“一把手”监督的难点及其应对——基于上海的调研分析

刘宗洪

（中共上海市委党校 党史党建教研部，上海 徐汇 200233）

建设廉洁政治，我们党加强了对“一把手”的监督，《中国共产党党内监督条例（试行）》明确把“一把手”作为监督的重点。为加强对“一把手”监督的研究，中共上海市委党校政党研究所廉政建设课题组于2013年年底赴市纪委、市反贪局、国资委、浦东新区、普陀区、市建交委和金融党委等10多家单位对“一把手”的监督问题进行了专项调研，发放了300份问卷并有效收回287份。通过调查，课题组认为，“一把手”在现有体制下存在着许多腐败的风险点，必须创新制度体系推动廉政建设。

一、“一把手”监督难的突出表现

“一把手”主要是指各级党政机关、国有企业和群众团体中的主要负责人。“一把手”以掌控实际权力为特征，在领导班子中处于核心地位或首位。课题组通过走访多家党政机关和企事业单位，发现普遍存在对“一把手”难监督的问题。奉贤区从2011年至2013年共查处60件贪污受贿案，其中19人是“一把手”。问卷调查显示，受调查者中，认为对“一把手”的监督非常有效的占16.%，基本有效的占63.4%，而认为无效的占19.2%。对“一把手”难监督的领域主要集中在“三重一大”方面（见表1）。

表1 您认为对“一把手”监督最困难的方面

课题组综合分析座谈和问卷的调研情况，认为目前对“一把手”的六类问题难以监督。

（一）对“一把手”的决策监督难

无论是党政系统还是企事业单位，重大决策必须经过集体协商和讨论决定。上海市纪委还就党和政府、企事业单位的“三重一大”决策作过明确的纪律规定。但是，不少单位的“一把手”无视党内的纪律规定，在重大决策上经常绕过集体讨论的必要程序，擅自作出决策。一是以主观的随意性进行决策。有些“一把手”在决策时，擅自对“三重一大”的内容作出自己的解释，以便自行决定什么决策可以上会，什么决策不必上会，规避了集体的讨论和决策程序。上海一家单位的“一把手”私下出借设计资质，中介单位就利用该院的牌子进行招投标，造成了国有资产的流失。二是通过幕后交易进行决策。一些“一把手”根本没有集体决策意识，常常为自己的私利进行幕后交易，一手操办了决策，以致造成重大失误。一家国资委下属企业的“一把手”擅自与外商签订修船业务合同，在承接方不能承担合同义务时，又擅自指令本单位承接修船业务，最后因不能履行合同而向外商赔款2亿多元。三是用违规的方式进行决策。有些企业的“一把手”为了小团体的利益或个人利益，在决策时公然违法违纪，扰乱了正常的市场秩序。有单位反映，2011年的100个建筑项目中，超四分之一的项目存在违规操作。

（二）对“一把手”的用人监督难

我们党有选拔领导干部的一系列规定，党章对党员干部的条件也有明确的要求。但在实际生活中，一些单位的“一把手”热衷于搞“小圈子”，想方设法提拔“自己的人”。有的“一把手”为选拔自己的“意中人”，设法为其提供平台，通过经常性的表扬达到推举的目的；有的“一把手”直接提名“意中人”，通过霸道的口吻强行使其进入选举程序；有的“一把手”通过推荐自己熟悉的“独立董事”进入董事会；也有的“一把手”通过所谓的“内部酝酿”选拔“自己的人”进入班子。在座谈调查中，有干部反映，一些“一把手”喜欢有自己的“小圈圈”，习惯于身边有自己的“小兄弟”开展工作。问卷调查显示，对“一把手”最难监督的就是“选人用人”，比例高达62.4%。

（三）对“一把手”的暗箱操作监督难。

“一把手”掌握着很大的权力，因而可以动用手中的资源通过“暗度陈仓”的手段获取非法利益。调研显示：有的单位搞虚构业务，把消费卡的发票写成了劳动产品；有的单位把内部的巨额资金转移到体制外，私自分割了国家的利益；有的单位把200万的招标金额进行拆分，规避了市场招标的程序；有的单位把资金打入宾馆等消费单位，然后长期享用集体的资源；有的单位“一把手”与家族企业搞幕后交易，截取了国家或集体的利润。由于黑箱操作的广泛性，党的监督机关已经难以招架。调查显示，一些“一把手”对市场运行的规则娴熟于心，善于规避法律的监督，巧于躲开有关部门的检查。

