论公共管理的社会性内涵

吕鹏轩

摘 要：事物的内在属性就是所谓的内涵。认识和处理问题的前提就在于揭示事物本身的内涵。虽然，我国在公共管理方面的争鸣与讨论已经持续了很久，但就其内涵认识却一直没有统一的意见与定性。本文将对公共管理的社会性内涵进行浅要分析，将自身管见和盘托出，以期给相关研究人员以有益借鉴。

关键词：公共管理；社会性；内涵；属性

1 公共管理的概述

1.1 公共管理的概念

公共管理作为管理范畴内的组成部分，同其他类型的管理在运作、基本原则、基本方法等方面具有很多的相似之处。但是在自身特点和研究对象上，公共管理又有着明显的不同。如比较常见的工商管理的研究对象是企事业单位及它们的运营过程，而公共管理的研究对象则是社会公共组织、人民政府和国家的管理过程及其公共事务。这两者的明显不同之处在于：首先是管理目标的差异，工商管理以追求组织最大利润为主要目的，而公共管理以追求社会公共利益为主要目的；其次在于管理性质上的差异，工商管理本身有着很强的市场竞争性，而传统意义上的公共管理则有着一定程度的垄断性质；再次是表现为管理手段上的差异，工商管理以行政命令和法律行为为辅助，以经济行为为主要手段，而传统的公共管理则相反，其以经济行为为辅助，以行政命令和法律行为为主要手段。在公共管理研究中，我们不仅需要掌握两者的共同特点，更要把握两者的不同之处，全面认识公共管理。

1.2 公共管理的类型

从外延意义上来讲，公共管理包含其所管理的全部公共事务。而公共事务从宏观上来区分的话大致可以分为三种：第一，社会公共事务。第二，政府公共事务。第三，国家公共事务。

首先，社会公共事务。这里所讲的“社会”并不是广义上的“人类社会”，而是指与经济管理职能和政治管理职能并列的管理范畴，其主要涉及同人民群众日常生活密切相关的社会公共事务。它主要包括科技、教育、体育、医药卫生、文化艺术等公共事业；社会公共事业、社会服务和维持公共秩序的公共事务等。此种公共事务与社会大众的日常生活和社会成员的根本利益紧密相连，它将全部社会大众作为根本实施对象，因而，也就拥有最为强烈的社会公共性。

其次，政府公共事务。据《美国百科全书》，“一般意义上的政府是指民族国家及其地方政府的法定程序和基本组织机构，它适用于国家机构和管理团体。”由此可见，某个社会或者国家的治理机构就是我们常讲的政府。必须说明的是这种概述是指狭义上的政府，专门用以指某个国家的中央和地方行政机关。此种意义上的政府公共事务包含国家安全公共事务、国家礼仪与行政区划方面的政治性公共事务、机关内部公共事务、人事行政公共事务及财务行政公共事务。

再次，国家公共事务。狭义层面上的国家是指广义国家定义中最为重要的司法和部分立法。此类国家公共事务主要包含制定法律法规，维护国家领土完整和国家主权统一，维持社会公共秩序等，相对比较注重国体、政体方面的、关乎整体职能把控的影响类型和宏观控制的公共事务。

综上所述，公共组织关于社会公共事务的管理即是所谓的公共管理。由于各项公共事务具有社会公共事务、政府公共事务和国家公共事务的区分，因而，公共管理对应的也可以归纳为社会公共管理、政府公共管理和国家公共管理。这三类公共管理一同组成了庞大而统一的公共管理体系。这就要求我们既要从共性中把握他们的统一，又要从个性中区分他们的差异，以个性与共性互相联系的辩证法去看待公共管理。

2 公共管理的共同内涵是社会性

居上所述，社会公共管理、政府公共管理和国家公共管理共同构成了公共管理，因而，“社会”、“政府”、“国家”都各自属于公共管理的内涵部分，但是，相对对比而言，“社会”才真正属于公共管理的共有内涵。

