改革开放以来党内直接选举的实践经验

颜杰峰

〔摘要〕 改革开放以来，党内直选作为党内基层民主发展的重要标志，取得了明显进步，积累了丰富经验。即：党内直选改革要正确处理好摸着石头过河与顶层设计的关系，在改革试点的基础上，由中央适时出台相关党内法规，对党内直选的具体程序进行完善和优化；要坚持“不唯票”与重视票的辩证统一，既要体现群众公认度，又要发挥党委的领导和把关作用；要以改革创新的精神继续推动党内直选，主要是创新思维方式和工作方法。

〔关键词〕 改革开放，党内直接选举，党内选举改革，党内民主建设

〔中图分类号〕D26 〔文献標识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）05-0050-05

党内直接选举是指党员直接投票选举党内公职人员的选举方式。与之相对应，党内间接选举是指由党代表或党委委员选举党内公职人员的选举方式。改革开放以来，中国共产党在党内直接选举方面进行了长期的探索，取得了明显进展，也引发了一些争议。系统总结改革开放以来党内直选的实践经验，对于党内选举改革乃至党内民主建设，都具有重要的意义。

一、要正确处理好摸着石头过河与顶层设计的关系

摸着石头过河与顶层设计的关系，是习近平总书记提出的全面深化改革需要把握的重大关系之一。2012年12月31日，习近平指出：“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进。摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。” 〔1 〕

改革开放是没有先例的伟大事业，没有现成经验可供借鉴，只能大胆试，大胆闯。改革开放以来，我们坚持摸着石头过河的策略，坚持实践是检验真理的唯一标准，充分尊重人民群众的首创精神，才取得了举世瞩目的成就，开创了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。邓小平曾经指出，要走一步看一步，一点一点摸索，出现问题及时应对，发现错误马上纠正。

党内直选改革就是走着一条摸着石头过河与顶层设计相结合的道路。20世纪90年代初，党内直接选举首先在村级党支部的选举中以“两票制”的形式出现。20世纪80年代，村委会直接选举开始在农村逐步推开，农村基层党组织逐渐出现了权威性与合法性危机。村党支部是法定的村级各种组织的领导核心，其成员主要由乡镇党委任命或由少数党员选举产生，而村委会成员则由村民直接选举产生。在此背景之下，村党支部的选举改革提上了日程，源于山西省河曲县的“两票制”应运而生。1991年初，山西省河曲县城关镇岱狱殿村干群关系紧张，一些村民不断上访，要求撤换党支部书记。为平息事端，镇党委派出了一个工作组进村调查。上访村民公开表示，如果不让村民选，就不服从新的支部书记的领导。在这种情况下，工作组通过反复讨论，构思出一种新的选举办法：村里每户派一名代表参加全村会议，大家以“推荐票”的形式推荐村支书候选人，然后由党员按照村民“推荐票”的结果确定正式候选人，召开党员大会进行正式选举。最后，选举结果获得了村民的认可，村里的矛盾也得以化解。随后，在矛盾冲突较多的旧县乡纸房沟村，用大致相同的办法选举产生村委会和村党支部，只是将村民的“推荐票”改成了“信任票”。由此，“两票制”的基本方式确定下来，即村民投信任票推荐候选人，党员投票选举党支部。

在摸着石头过河进程中不断总结经验，到达一定的阶段，还需要顶层设计。摸着石头过河并不否认顶层设计的作用，相反，二者必须高度统一。摸着石头过河，可以积累丰富的实践经验，可以展现事物发展的规律，为顶层设计奠定基础。顶层设计可以将摸着石头过河积累的经验和规律进行总结和推广，为基层实践提供支持，指明方向和途径。

