题逐渐显现，现有城镇化道路越来越不能适应中国今后的城镇化发展。纵观我国城镇化历程，无论是专家学者提出的建议还是党工作报告提出的战略，都涉及到小城镇。从我国的城镇体系看，小城镇是我国城市后续发展的重要力量，是城镇化道路中不可或缺的一环。另外，目前农民城镇化质量不高，大城市普遍面临土地压力大、人口膨胀等问题，而小城镇作为连接城市和农村的纽带、城市生活和农村生活的结合点，无疑可成为接纳周边农村人口转移的最佳节点。

在规划建设小城镇的过程中，合理规划和引导农民集中居住，对我国实现新型城镇化道路具有重要意义。

一、理论研究

（一）新型城镇化

虽然因各行业、领域的针对性及研究侧重点不同，“新型城镇化”尚无统一明确的定义，但多类文献中均提到“小城镇”，要求“城乡统筹”。

与过去传统城镇化相比，新型城镇化更强调实现以人为本、集约高效、统筹和谐、注重质量的城镇化。新型城镇化最显著特征是以人为核心的城镇化。它注重保护农民利益，强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。

小城镇介于城、乡之间，融合了城市与乡村两种生活方式，在我国城镇体系中地位特殊。将农民集中居住于小城镇，可以减小农民进城的磨合，有益于实现农民生产生活方式由“乡”到“城”逐步过渡，进而推动我国城镇化发展。

（二）小城镇建设

小城镇建设是小城镇各要素的创立或组合以及一定区域内小城镇体系设置、改造和发展的过程。仇保兴基于国内外多位专家学者的研究，将中国小城镇建设的模式归纳为十种：城郊的卫星城镇、工业主导型、商贸带动型、交通枢纽型、工矿依托型、旅游服务型、区域中心型、边界发展型、移民建镇型、历史文化名镇。

由于地理位置、资源环境等条件不同，各地小城镇的建设模式均存在差异，因而在不同的小城镇实现农民集中居住，不仅要顾及农民意愿，还要考虑当地发展条件、发展规划等，做到从长远角度出发，切忌照搬复制。

（三）农民集中居住

国内主要从经济、政治、社会、管理等领域对农民集中居住展开研究，其可简单理解为：当经济发展到一定水平，在相关机制驱动下，通过将原有自然村落居民向城镇和农村新居民点迁移，实现集中居住和生活的过程，以达到解决农村居住零散的问题、节约农村土地、顺应农村地域合理发展、改善农村居民的居住环境、扩大农村投资的目的。

目前，我国发达地区主要有四类农民集中居住方式：一是新建农民集中居住区，主要用于安置因交通及水利设施建设、工业规划区建设及城市化发展而拆迁的农户;二是以行政村为单位，因集体经济发展、土地整理等需要，就地建设农民集中居住点;三是在以农业为主的规划保留村庄，为改善村庄环境、引导适度聚集，采取中心村建设、农村居住示范点建设等方式;四是拥有地方风貌特色或历史文化古迹的规划保留村庄，重在保留地方特色及历史风貌，发展第三产业。

二、三者辨析关系

（一）新型城镇化为小城镇农民集中居住提供良好机遇

新型城镇化以人为本、统筹和谐、集约高效等基本要义指导了今后中国城镇化的发展方向，一定程度上有助于明确小城镇发展方向。与传统城镇化相比，新型城镇化所强调的保护农民利益、注重农民城镇化质量等，都为农民集中居住提供了良好的政策导向和机遇。

（二）小城镇为农民集中居住提供广阔空间

在新型城镇化背景下，要求小城镇三产协调发展，形成工业、农业、现代服务业等多力支撑体系。小城镇的农业现代化生产可释放多余劳动力，有助于改善农村零散的分布格局，为农民集中居住提供更多可能性。小城镇的工业化和第三产业的快速发展可吸附农村剩余劳动力，促进农民集中居住。

（三）小城镇是农民按梯度形式成为市民的过渡点

中国农民自古就有浓厚的故乡情结，将农民集中居住进小城镇，既满足农民期望的离土不离乡，又可解决适应人脉、文化和生活习惯等方面的问题，一定程度上有助于提高农民进城集中居住后的生活质量。

（四）农民集中居住有利于小城镇又好又快发展

一般情况下，农村分散零乱且环境较差，特别是在发展较缓的小城镇，这种现象尤为普遍。农民集中居住可有效整合零散土地，为小城镇建设提供土地资源。且农民集中居住有利于基础设施的集中建设，优化资源利用，降低建设成本，提高农民居住的生活质量。

新型城镇化是当今中国城镇化发展的重要战略及趋势，小城镇建设及其农民集中居住问题都应符合新型城镇化的发展要求。当下我国大城市土地和人口压力较大，亟需大中小城市与小城镇协调发展，缓解城市压力。与此同时，农民集中居住建设得好，农民生活幸福，城乡统筹，就有益于促进小城镇的稳定与发展，亦有助于我国新型城镇化的发展。总而言之，三者环环紧扣、相互影响，其共同目的都是为了提高中国城镇化质量。

三、新型城镇化背景下小城镇建设中的农民集中居住问题研究

21世纪初我国东部地区展开农民集中居住试点工作，由于大量中青年农民进城务工经商，农村人口减少，政府便尝试把一些自然村撤并，集中到人口大村，或集中建设公寓型农民小区，从而改善农村居住环境，提高农村投资效率。后来，农民集中居住大规模实施，大量农民进入城镇生活，随之产生的问题日益显著。