2.1 公共管理主体的社会性内涵

社会公共组织、政府、和国家是公共管理的主体。本文将对其分别进行社会性特征阐释。

首先，各类社会性组织作为社会事务的管理主体，其本质上是社会自我服务、自我管理的组织。只是在阶级社会，各类社会组织是附属于政府和国家组织的，且在一定程度上具有阶级的印记和政治色彩。但随着社会主义市场经济的不断完善，社会会自我服务、自我调节和自我管理水平也日趋提升，此类社会组织注定会逐步摒弃先前的附属状态而逐渐独立。如果政府和国家一旦消亡，社会必将会依靠此类组织进行社会管理，只是这时的社会组织将会完全失去其政治性和阶级性罢了。在今后一定的时期内，各类社会组织仍无法称为真正的独立性社会组织，这些社会组织仍会同政府和国家共同管理社会。但是这并不足以否认这类社会组织的社会性。随着政府不断完善公共管理体制，政府职能也会相应转变，政府会逐渐从其当前所担负的诸多社会职能中退出而将其交付给相应的社会组织。在这种趋势下，我们应不断提升此类社会组织的社会性成分，不断提升他们的社会自主性，推动他们朝着真正的社会组织不断前进。

其次，国家源自社会，是社会发展到一定阶段的产物，是在社会中产生但又居于社会之上且逐渐与社会脱离的一种力量。国家的出现表明社会和国家是密不可分的，社会是国家出现、存在的前提，国家是社会矛盾运动的结果。这很明显的说明了国家具有社会性的特征。此外，国家并不是本来就存在的，而且也不可能一直存在下去。国家会随着阶级消灭条件的成熟而自行消亡。这也在一定程度上表明了国家对社会的依赖。还有，根据社会发展的需求差异，国家对社会也会具有不同的作用。就社会整体发展规律和发展趋势来讲，社会越发展，其自我调整、自我管理的水平就越高，国家对社会发生作用的强度也会越小，领域也会逐步收缩。因此，随着社会的不断进步，国家主体必然会由以政治统治职能为主不断向以社会职能为主进行转移。总之，国家以社会为存在基础，我们无法脱离社会去研究国家的存在与作用。

再次，政府作为国家的半生产物，同国家相同，也不是原本就有的，也不会一直存在下去。作为国家的重要构成部分，政府的产生不仅是社会发展的需要，而且政府为发生社会作用而形成的政府职能也是以社会的发展需求为前提的。一旦一个政府无法有效的反映、代表和吸纳社会对其要求，一旦一个政府没有有效的回应社会要求的能力，那么，这个政府就不再是一个合格的政府。因此，从某种程度上来讲，社会性是政府生命力的来源，是政府有效属性的所在。

2.2 公共管理对象的社会性

公共管理的对象是公共管理的客体，也就是社会公共事务，依照公共事务的性质通常可以将其分为国家、政府、社会三种类型的公共事务。而公共事务的公共性可以体现以下几方面内容，首先，公共事务的公共性体现在公共部门或者公共服务机构，其管理的主体都是国家政府以及社会中的公共组织而不是其他的私人或者私人组织。其次，公共事务的公共性还可以通过公共管理活动的性质体现出来，其主要用于为社会公众提供公共利益和公共服务。再次，公共事务的公共性还体现在公共管理活动的社会责任和绩效要求。公共管理的公共性特点要求其对绩效的衡量不能通过简单的利润或者效率标准来衡量。最后，公共管理事务的公共性可以体现社会公众对公共管理活动和公共产品供给的参与。而社会公众对公共管理活动的参与可以体现大众对政府决策的影响，社会公众对政府活动的意见会形成具有影响的舆论，进而对政府公共政策产生影响。现阶段电子政府的推行，使得公共管理活动的公开性得到了进一步的发展。总之，现阶段社会性已经成为公共管理的主要特征内涵。

3 公共管理社会性内涵需注意的问题

在公共管理中，应该正确把握社会性和政治性的关系。公共管理中的社会性和政治性是相辅相成的，社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，反之，政治性是社会性的保证，只有坚持政治性的指导作用，才能让公共管理向着正确方向发展。为此，在公共管理工作中，必须将政治性贯穿于公共管理的整个过程中，科学处理政治性与社会性的关系。国家政府在产生之前就已经有了社会的存在，所以社会性要比政治性的存在更长久，公共管理中的只有着眼未来，重视当前，才能做好每一项公共管理工作。除此之外，现阶段公共管理的学科体系问题也需要得到更多的重视，学科体系问题是学科建设的基础，在公共管理学科建设中，应该对公共管理的社会性内涵进行充分分析，解决在学科建设中存在的课程设置问题。

4 结语

公共管理以追求社会公共利益为主要目的，公共管理的对象是公共管理事务，主要包含了国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理，其管理对象都具有社会性的特点，社会性是公共管理的共同内涵，为此，本文就公共管理的社会性内涵进行分析，为国家政府处理社会公共事务以有益提示。

参考文献

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