实践证明，中央的态度，对于党内直选改革的发展起着至关重要的作用。党的十六大前，虽然加入党内直选试点行列的地区不断增多，但由于缺乏中央层面的明确支持，党内直选的试点基本上还是呈“点”状分布，且随机性和偶然性突出，缺乏持续性和稳定性。这种状况常被称之为“孤岛现象”、“插秧现象”或“昙花现象”。党的十六届四中全会和十七大为党内直选改革提供了强有力的法理支持。2004年，党的十六届四中全会明确提出：“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。” 〔2〕2942007年，党的十七大报告提出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。” 〔3 〕40十七大党章把第三十条款中的“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准” 〔4〕230。2009年党的十七届四中全会再次提出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。” 〔5 〕17这些规定都是对各地直接选举基层党组织实践成果的充分认可和吸收。在中央精神的鼓舞下，各地基层党组织直选改革步伐明显加快，不仅试点地区的数量增多，而且出现了由孤立的“点”向大范围的“面”的重要转化，党的十七大前后，基层党组织直选试点达到了高潮。党的十七大召开时，时任中组部副部长欧阳淞就曾透露，十六大以来全国共有300多个乡镇开展了乡镇领导班子的直选试点。值得关注的是，湖北、四川、江苏和云南等省都进行了由点到面的大规模的乡镇党委书记的直接选举试点。2002年9月，湖北省京山县杨集镇开展了“两推一选”乡镇党委书记的试点。从2005年初开始，乡镇党委书记直选在湖北全省范围内全部推开。2003年12月，成都市新都区木兰镇选出了全国第一位公推直选的镇党委书记。随后，新都区在2004年底完成了全区所属11个镇的党委书记公推直选。成都市在此基础上又在全市扩大试点范围。2005年8月，四川省委组织部下发文件，在全省18个市（州）和30个县（市、区）普遍推开乡镇党委书记的直接选举。江苏省从2003年起先在宿迁市宿豫县进行试点，得到中央领导和中组部的认可后，试点范围不断扩大：从2004年底开始，宿迁市在所属区、县展开了较大规模的乡镇党委领导班子直接选举试点；到2005年7月，开始在全省范围内推广乡镇党委书记直接选举。2006年1月20日至3月22日，云南省红河哈尼族彝族自治州在全州2市10县共126个乡镇党委进行了换届直选，成为当年国内地市级中第一个进行大规模乡镇党委领导班子换届直选的州，也是全国30个民族自治州首先进行乡镇党委公推直选改革的州。

党内直选经过20多年的实践探索，取得了很大成就，也得到了中央的充分肯定，但还亟需中央的顶层设计。各地直选在称谓上有许多不同的表述，比如说两票推选、公推竞选、海推直选、差额直选、民推直选、公推差选等等，也创造了许多模式，比如“领选组阁”模式（又称“新都模式”）、“倒选”模式（又称“平昌模式”）、、“三票制”模式等等。总体而言，这些模式都具有一些共同特征，即首先打破由上级党组织包办候选人提名的惯例，通过党员和群众代表“公推”产生候选人，使候选人的民意基础更加广泛；然后再举行党员大会“直选”产生党组织负责人，从而改变了以往的间接选举模式，减少了中间代理环节，增强了选举的民主程度。总体而言，这种做法较好地把党的领导、群众公认结合起来，将党的干部选拔制度与民主选举的要素结合起来，是比较适宜推广的选举形式。但是，在直选过程中，哪些程序是必不可少的，现在尚无统一的权威的说法。这就需要中央进行顶层设计。笔者建议，中央应当适时出台相关党内法规，对党内直选的具体程序进行完善和优化，作出详细而明确的规范，界定清楚哪些是“规定动作”，哪些是可以因地制宜的“自选动作”，为党内直选走向制度化奠定基础。

二、要坚持“不唯票”与重视票的辩证统一

按照新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，党政干部选拔有“四不唯”，其中之一就是“不唯票”。因为实践证明，如果只“唯票”，选拔出来的干部可能不能干（不干事不得罪人）、不愿干（避免得罪人）或不敢干（怕得罪人），可能导致个别干部把很多的精力花在人情往来上，甚至可能出现贿票等腐败现象。“不唯票”是为了推进选人用人环境的良性运转，而并非“不认票”或“不重票”，更不是否认选举。