（四）对“一把手”的生活奢靡监督难

在领导干部收入普遍提高和现实环境存在巨大诱惑的条件下，“一把手”的生活作风成为群众关注的焦点。从“蔡志强案”到“上海社保案”，都反映了领导干部生活腐化的严峻性。上海“法官嫖娼案”更是反映了当下一些领导干部奢靡的生活追求。如何对“一把手”八小时外的私生活进行监督？这是令人困惑的问题。在一些企业，“一把手”因为自身工作的需要，不免要“吃请”或“请吃”；有的国有企业老总乘坐飞机走绿色通道，每人一次要用去1万元；有的集团公司划拨了一亿多的招待费。这令人们对一些“一把手”的生活方式有太多的想象空间。在调查中，一些基层干部坦言，“一把手”干什么事情，纪委不知道，群众更不知道，对“一把手”的私生活是难以监督的。

（五）对“一把手”的贪污受贿监督难

十八大以来，我们党加大了反腐败斗争的力度，但“腐败黑数”仍然值得我们关注。一些领导干部利用社会转型的契机躲避了党和政府的监督，大肆侵吞国家或集体的财产。一是利用制度的漏洞大肆贪污。上海浦东三林镇一个村的村书记在10多年的时间里侵吞集体资产4000多万。这个书记既是村官，又是公司法人代表，还是家族企业的经营者，俗称“三栖”干部。他利用参与企业股份的渠道转移集体资产，不断利用职权贪污，最终走进了监狱。课题组在调查中发现，目前法律对“三栖”村干部的监督不利，这在客观上造成了村干部肆无忌惮的贪污。二是趁着管理的混乱大肆贪污。经济管理中的漏洞本身就给贪污分子提供了犯罪的机会。如上海一家企业的“一把手”就利用管理的混乱把钱打入私人的银行卡，财务部门也忘了这笔钱。三是通过内部勾结的方式大肆贪污。内部人控制是“一把手”违法违纪的一大诱因。上海一集团派一名财务主管到上海一家房产公司任职，但该公司的总经理与该财务主管相互勾结，合谋进行贪污。目前，企业“一把手”要求财务处长做假账是贪污腐败的突出问题。

（六）对“一把手”使用资源监督难

在没有严格监督的环境中，“一把手”很容易利用权力在分配资源的过程中谋取私利。上海有一家企业的“一把手”在单位以廉政的面貌出现，却把几千万的资金存入其女儿工作的一家银行，通过女儿合法地保有巨额的工资收入。有的“一把手”还会指令下属企业与自己的家属做生意。在调查中发现，“一把手”与“一把手”之间存在着更多地资源交换。目前不少集团公司的“一把手”在多家下属企业兼职。按照规定，在下属企业兼职的“一把手”并不能获得直接的利益，但为什么有那么多“一把手”乐意到多家企业任职？主要原因是，兼职的“一把手”掌握着下属企业的资源，不仅能获得汽油费、旅游票等一些实际利益，而且可用企业的资源与外界换取好处。实践证明，领导干部若在不受监控的条件下掌握巨大的经济资源，是难免腐败堕落的。

二、有效监督“一把手”的对策思考

表2 加强对“一把手”的监督的思考路径

表3 加强对“一把手”的监督最须要完善的方面

如何加强对“一把手”的有效监督？问卷调查显示，完善监督制度和适当分权是最为重要的监督举措（见表2），而增强监督的有效性必须提高外部监督和日常监督的力度（见表3）。

课题组综合问卷、听取相关方面意见等多种调查的结果，认为有效加强对“一把手”的监督，须要运用辩证思维，把治标与治本结合起来，使“一把手”不敢贪、不能贪，也不想贪。

（一）注重“集权”与“分权”的结合，推动“一把手”权力运行的规范化

从人类的文明史来看，“集权”与“分权”在不同的历史时期有不同的“利”与“弊”。有的国家注重“分权”，有利于官员的廉政自律；而有的国家注重“集权”，有利于政府的行政效率。我国在社会转型期，有“赶超压力”的战略任务，因而适度的“集权”在一定的历史阶段会长期存在。但如果因“集权”而导致腐败增长，那么，即使经济增长了，我们党的事业也会受到难以估量的损害。为有效加强廉政建设，我们有必要推动“一把手”分权机制的构建。

