我国公益诉讼原告资格分析

何蓓

摘 要：我国民事诉讼法以及新出台的司法解释都对公益诉讼做了具体的规定，但是在公益诉讼的提起资格上仍然存在着较大争议。在公益诉讼中，只有特定的行政机关和部门才有原告资格，多数行政机关并不天然具有该类诉讼的起诉权，除非法律的特别规定。基于此，也只有经过认定的有关社会团体和组织才具有公益诉讼原告资格。检察机关具有提起公益诉讼的主体资格，但应该符合一定的前置性程序。为了避免司法资源的重复性使用的浪费，在规定机关提起公益诉讼后应设定公告期，由法院向社会进行通报。公益诉讼制度的实践将需要更多的程序辅助，才能更有效的保护公共利益。

关键词：公益诉讼；原告资格；公共利益

相比西方国家公益诉讼制度的确立，我国起步较晚，并且没有相关的程序制度予以辅助。被民诉界成为公益诉讼鼻祖的案件是1997年河南方城县人民检察院将方城县工商局推向被告席，因工商局签署的一份合同造成国有资产流失，此案也迅速成为了舆论中心。此次公益诉讼的起步，改变了公共利益无人保护或者保护不利的状态，使国家利益和其他公共利益侵害的行为得到一定程度的遏制，取得了良好的法律效果和社会效果。许多检察机关也以公益诉讼的方式参与到法院的審判当中，引起社会的广泛关注。但不久最高法院的一纸批复：法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件。至此，检察机关提起的公益诉讼被叫停。但是，公益诉讼的发展脚步并没有停止，不论是因为铁路运营中站票、坐票价钱一致引发的纠纷还是蔡长海以个人名义提起的要求某厂水污染赔偿损失案，公益诉讼以非检察机关出面的方式重新立足。2012年8月31日民事诉讼法修改，增加了第55条关于公益诉讼的规定，2015年初民事诉讼法司法解释隆重出台，新环境保护法也得以修订，在二者的保护下，公益诉讼不再形单影只，终于可以扬帆起航。我国的公益诉讼制度只是初步建议，实质的构建和完善还有很多的问题要解决，本文主要是针对公益诉讼中诉讼原告的资格问题进行分析，也希望建立起完整有序的公益诉讼程序。

新修订的民事诉讼法第55条以及民诉司法解释第284条规定，提起公益诉讼的原告是环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织。笔者认为此条款规定的宽泛性涉及到三个方面的问题：第一，按照法律规定，似乎只有法律规定的特定机关和组织才能提起诉讼，那么广泛享有国家公权力的行政机关和部门是否可以提起公益诉讼，法律规定的有关组织究竟应具备怎样的资质才能提起公益诉讼？第二，作为法律监督机关的人民检察院是否可以作为原告提起公益诉讼？第三，当公益诉讼与公民提起的私益诉讼发生重合时应怎样安排？检察机关提起的公益诉讼与有关机关提起的公益诉讼发生重合时又该怎样安排？本文将针对这三个问题重点分析。

一、只有特定的行政机关和部门才有公益诉讼的原告资格，多数行政机关并不天然具有该类诉讼的起诉权，除非法律的特别规定。基于此，也只有经过认定的有关社会团体和组织才具有公益诉讼原告资格。

目前对于公益诉讼，法律明确规定的机关是环境保护部、海洋环境监督管理部门[1]，那么除此之外，其他的行政部门是否天然具有公益诉讼的原告资格？有的学者认为政府成为环境公益诉讼的主体是必要的。因为政府及政府环境管理和环境资源职能部门是国家环境资源和环境利益的代表，为了保护国家的环境资源和环境利益，在采取行政措施外，也有采取司法保护措施的必要。而政府为了保护国家利益和社会公共利益而提起的诉讼属于公益诉讼的范畴[2]。笔者认为除了以上法律规定的环保部门和海洋环境监管部门具有公益诉讼原告资格，其他的行政部门不需要也不应该赋予原告的主体资格。一方面是因为行政机关是公权力的享有者和执行者，相关行政机关完全可以通过法律授权运用行政处罚、行政强制等手段实现保护社会公共利益的职能。经过有关行政机关的调查，确认行为违法后，有权直接责令违法者停止侵害、排除妨碍、消除危险，比向法院提起诉讼更方便快捷有效。另一方面来说，一旦赋予行政机关公益诉讼的主体资格，行政机关的职能和治理手段将会发生混淆，没有侧重的手段选择不仅会搁置行政机关本身公权力的体现，还会导致大量的诉讼涌向法院，浪费司法资源。因此，即使不赋予行政机关提起公益诉讼的主体资格，但是可以通过法律授权给予相关部门更多的执法权力，使执法更有力度，一旦发生行政机关制止不了的情况，可以请求法院强制执行。