有个别人认为，“不唯票”实质是反对选举，只要牢牢坚持民主集中制原则，就可以忽视甚至不要选举制（在个别地方出现了以“不唯票”为名阻碍党内直选继续推进的情况）。这种认识是错误的。自民主集中制诞生以来，选举从来都是其不可或缺的基本原则。民主集中制作为政党的组织原则，最先是由孟什维克提出来的。因此，从历史起源来看，选举是民主集中制的必要原则和基本内容之一。为了更好地加强世界各国无产阶级的团结，在列宁的指导下，1919年3月，共产国际（又称第三国际）在莫斯科宣告成立。列宁在《加入共产国际的条件》中指出：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。” 〔6 〕254由此，民主集中制就成了各国共产党，也成了中国共产党普遍遵守的原则。1922年中国共产党二大通过了加入共产国际的决议，正式成为共产国际的一个支部。1927年党的五大党章规定：“党部的指导原则为民主集中制。” 〔4〕211928年党的六大党章强调了党的组织原则是民主集中制，同时，还首次规定了民主集中制的三条原则和内容，其第一条就是选举制原则：“下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之。” 〔4〕33-341945年中国共产党七大党章规定了民主集中制的四条原则和内容，其第一条为：“党的各级领导机关由选举制产生。” 〔4 〕501969年党的九大党章规定民主集中制的首要原则和内容是：“党的各级领导机关由民主协商、选举产生。” 〔4 〕86十大和十一大党章延续了这一说法。十二大党章对民主集中制的原则和内容进行了完善，选举原则作为六条原则和内容的第二条款提出。自此，一直到十八大党章都没有发生变化。

无论是在我国宪法中还是在我党党章中，选举都是选人用人必须坚持的普遍原则。现行党章规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。” 〔7 〕30-31选举必须真实体现选举人意志，是中国共产党党内选举坚持的最基本原则。选票反映着选举人的意志，体现着群众公认度，因此，必须给予高度重视。

改革开放之后，我国社会利益主体日益多元化、复杂化，原有的基层治理结构出现不适应的情况，传统任命式的干部选拔机制导致一些干部重视对上负责，而忽视对下负责。党内直选之所以产生，村民自治等因素起了重要的压力和推动作用，但归根结底还是为了化解干群矛盾作出的变革。实践证明，党内直选上来的绝大多数干部，与群众关系都较为密切，更容易得到党员群众的支持和拥护，干群关系能得到较好的解决。党内直选的开展，对于提升基层党组织的权威性和代表性，提高基层党组织的领导能力，提升党员干部的民主意识和民主素质，改革干部选拔任用制度，落实普通党员和群众的民主权利，改善党的领导，巩固党的执政基础，都有着极其重要的意义。

我们的党内民主建设是要“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度” 〔8 〕39。重視票但不唯票，不唯票但重视票，只有坚持二者的辩证统一，才能同时实现广大党员和党组织的意愿。按照新的《党政领导干部选拔任用工作条例》，群众公认是干部选拔任用的基本原则，党管干部是干部选拔任用的根本原则。群众公认的重要标准就是群众的选票，党管干部原则的重要标准是党委（党组）的领导和把关作用。

坚持中国共产党的领导，是中国特色社会主义的根本特征。坚持党的领导，必须坚持党管干部的原则。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央突出强调党管干部原则。在2013年6月28日至29日召开的全国组织工作会议上，习近平总书记指出：“要把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用。” 〔9 〕2014年1月，新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布。修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》的一个主要特点是突出强调党管干部原则。中国共产党是执政党，用人权是最重要的执政权，是巩固党的执政地位、实现中华民族伟大复兴的根本保证。任何时候，这个原则都不能动摇。党管干部原则需要充分发挥党委（党组）在干部使用问题上的主导权、话语权，这一点即使是在西方国家也是要坚持的，政党一旦成为执政党，对于干部使用也有着很大的主导权和话语权。党管干部原则与充分发扬民主是统一的。党管干部的主体是党组织，是集体说了算而不是个人说了算。在干部工作中必须充分发扬民主、走群众路线。党委（党组）既不能完全以票取人、以分定人，成为群众的尾巴，也不能偏离群众路线，忽视群众的选举权。党的基层组织直选改革，既要充分发挥党委（党组）强势的引导和宣传作用，又要发扬民主，充分尊重基层党员和群众的意愿。

