基层政府在信访制度中的困境

黄沙沙

[摘要]信访制度作为一种特殊的救济方式而存在，信访作为一种社会活动是我国社会主义公民政治参与的重要渠道，是实现和维护人民民主政治权利的具体形式。其存在具有一定的合理性。但不可否认的事实是，根据中国社会科学院于建嵘博士的调查， 通过上访解决问题的机率只有2%。同时，基层政府在信访制度中面临较大的瓶颈与困境。因此，有必要对信访制度产生问题的根源作深层次探究。

[关键词]基层政府；信访制度；困境

一、信访和基层信访工作的定义

我国的信访工作是指人民群众通过写信（含电话、电报、电子邮件）和走访、询问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿，党和政府依照法律法规妥善处理群众来信来访提出的问题和要求的公务活动。而基层信访工作主要是指县及县级以下直至社区和村各级党政组织的信访工作。人民群众在遇到困难或个体、集体利益受到侵害时，总是把希望寄托于党和政府，希望通过以信访的途径引起关注，得到帮助和关怀。他们向党和政府反映情况、提供建议总是先从基层党委组织开始向上反映的。因而，基层信访工作上联省市、下通乡镇，具有承上启下的关键作用。

二、基层政府在信访制度中的困境

我国信访制度，从产生、发展、不断完善，经历了半个多世纪的时间，对社会稳定与发展具有重大的现实意义。但信访制度的弊端越来越明显，信访制度遇到了前所未有的困境和挑战。特别是基层政府在信访制度的困境表现尤为突出。研究基层政府在信访制度中的困境及其原因，可以帮助我们不断发展和完善基层信访制度。

（一）信访问题数量多但问题解决效率低

1992年后，“信访洪峰”现象在我国出现。近几年来，虽然我国每年信访总量比以往有所减少，但信访数量仍然维持在一个很高的水平之上。基层政府来信来访件堆积如山。但是，根据中国社会科学院于建嵘博士的调查显示只有2%的群众来信来访被通过信访得以解决。信访洪峰不但没有使信访制度发挥高效率处理问题、化解矛盾的作用，反而使信访制度面临疲于应付、低效率解决问题的窘境。

（二）信访问题复杂，对基层信访工作功能定位不准确

以前群众信访反映的问题比较单一，容易調查处理。现在随着社会的不断前进，改革和发展的各个领域、方面均被涉及其中。信访解决的内容从以民事纠纷为主转变为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷以及涉法涉诉纠纷等各种复杂问题的综合。基层信访部门出于自身的局限性，对这些问题的解决困难重重，给基层信访工作人员处理信访问题增加不少难度。人民群众牢固的“遇事找信访”观念使得对信访工作定位极为不准确。信访在事实上是充当着一种特殊的救济手段，应将其定位于一种行政救济手段，发挥特殊优势，使之成为行政复议和行政诉讼制度的有力补充，而不是优于其他行政救济甚至国家司法救济“救命稻草”。

（三）群众无序上访增多，不利于基层信访统一组织管理

近年来，随着利益格局调整加剧、中央对信访日益重视、交通状况改善等，群众中直接无视基层信访，跳过基层信访环节，越级上访现象严重。人民群众上访从中央到基层的信访量逐渐呈现出一种呈“倒金字塔”模式，把本应该在基层解决的问题集中到了中央的层面。使得基层信访寥寥无人，基层信访在群众中的地位及权威性呈下降趋势。同时不利于中央的信访工作有序开展及基层信访工作的统一有序规划解决等。

（四）信访制度自身存在矛盾，地方政府有“劫访”现象

目前在信访制度方面，国家一方面强调不能压制群众的正常上访，充分保障群众的民主权利；另一方面，又一再要求各种问题在基层解决， 要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访减少向上级党、政府上访的数量。《新信访条例》更是规定各级人民政府应当将信访工作绩效纳人公务员考核体系。这使得基层信访处于如何协调保障公民的民主权利与维护社会安定秩序关系的两难境地之中。权衡利弊的极端者可能会使得信访主体承担较大的风险，包括受打击报复、被公安机关收容遣送、被原籍政府部门强行带回等等。据《新闻周刊》记者2002年对北京的一个“上访村”的调查，其中被收容遣送次数最多的为37次，被劫访次数最多的为18次。东庄案列虽更多的体现基层政府的一些“胡作非为”但信访制度自身存在的矛盾还是应该被考虑其中。

三、基层政府在信访制度中出现困境的原因

基层政府在信访制度中的困境不断被暴露，必然是有一定的原因，除了人民群众的公民意识的不断觉醒及自身权益保护的诉求得不到解决，以及各级国家机关中的工作人员懈怠读职等原因之外，本部分围绕客观存在的外部环境变化、现有信访制度以及信访人、基层信访工作人员这几个方面分别论述信访制度困境产生的原因。

（一）社会的不断发展而导致的深层次矛盾

改革开放三十多年来，我国不断利用有利的国际国内环境，大刀阔斧的进行改革，但在改革的过程之中，总是会不可避免的破坏某些利益相关者的既得利益。同时社会差距不断被拉大，一些弱势群体的某些利益得到侵犯，不能满足于当前，这是基层信访出现困境问题的深层次原因。

（二）现有信访制度自身弊端

现有的信访制度对其功能地位定位不准确使得群众“有事找信访”现象严重，并且一度地将信访置于司法救济之上，在一定程度上对司法独立和司法权威构成挑战；依据《信访条例》规定，只要群众反映的问题有实质性内容，信访工作机构就要在限定时间内给予答复，由此信访人就认为信访工作机构是问题协调处理人。但事实上信访工作机构的权利是有限的，不具有实际的权利及独立的行政处分权。这就导致信访工作机构职能与权力严重不等，处置信访问题效率较低等问题。同时群众遇事优先选择信访不仅出于“图方便”更是折射出我国的其他救济渠道不畅通等。

（三）信访群众个人方面问题

由于司法判决可能要消耗较多的金钱、时间、精力等，与此相比，信访仅仅通过写信或走访形式，无论在心理上还是在实际花费上都占有绝对的优势。所以，一部分群众在遇到问题时，不愿意通过手续繁杂、费用高昂的司法途径，而更多地倾向于通过信访渠道，有的甚至坚持不断的越级上访，或者采取一些极端的方式借以引起祥光领导人的关注；群众个人的历史情结影响较为深远，细数历史上的击鼓鸣冤、拦轿告状等案例无不体现着信访的内涵。作为中央集权制国家，政府领导的命令和指示对一般的信访问题解决具有较高的效率，所以一般群众倾向选择信访这一途径。

（四）基层信访工作人员自身的弊端

基层政府在信访制度过程中的困境一定原因是由其工作人员自身素质方面造成的。作为联系省市以及基层工作的纽带，基层信访工作人员肩负重则。但有个别工作者可能在面对上级的压力以及基层群众日益增长的权利与利益请求方面没能很好权衡，致使一些“劫访”事件不断出现。