第一，应规范“一把手”的权力清单。“一把手”能做什么、不能做什么，应当有明确的边界。对“一把手”的权力清单，组织部门应该在“一把手”上任前就明确告知。应从制度层面规范“一把手”与班子成员的关系，彻底清除“一把手”搞家长制的土壤和条件。尤其是对“三重一大”的内容，应针对不同单位作出不同的规定，以便清晰地约束“一把手”的权力。党的十八届三中全会指出:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”[1]。从实践来看，“一把手”管好副职，而不要直接分管下属部门的职能，对加强自身廉政建设有重要意义。

第二，应规范“一把手”权力运行的程序。防范“一把手”违规运行权力，须把形式性程序转化为实质性程序。其重要方法是实行秘密的投票制度：实行班子成员真正的一人一票，而且在一定的范围公布决策的过程和结果。集体决策的责任人不能由“一把手”承担，而应当由投票者全体承担。“一把手”不能有无限的权力，当然也不能承担无限的责任。分散权力和责任，应当是解决权力高度集中的重要渠道。

第三，应规范“一把手”权力运行的结果审查。对违反规定搞个人专断、个人决策和暗箱操作的“一把手”应当进行党纪处分。无论是党政机关还是企事业单位，追究责任是防范“一把手”违法违纪的重要方法。

第四，要淡化行政首长的高度集中的权力。首长负责制虽然有提高办事效率的优势，但同时也赋予了“一把手”近乎无限的权力。根据党的历史经验，制衡“一把手”的权力需要党组织的监督。军队的首长负责制与政委领导的两元领导体制能够对“一把手”起到制衡的作用，对此，我们应当借鉴。

（二）注重党内监督与党外监督的结合，真正把“一把手”的权力关在制度的笼子里

鉴于党的领导体制，目前对“一把手”的监督主要是由党内的监督机构承担的。毫无疑问，我们党取得的反腐败斗争成果，说明党内监督体制是有成效的。但目前“一把手”违法乱纪的现状说明“同级纪委监督同级党委”的体制基本失效，也说明依靠上级党组织监督下级的“一把手”存在明显的缺陷。如何把“一把手”的权力真正关进制度的笼子里？

第一，纪委应充分运用审计机关的审计成果。审计机关通过审计，是能够看出“一把手”违法违纪现象的。但审计机关没有太多的手段追究“一把手”隐藏在后的秘密交易。如果党的监督机关与审计机关联合起来查处一些重大案件，就有助于提高对“一把手”的查处率。调查还显示，“一把手”对审计机关的审计十分重视，也有较大的精神压力。课题组问卷调查的数据足以说明审计对加强反腐败斗争的重要性（见表4）。

第二，纪委应充分用好检察机构的司法权威。在上海，纪委与检察院联合办案是有传统的，也体现了相当的办案效率，但其运行的机制还需要磨合。在调查中，有检察院同志反映，他们在审查案件时，一些纪委对嫌疑人的材料不愿意如实提供，往往会“掐头去尾”，从而给办案带来障碍。当然，地方纪委也有难处。因为查处“一把手”往往需要同级党委或上级党委的首肯。纪委充分运用检察院的司法权威，把违法的官员立即送往检察院审理，可以有效防范上级机关对案件查处的干扰，从而加强对“一把手”监督的威慑力。

第三，纪委应充分用好社会监督特别是网络监督的影响力。从调研的情况看，各类监督机构对“一把手”的监督都会受到一系列的干扰。摆脱这些干扰的最好办法，就是公开，让案件受到社会舆论的关注。社会监督是异体监督，具有同体监督所不具备的优越性。西方国家把“舆论监督”看做是国家的“第四项权力”，是人类政治文明的经验。一个马克思主义政党绝不忌讳社会舆论的监督。马克思曾经指出:“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼百应的喉舌”[2]。在信息化条件下，社会舆论监督有了新的快速工具——互联网。党的纪委机关应当充分利用网络舆论加强对“一把手”的监督。

表4 对“一把手”监督最有效的手段

（三）注重同级监督与上级监督的结合，强化“一把手”不敢贪的心理

在调研中纪委干部普遍反映，他们对下级的监督是有效的，上级机关派出的“巡视组”的监督也是有效的。现有的监督经验显示，监督者与被监督者在利益上必须分离，而且应赋予前者更高的监督权。加强对“一把手”的监督，一方面要加强同级纪委的监督力度，另一方面要强化上级监督的力度。