坚持“不唯票”与重视票的辩证统一，在客观上要求党内直选改革必须与党的基层干部选拔任用制度改革放在一起，将党管干部原则与群众公认原则有机结合起来，统筹谋划，继续试点，总结经验。党组织要敢于并善于将能干事、敢干事，具有锐意改革、开拓进取精神，德能勤绩廉各方面表现优异的人才提名为候选人，并积极做好群众和选民的工作，充分发挥领导和把关作用。当前，党内直选改革试点的重点，应该放在处理好发扬民主、扩大民意基础与上级党组织发挥领导和把关作用的关系上面，实现党组织意图和党员群众意图的双赢。

三、要以改革创新的精神推动党内直选改革

实践证明，与时俱进是马克思主义政党的理论品质，正因为始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，我们党才取得革命、建设和改革的一个又一个胜利。新世纪新阶段，既是中国特色社会主义事业发展的机遇期，也是矛盾凸显期。面对新的国内外环境，必须研究新情况、解决新问题，必须大力推进党的建设的实践创新、理论创新和制度创新，只有这样，我们党才能顺应时代新要求，永不停滞，永不僵化。习近平在中央党校2008年春季学期开学典礼上强调，历史和现实都告诉我们，只有创新型的国家才能实现繁荣富强，只有创新型的政党才能永葆先进性，要以改革创新精神推进党内民主建设，推进党内直选改革。

正因为具有改革创新的精神，20世纪90年代以来，党内直选改革才能够取得很多突破和成就。从1998年初至1999年初，四川在全省33139个村中（占全省总村数的60. 2% ），采取党员和群众公推，党员直选的方法，创造了以公开、公平、公正、竞争原则为主的公推直选村党支部成员的新机制。其基本做法大致是宣传动员和公开报名、资格审查、当众演讲和民意测评、党内直选、按程序报批五个步骤，其中候选人产生和投票方式两个环节最为关键。四川的做法与经验得到了中组部的充分肯定。大约同时，乡级党委的直选改革也在四川拉开序幕。与村级直选中村委会走在村党支部前面不同，乡镇党委和乡镇长直选改革基本上是同时启动的。1998年12月，四川省遂宁市步云乡采取村民直接投票的方式，选出了乡长，被称为“中国大陆直选第一乡”。1998年9月～11月，四川省遂宁市市中区在东禅镇和莲花乡搞了“公选”乡镇党委书记的试点。虽然这次试点并非党内直接选举，也不是完全的“公选”，群众、党员的意见仅供参考，但它成了乡镇党委书记直选的先声。1998年11月～12月，四川省眉山市青神县南城乡在进行选民直接选举乡长、副乡长试点的同时，也搞了党员直接选举乡党委书记的试点。这次选举进行了乡党委、纪委、政府三套班子公推直选试点。由全乡党员直接选举党委、纪委班子成员，包括书记、副书记、纪委书记、党委和纪委书记。1999年四五月间，山西省临猗县卓里镇通过“海推直选”产生党委书记、镇长。2002年8月，湖北省在全省范围内选取宜城市孔湾镇、保康县马桥镇、谷城县南河镇、大冶市茗山乡、宜都市姚家店乡、湾潭镇等11个乡镇进行乡镇党委书记和党委委员的“两推一选”试点。1998年夏天，山东青岛四方区出现了两个全体居民直接投票产生居委会的案例，至此，城市社区居委会的直选改革拉开帷幕。从1999年开始，青岛、上海、南京及广西都先后进行了直接选举的试点。2002年，北京九道湾社区的居委会直接选举被媒体广泛报道，产生了较大的影响，这次直选被认为是基层民主从农村走向城市的重要标志。城市社区党组织的直选改革，比社区居委会的选举更迟一些。2004年12月，城市社区党委的公推直选率先在南京市白下区淮海路社区进行了试点，引起了广泛关注。党的十七大之后，城市社区党委的公推直选改革迅速发展，杭州、深圳、北京、上海等城市社区党委的公推直选试点陆续开展起来。从2004年起，中共南京市委开始在单个社区试点“公推直选”。2006年，“公推直选”又推广到南京市高淳县所辖的全部8个镇。2009年8月底，南京的363个城市社区全部采用“公推直选”方式选出党组织书记、副书记和委员。此举得到了中组部的肯定。2010年5月，南京的806个村通过公推直选的方式产生村党组织领导班子。至此，南京成为中国首个实现基层党组织“公推直选”全覆盖的城市。