另外，公益诉讼的法律规定的主体资格还包括法律规定的有关组织，其中大家公知的法律明确规定的组织是消费者协会[3]。我国社会团体和组织数量众多，专业人员较多，社会责任感比较强，在保护社会利益方面发挥着重要作用，那么它们是否也可以作为原告提起公益诉讼呢？公益诉讼本身的受害者具有不确定性，可能导致现实生活中没有直接的利害关系人，或者即便有直接的利害关系人不知其权利受损或者迫于压力委曲求全，导致公共利益的损害。因此，为了更好的保护公共利益，对于公益诉讼的起诉资质以及起诉条件应适当放宽。介于我国的社会团体和有关组织数量庞大，质量良莠不齐，如若统一赋予原告资格容易造成司法混乱，因此有必要对有关团体的设立目的和年限进行行政审批。可以借鉴日本在公益诉讼中的规定，每年对社会团体和组织进行审批，审查其设立目的和年限，由有关机关进行选择固定数量的团体组织，并且按期体检，体检不合格的团体组织将会剥夺其进行诉讼的资格，由此来达到规范化管理。

二、检察机关具有提起公益诉讼的主体资格，但是，应该符合一定的前置性程序规定

对于我国检察机关是否可以提起公益诉讼，是众多学者争论的热点话题。持否定观点的学者认为从检察机关的法律监督职能来看，我国民事诉讼法规定检察机关主要通过行使抗诉权保障法律的正确实施和当事人的权益。这种监督具有事后性和被动性。如果检察机关以原告的资格提起民事诉讼，这意味着检察机关将站在民事诉讼的前台，由过去的消极防御的角色转变为积极进攻的角色，这将使检察机关机构的膨胀，同时当上原告的检察机关，难以保证原被告法律地位的平等[4]。另外，检察机关与政府具有利益共同体关系。检察机关仍然处于政府统一的框架之内，其活动依赖于政府和其他资源，而且与地方经济增长和财政税收有密切关系，因而与政府和企业关系密切，难以使检察机关公正代表社会公共利益，特别是弱势群体的利益。持支持观点的理由主要是基于检察机关的公共性特征，决定了它最适合担任公共利益的代表。同时检察机关起诉已然成为国外立法和司法的趋势，我国应努力学习并运用之。

笔者支持检察机关在公益诉讼中具有原告资格的观点。民事诉讼修改的专家意见稿第三百七十三条规定“为了保护国家利益和社会公共利益，人民检察院及相关社会团体可以向人民法院提起公益诉讼，公民个人对于侵害或者可能侵害公共利益的行为可以向人民检察院申请提起民事公益诉讼。”并且在三百七十五条规定“人民检察院提起的公益诉讼，人民法院必须受理。”尽管在最终的民诉修改决定中没有用全部表述，但是并不能排除人民检察院在民事公益诉讼中的主导地位。在意见稿中，专家认为，在有资格提起的民事公益诉讼的相关主体中，人民检察院居于主导地位，行使民事公益诉讼权是其作为法律监督机关行使监督权的重要手段[5]。

根据检察机关统计的数据，从2000年至2013年，我国环境公益诉讼案件约60起，其中近1/3是由检察机关提起，检察机关在环境公益诉讼探索中扮演了相当重要的角色。从2011年以来江苏省检察机关通过督促履行职责、督促起诉、支持起诉、开展公益调查以及直接提起公益诉讼等多种方式，积极参与或者办理公益诉讼类案件4295件，诉讼范围涵盖生态环境保护、国有资产保护、公共安全及消费者权益保护等多个领域，帮助挽回国有资产或者公益诉讼共计30亿余元。江苏省检察院出台《办理民事督促起诉案件暂行规定》，第一次以规范性文件的形式明确提出将督促起诉作为检察机关开展公益诉讼的重要方式。同时，在党的十八届四中全会中明确指出探索建立检察机关提起的环境公益诉讼作为检察机关维护公共利益、扩大司法职能指明了方向。

检察机关天生带有的保护公共利益的社会性质和社会责任感使其能够在理论和实践中站稳脚，但是赋予检察机关提起公益诉讼的与昂高资格并不意味着凡是涉及到公益案件都找检察机关，都由检察机关起诉，其原告职能的体现应该有前置性的程序规定。在最高检座谈会上，北京大学法学院教授汪建成教授提出，在民事公益诉讼中，检察机关不能优先作为起诉人，应先支持、督促起诉，将自行起诉作为补救。我国民事诉讼法第十四条规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。检察机关的法律监督职能决定了其不宜优先作为起诉人。因为这有可能在有实害公民时影响其相关处分权的实现。因此有必要将检察机关的起诉权作为公共利益维护的最后保护伞。

当一定的损害事实发生时，有直接利害关系的公民可基于民事诉讼法第119条的规定提起普通的侵权之诉，人数众多时可以是普通的共同诉讼，这是保护私益的体现，不需要检察机关参与。如果不存在直接利害关系人或者直接利害关系人不采取措施时，其他公民可以向行政机关举报，由行政机关依据行政权进行处理。如若行政机关不作为或者处罚力度不足以解决时，公民可向检察机关提出申请。检察机关应先行向有关行政機关或者组织提出检察建议，督促其制止违法行为，在此情况下如若还不能达到保护公共利益的良好状态时，检察机关先向最高检申报，经批准后就可以作为原告提起诉讼或者帮助支持有关团体提起诉讼。