第一，把党的巡视制度规范化制度化和常态化。中央对地方的巡视已经充分显示出对“一把手”监督的力量。目前的巡视有效果，但时间间隔太长，且未走向制度化。在调查中，不少纪委干部建议把上海的巡视制度规范化制度化和常态化。

第二，加强纪委监督的独立性和权威性。综合各方面的调查意见，同级纪委很难监督同级“一把手”已经成为共识，派驻监督的成效也微乎其微。如果纪委书记由党委书记来组阁，监督的难度就更大。加强党内监督最有效的方法，是从制度体系上增强纪委机关的独立性和权威性，推动纪委机关双重领导体制的具体化、程序化和制度化。

第三，加强上级领导机关对下级领导机关的监督。目前，上级领导机关对下级单位重提拔、轻管理，导致“一把手”处于经常性的“虚监”状态。既然同级纪委对同级“一把手”难监督，那么，上级党委和上级纪委就要承担对下级“一把手”监督的更大责任。从调查的情况看，上级领导干部经常到下级单位听取意见、经常与下级“一把手”进行思想沟通、经常谈话“拉袖子”、经常开展党内批评与自我批评，是有效的。问卷调查显示，上级机关对“一把手”的监督作用非常重要，在表4所示的九类监督中，上级组织监督占到了22.3%。

第四，隔断监督者与被监督者的利益联系。目前，企业的监事会、财务主管与“一把手”有共同的利益关系，不利于对权力实施严格的监督。党的领导机关应当改进相关部门的干部选拔任用机制，割断监督者与被监督者之间的利益关系，从而使“一把手”的权力处于严格的监督或规范的运行之中。

（四）注重思想教育与从严惩戒的结合，提升“一把手”自律的内在动力

对“一把手”的监督，我们习惯于日常性的廉政教育，甚至花了很多精力搞廉政文化教育。毫无疑问，廉政教育有助于“一把手”树立正确的人生观和价值观，更有助于对“一把手”的警示和提醒。但我们也必须认识到，任何思想教育的作用都是有限的，我们既应坚持廉政教育，更应加大惩罚的力度。事实上，有力的惩罚是最有力的教育。从当前教育和惩处的经验教训来看，对“一把手”的监督应当注意以下几个环节。

一是加强廉政的针对性教育。岗位廉政教育是比较好的方式。党的监督机关要研究本地区本部门“一把手”最易违法违纪的“短板”，对“一把手”进行警示性告知，使其明确哪些事情不能做、一旦做了会产生何种后果。实践证明，用不着边际的廉政案例教育“一把手”的效果并不理想。

二是尽快建立责任终身追究制度。目前，一些“一把手”在决策的时候胆子很大，而一旦发生失误或隐含有违纪现象，却无人追究。监督“一把手”，不仅要有决策过程的监督，更要有决策实施后的监控。不论“一把手”是否调任或已经退休，都要对其决策的失误或决策造成的损失予以追究，并作出相应的处理。从调研的情况来看，建立健全对“一把手”的责任终身追究制度是管住“一把手”的当务之急。

三是对腐败分子实现真正的“零容忍”。现在惩处腐败分子，基本没有实现“零容忍”。有的检察院对贪污3万者不起诉，有的对贪污5万者不列罪，标准具有不确定性。人大机关或司法机关依据领导干部目前的收入水平制定统一的立案标准，然后对腐败分子实行法律标准范围内的“零容忍”，这对腐败分子“不敢贪”具有重要意义。

四是增强司法权威。依据我国的法律，司法机关依法独立行使检察权和审判权。但由于我国的司法机关或司法人员受到地方领导人的影响或制约，司法权威往往会受到一定程度的干扰。在现代政治文明的体系中，司法人员应当是“孤独的贵族”，他们只相信法律，法律是他们办案的唯一根据。当“一把手”的案件可以通过权力予以影响的时候，法律就会失去震慑的作用。增强对腐败的查办力度，既须加快司法体制改革，又须加强对司法人员的监督。党的十八届三中全会已经对司法体制改革作出了部署，要求省以下的法院、检察院实行人财物的统一管理。上海作为改革开放的前沿阵地，应当加快推行相关制度。