（一）存在问题

农民集中居住前，小城镇总体规划偏重于镇区建设和发展指标，与广大农村腹地结合不紧密，对周边农村的发展及镇区与农村的结合问题较为忽视，对农民集中居住所带来的一系列影响和问题的考虑不够全面深入。而地方政府一味追求向城市看齐，也极大地破坏了乡村自然风景和文化传统，造成地方文化缺失。这些都易阻碍农民城镇化的步伐，不利于小城镇健康有序地发展。

农民集中居住过程中，由于法律制度的不完善和地方政府的急进主义，强制推进农民集中居住的现象时有发生，更甚者出现暴力冲突。政府重视自身利益，无视农民意愿，对农民补偿不到位，易造成农民对政府的不信任加剧，不利于后期工作的展开。这些都是农民集中居住建设中的不良倾向，对地方发展也埋下隐患。

农民集中居住后，周边配套设施齐全，生活水平有所提升，但水电煤气、日常吃穿等都需货币购买，生活成本明显提高，这让许多农民都感到不适。且农民原本多居住平房，进城后不得不爬楼，这也使大多农民尤其是老年人感到生活不便。政府为增加农民进城后的经济收入，允许农民实行房租经济，其后产生的群租房或车库出租住人等问题严重影响社区安定。农民交出土地，缺乏在城市中的生活技能且不外出务工，即可能处于有钱有房又有时间的“三有”状态，生活空虚，沉迷于农村低级粗放的生活方式，进而成为社会不安定因素之一。再加上居民与政府、居民与社区办、社区居民内部存在种种矛盾，都已成为集中居住区内生活不稳定的导火索。

（二）解决途径

农民问题一直是我国重点关注的问题之一，并且农民集中居住作为一项巨大的政府推进工程，其本身就涉及到国家、地方政府和被集中农民三者的切身利益。因此，在解决小城镇农民集中居住问题时，需要多方共同努力协调，才能使农民集中居住发挥其原有的初衷。

1. 宏观层面

国家：根据农民集中居住已产生的问题，中央有关部门应尽快出台相应法律条文或方向，完善法律机制。同时积极试点，探索合乎民意的农民集中居住区规划建设途径，确保农民城镇化质量。

地方：转变执政理念，明确农民集中居住的主体是农民，必须以农民需求为导向，切实考虑农民利益，遵照农民意愿。另外，政府都必须有“回头看看”的观念，关注进城农民生活环境，及时改善不足之处。

农民：进一步增强法律意识，学会用法律手段维护自身权益。转变观念，在政府各项工作都较为合理的状态下，积极配合政府。

2. 微观层面

经济上，注重因地制宜，寻求地域特色，发掘自身优势，打造“农村品牌”，以集中居住的广阔发展前景吸引农民。具体而言，可合理利用现有的自然资源或产业资源以发展特色产业;没有现有自然资源或产业资源的农村，可进行人为创造，通过土地流转等方式，鼓励农民建立股份合作社，发展集体经济;对于拥有美好的自然生态或历史文化古迹等的农村，因不可随意开发而阻碍发展的，政府应给予适当的补偿，充分挖掘并重视保护可利用的旅游资源，努力实现永续利用及发展。

政策上，重视基层调查，了解农民的意愿和看法，从而制定出合乎民意的补偿标准及社区规划建设方案，并进行定期公示，收集反馈意见进行修改。以此表达政府的诚意，增加农民对政府信赖和满意度，也有利于减小农民对集中居住的排斥，提高农民进城生活质量。另可实施政策奖励，而为提高效率，可进行分级奖励，借此在一定程度上提高农民集中居住的积极性。

社区建设上，注重因地制宜，考虑合并或动迁农村的传统文化风俗，在居住区建设相应设施供其使用，在心理上增加集中农民的满意度。完善社区配套服务设施，丰富集中农民日常生活。首先必须加大社区的基础设施投入和公共服务设施配套，在硬件上使集中农民与城镇居民生活接轨。其次，健全公共服务设施类型，配备服务于集中农民的卫生站、幼儿园、文化所、老年活动室等，在使用时提供优惠政策，降低农民进城生活成本。

社會保障上，合理增加集中农民的土地补偿与安置补偿的标准，从最根本的经济方面吸引农民集中。完善集中农民的社会保障体系，适当提高养老保险水平，减少他们对今后生活的担忧。政府加强对集中农民实行培训与就业优惠政策力度，建立再就业培训机构培训再就业技能，同时积极鼓励用地企业就地招工，或扶持有创业意愿的农民进行创业，特别是传统手工艺者。

在小城镇规划建设中，不能只注重某一方面而忽略其他要素，应立足于整体，合理规划和引导农民集中居住，促进小城镇健康发展。在这一过程中，不仅是考虑种种关系，合理选址、规划设计，更重要的是加强集中居住自身的吸引力，主要集中在经济来源、社会保障和基础设施这三个显而易见的方面，让农民产生可信任感和依赖感，自觉自愿地集中居住，同时政府还应辅以宣传、奖励等措施，以改善农民观念，鼓励他们集中居住。

四、结语

新型城镇化的宏观背景下，在小城镇建设过程中，应致力于站在农民立场上，做到真正关心农民，合理规划农民集中居住区，并采用多种途径，引导农民集中居住。进而，有效解决“三农”问题，促进小城镇发展建设，促进城乡统筹，促进我国新型城镇化道路的实现。

参考文献：

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[2]范磊.河南省推进新型城镇化研究[D].郑州：郑州大学，2011.

[3]罗宏斌.“新型城镇化”的内涵与意义[N].湖南日报，2010-2-19.

[4]周晓红.新农村建设中的小城镇发展问题研究[D].长沙：湖南农业大学，2007.

*基金项目：江苏省高等学校大学生创新创业训练计划重点项目，名称：“新型城镇化”背景下苏南地区乡村土地置换研究（编号：201310332002Z）。

（作者单位：苏州科技学院建筑与城市规划学院）