“检察机关探索建立提起公益诉讼制度，目的是发挥法律监督职能，加强对国家利益和社会公共利益的保护，促进依法行政、严格执法”。最高人民检察院民事行政监察厅厅长郑新俭说：“公益诉讼的试点阶段，检察机关拟建立提起公益诉讼案件的备案制度，公益诉讼案件一律报经最高人民检察院批准后方可启动诉讼程序，加强对案件的审查把关，提高公益诉讼工作质效”。

赋予检察机关提起公益诉讼的与原告资格并且设置一定的前置程序和审批程序，是因为检察机关在公益诉讼的司法救济中主要起到的是监督作用，而不是主要的行动者，只有在找不到其他权利主体，或者其他的权利主体没有能力提起诉讼，或者提起诉讼难度较大时，检察机关才有必要提起民事公益诉讼，否则就会有越俎代庖之嫌，也会抑制国有环境资源的具体占用、经营单位维护自身权益和主管部门履行自身职责的积极性[6]。

三、为了避免司法资源的重复性使用的浪费，在规定机关提起公益诉讼后应向社会进行通报。公民提起的私益诉讼和有关机关提起的公益诉讼可以同时存在，但是为了节约资源，有时可以同时审理。

首先，特定行政机关和行政部门根据法律规定可以提起新公益诉讼，检察机关基于本身职能在一定程序后可以集体公益诉讼也逐渐达成共识并发挥着重要作用。这两种主体的独立性导致其间缺乏一定的沟通，很难避免二者基于同一损害事实向法院起诉，对于这种情形，我国公益诉讼司法解释286条规定了通报制，即人民法院受理公益诉讼案件后应当在十日内告知相关行政主管部门。该规定主要针对的是较多的公益诉讼案件主要是环境污染诉讼和消费者权益受害的诉讼。这两类案件都有相关的行政部门管理规制。通报制可以节约司法资源，行政部门在街道通报后大多会及时依法执法，在审理程序开始前就对相关侵权行为做出处理，在社会公共利益得到维护后省去后续的司法程序。司法解释主要解决了诉讼与行政权的关系，对于检察机关的起诉权与行政机关或者社会团体的起诉权冲突时如何解决没有做出规定。笔者认为，对于公益诉讼案件的提起后，法院应该向相关的检察机关、行政机关、社会团体和社会公告，避免重复起诉。同时对于一方起诉的，其他主体可以提供相关证据支持起诉，超过公告期，人民法院审结后，其他机关再以相同事实和理由起诉的不应受理，除非有新的证据和理由。

其次，对于同一侵权行为引发的既有公民提起的私益诉讼，也有相关机关和检察机关提起公益诉讼，笔者认为应分为两个层次解决：第一，相关机关或者检察院提起公益诉讼后，在人民法院的公告期内，直接的利益受害者可以参与到案件的审理中，法院可基于同一损害事实进行认定。若直接受害者在公告期内没有参与到公益诉讼中，可以另行提起私益诉讼。第二，受害者提起诉讼的，检察机关或者相关机关认为受害者的诉讼请求能够起到维护公益作用，就无须作为原告提出维护公共利益的诉讼请求，但是可以参加到诉讼中主张事实，提供证据辅助受害者。对于再审程序也是如此，既判的公益案件，作为原审原告的检察机关依法可以再审原告的身份提起再审之诉或者参与到他人启动的再审程序之中[7]。公益诉讼制度的提出与实践，落实了宪法和物权法对于保护公共利益的规定，同时也弥补可行政监管的局限性，创新了社会管理的方式和手段。但是我国尚处于公益诉讼制度的构建阶段，相关的辅助程序还比较匮乏，如文中所述，对于公益诉讼原告资质问题的规定还不明确，需要相关法律予以确定，同时，关于公益诉讼的诉讼费用的承担是否适用诉讼保险方式也没有规定。路漫漫其修远兮，公益诉讼仍需不断求索，稳定前行。（作者单位：吉林财经大学）

参考文献：

[1] 《海洋环境保护法》第九十条第二款：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

[2] 李挚萍，中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择，河北法学，2010年1月，第22页

[3] 《消费者权益保护法》第三十七条第一款第7项：消费者协会履行下列公益性职责：就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼。

[4] 章礼明，检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告，争鸣，2011年第6期，第136-137页）。

[5] 杨荣馨主编，（《中华人民共和国民事诉讼法》（专家意见稿）立法理由与立法意义，清华大学出版社，2012年第一版，第209-210页。

[6] 李挚萍，中国环境公益诉讼的原告主体的优劣分析和顺序选择，河北法学，2010年1月，第22页。

[7] 邵明，民事诉讼法，中国人民大学出版社，2007年版，第193页。