解决“为官不为”问题的几点思路

蔡志强

〔摘要〕 所谓“为官不为”，指的是领导干部不能有效履职，在其岗位上未能有所作为，或者其行政过程与领导者的岗位标准之间存在较大落差。“为官不为”作为一种政治现象，其原因固然与官员思想境界和党性修养密切相关，但是也与我国全面深化改革“三期叠加”的环境挑战有关。针对中央和社会普遍关注的“为官不为”问题，形成权力运行的激励与惩戒机制，是解决“为官不为”的重要举措。为此，一要结合依法治国和推进国家治理体系与治理能力现代化，尽快施行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程；二要强化制度激励，形成领导干部在制度框架内依法行政科学用权的动力机制；三要加强党风廉政建设，激发领导干部的担当精神和创新精神；四要通过健全完善科学的干部选拔任用体制机制，培育优良的政治生态。

〔关键词〕 党的建设，“为官不为”，责权梳理，体制机制

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）05-0038-04

所谓“为官不为”，指的是领导干部不能有效履职，在其岗位上未能有所作为，或者其行政过程与领导者的岗位标准之间存在较大落差。“为官不为”作为一种政治现象，其原因固然与官员思想境界和党性修养密切相关，但是也与我国全面深化改革“三期叠加”的环境挑战有关。

中国共产党的宗旨和使命决定了党的各项工作都是围绕着人民群众生活改善和社会主义事业发展的需要展开的。早在1934年，毛泽东就指出：“我们应该深刻地注意群众生活的问题，从土地、劳动问题，到柴米油盐问题”，“要得到群众的拥护吗？……那么就得和群众在一起，就得去发动群众的积极性，就得关心群众的痛痒，就得真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活的问题，盐的问题，米的问题，房子的问题，衣的问题，生小孩子的问题，解决群众的一切问题” 〔1 〕138-139。邓小平也多次强调中国共产党是人民实现他们任务的工具。2012年，习近平强调指出：人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标 〔2 〕。从中我们看到，无论是革命、建设，还是改革开放，中国共产党核心价值的主轴从来没有发生任何偏移，党的全心全意为人民服务的宗旨是党的所有政策过程中的价值基础，是共产党人推进事业发展的基础。党的领导干部的基本价值，就在服务人民，领导发展，并在满足人民利益中获得人民的拥护和支持。从这个意义上说，“为官不为”是对党的宗旨和价值观的恶意耗损。在推进党的建设制度改革、构建政治新常态的实践中，能否解决“为官不为”问题被视为评价党风廉政建设绩效的主要内容和标准。针对中央和社会普遍关注的“为官不为”问题，形成权力运行的激励与惩戒机制，是解决“为官不为”的重要举措。

一、 结合依法治国和推进国家治理体系与治理能力现代化，尽快施行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程

一个时期以来，党和政府不断完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。落实权力清单制度和公开制度，将党的领导干部的责权利标准变成党的组织和人民大众监督干部的标准，就能够通过自上而下的压力系统和人民监督系统的作用发挥，防范和克服领导干部存在的庸政懒政怠政思想，从而减少做一天和尚撞一天钟的消极懈怠思想和一天钟也不撞的不作为现象。这其中，完善干部分类标准，廓清权责关系，下放和削减审批权，既能够减少权力腐败，也能够避免权力因为没有规范而乱作为和不作为。

我们知道，所有的组织都是在肯定与惩罚的框架内运行的。能否形成对领导干部依法行政、模范用法的激励机制，决定了既有政治生态的发展趋向。党的建设的制度化水平是政党现代化的重要标志，体现了党领导国家建设和社会发展，解决自身建设存在问题的现代化水平。党的十八届四中全会的一项重要成果，就是将党内法规体系建设纳入依法治国战略中，这在实践中凸显了党内制度与国家法律体系在法理和价值逻辑上的一致性。同时表明，党的现代化需要有系统科学、有效运行的党内法规体系，并且党的制度权威与制度执行力直接体现为党的领导干部对中央精神和党的制度坚决执行上。

在具体实践中，“为官不为”未必都是挑战党的集中统一的民主集中制的，也不完全是有令不行的表现，但是显然需要针对“为官不为”强化制度对领导干部行政过程的约束与激励。保障领导干部在完善的制度框架内科学行使权力，保障用权安全。由此，制度建设的首要问题就是厘清权责关系。当前我国政府正在进行的权力清单梳理，是克服“为官不为”和“为官乱为”的基础与前提。厘清权责关系，一要结合全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，对政府与市场的责权利关系进行科学梳理。2013年“两会”期间，国务院明确提出本届政府将下放和削减1/3以上的审批权。当前正在推进的权力下放和削减工作，就是要最大限度地避免政府权力不当介入市场，也避免可能存在的权力寻租问题和监管不力问题。二要结合效能型政府服务型政府的治理理念，对政府职能部门的责权利关系进行科学梳理。这是解决当前政府管理中存在的有利的事情大家都想“抓”都想“管”，难以解决的问题或者没有效益的事情“齐不抓共不管”问题的重要举措。三是针对中国制度建设的实际，结合我们党领导国家建设与社会发展的具体实践，重新梳理并科学界定党和政府的权责关系，使党对国家和社会的领导更加科学规范。

二、强化制度激励，形成领导干部在制度框架内依法行政科学用权的动力机制

在传统计划经济体制下形成的权力运行结构，不但建构了与计划经济相适应的有效制度体系，而且形成了权力配置资源的路径依赖。由此，在深化改革的过程中，要实现中央提出的削减和下放审批权的目标，还存在着制度性障碍和技术性变革的双重压力。习惯了依靠审批权来管理经济与社会的职能部门领导干部深知，一旦权力下放或者下沉到基层，当经济社会出現问题的时候，旧有的管理制度将难以解决新出现的各种问题。在复杂环境里，制度不完善引致的各种不确定性，使得领导干部本能地倾向于收敛权力。而市场经济条件下权力配置资源的权威性和利益性，又使得许多领导干部继续倾向于依靠行政手段解决问题，表现为对治理路径和方法的无所适从，从而出现中央领导的思想已经在治理的天空翱翔，职能部门却还在管理的框架内难以突破的现象。在此期间，一些领导干部则利用制度不完善和监管不到位用权力来谋取私利，加剧了权力运行的失序。