这些创新的做法引起了广泛的关注，也引发了一些争议。争议的焦点是，这些做法与现有的党内法规有关规定相冲突（与《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第四条、第十六条直接冲突）。如果没有得到中央的明确支持，党内直选改革可能早就寿终正寝了。

当前，改革进入深水区，党内基层民主改革也进入深水区。党内直选改革虽然已经取得了很大进步，获得不少经验，但仍然面临着一些问题。尤其是，党内直选改革还缺乏强有力的制度法规依据。虽然党的十六大以来，中央多次以文件的形式对基层党组织的直选给予支持和倡导，但迄今为止尚未对《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》等法规作出相应的修订，许多党内直选的做法还处在与现行法规相冲突的状态。党内民主改革，归根结底要看它是否得到党员群众的支持和拥护，是否有利于党的执政地位的巩固，是否有利于增强党的团结统一。改革创新要遵循辩证法，既要尊重现行规章制度，又不能拘泥于现行规章制度。现有的制度规定往往存在时滞性，如果符合现实需要的改革创新因文本上的制度规定而停滞不前，不敢按照实际情况的变化进行修改和完善，任何改革都无法向前推进，创新也就成为一句空话。党内直选改革必须立足实践，敢于突破，以改革创新的精神继续推动。

以改革创新的精神推进党内直选改革，首先要有创新的精神，党内直选改革往往会改变现有的利益格局，这不可避免会遇到一些阻力、障碍和困难，没有创新的精神状态是很难的，必须在精神上克服不合时宜的传统观念和陈规陋习的影响。领导干部尤其是“一把手”是否拥有创新的精神和锐意改革的勇气，对于党内直选改革至关重要。以改革创新的精神推进党内直选改革，要有创新的思维方式，即坚持解放思想、实事求是、与时俱进，摒弃保守、封闭性的思维方式，敢于推陈出新。改革开放以来党内直选改革突破的主要是关于基层党委书记、副书记、常委的规定。在各地党内直选的探索中，基层党委书记、副书记和常委候选人的提名方式一般包括组织推荐、党员自荐和党员群众联名推荐等多种方式，突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》中“上届委员会提出，上级党组织审查同意”的提名方式；最终投票环节也变成广大党员的直接选举，突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》中在全委会上由委员间接选举产生的规定。

以改革创新的精神推进党内直选改革，还需要有创新的工作方法，针对新情况新问题，积极探索新的切实有效的方式方法。新的选举方式方法，都能在一定程度上解决基层治理面临的一些问题。当然，这些选举方法并不十全十美，还存在着一些问题，需要在实践中继续摸索完善。新生事物在发展过程中，遇到问题是不可避免的，不能因噎废食。在各地进行的党内直选探索中，有些地方充分利用了信息技术和互联网进行宣传。实践证明，它有利于发挥党组（党委）的主导性作用，应该继续注重运用现代科学技术带来的新方法和新手段，不断提高党内直选建设的现代化水平。

参考文献：

〔1〕习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调 以更大的政治勇气和智慧深化改革 朝着十八大指引的改革开放方向前进 〔N〕. 人民日报，2013-01-02.

〔2〕十六大以来重要文献选编（中）〔M〕.北京：中央文献出版社，2006.

〔3〕十七大以來重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，2009.

〔4〕中国共产党章程汇编：从一大到十七大〔M〕.北京：中共党史出版社，2007.

〔5〕中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议文件汇编〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔6〕列宁选集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔7〕中国共产党章程（单行本）〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔8〕十六大以来重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，2005.

〔9〕习近平在全国组织工作会议上强调 建设一支宏大高素质干部队伍 确保党始终成为坚强领导核心〔N〕.人民日报，2013-06-30.

责任编辑 陈 鹃