五是想方设法减少腐败的黑数。腐败的黑数是指，有贪污腐败行为而没有被揭露和惩处的腐败分子的数量。如果有10个腐败分子，能抓出8-9个，就能极大增强反腐败的威慑力。遏制腐败，必须提高纪检监察机关发现腐败的能力，提高办案的效率，使腐败分子在党内无任何藏身之地。

（五）注重提高素质与体制改革的结合，构建一支管住“一把手”的监督队伍

当前对“一把手”难监督的原因，既有监督体制的原因，也有监督者的主观原因。加强对“一把手”的监督，应把提高纪委监察干部的素质与创新监督体制结合起来。

第一，提高纪检监察干部的综合素质。目前，纪检监察干部无论是监督的专业知识还是政治责任心，都与反腐败斗争的形势和要求不相适应。在座谈时，有人反映现在的纪检队伍中的50%是部队转业的。目前，纪委干部人数众多，但监督的能量却极其有限。我们党如果没有一支“敢于碰硬，坚持原则，忠于职守”的纪检监察干部队伍，对“一把手”的有效监督几乎是不可能的。因此，为提高对“一把手”监督的有效性，各级党组织要把选好用好纪委监察干部当作一件大事来抓。

第二，重新确立纪委书记与同级党委主要领导的关系。按照党章要求，党的纪律检查委员会都是经过党的代表大会选举产生的。从实际情况看，纪委书记的来源与所在地方或部门“一把手”的“喜好”有密切关系。如果纪委书记由“一把手”提名或决定，然后通过既定的程序走马上任，那么，纪委书记对“一把手”的指示必然言听计从。党的十八届三中全会已经作出规定，党的纪委书记和副书记由上级纪委和组织部门提名。课题组建议各级党的组织加快实施党的十八届三中全会精神，调整纪委书记与同级党委在感情上和利益上的联系，使纪委尽快发挥有力的监督作用。

第三，构建党领导下的国家廉政体系。从长远发展的眼光看，对“一把手”的制约应当是国家廉政体系的综合监督。透明国际认为，医治腐败的根本途径是构建国家廉政体系[3]。地方或单位的党内监督机关对“一把手”要进行经常性的直接监督，同时要发挥审计部门、监察机关、人大代表、民主党派和社会舆论等方面的立体式监督作用。可以说，内部监督与外部监督的有机结合，是把“一把手”权力关进制度笼子的重要标志。问卷调查显示，对“一把手”监督，认为要加强外部监督的占27.9%，要加强内部监督的只占15.3%，要加强日常监督的占18.8%。

第四，强化和扩大党的纪检和行政监察的监督职能。从理论上看，党的纪律检查委员会只是检查党内的违法违纪现象。但事实上，党的纪检部门已成为反贪斗争的重要前沿阵地。既然如此，建议在党的文件和国家法律文件中明晰党的纪检和监察的监督职能，把纪检监察机关建成类似于香港廉政公署或新加坡反贪局的机构，直属于中纪委和国务院监察机关的领导。

（六）注重顶层设计与精细管理的结合，营造“一把手”不能贪的社会环境

顶层设计是宏观上的制度设计，精细管理是微观上的实践操作。从顶层设计的视野来看，一是理顺党的领导体制。党和国家的监督体系是一个庞大而复杂的体系，当前迫切须要改革和完善监督的领导体制。按照现代政党执政的规律，从顶层设计的视野构建监督体系，主要是理顺党、政府、社会的关系，通过体制的完善充分发挥党和政府的监督功能。顶层设计虽然需要中央作出决策，但地方在党的领导方式和执政方式的改革上可以有所作为。其中，理顺党政关系对有效监督“一把手”至关重要。二是完善监督的制度法规。目前，我国的监督法律和法规有很多，不仅有些内容不合理，而且有操作的随意性。加强“对一把手”的监督，须完善法律法规体系，为每一个掌权者带上制度的“紧箍咒”。三是创新制度执行的方法。如何有效执行国家法律和党内法规？这对加强“一把手”的监督至关重要。对“一把手”监督，制度既不能成为摆设，也不能成为台账。根据香港廉政公署的经验，一定要有相应的机构对“执法者或执纪者”予以监督，对有案不查或违纪不究的纪检监察干部要追究责任。

从精细管理的角度来看，一是堵塞制度的漏洞。调研显示，不少“一把手”违法乱纪是从体制的漏洞着手的。加强社会的精细管理，需要堵塞制度的漏洞，使腐败分子无机可乘。二是建立现代化的管理制度。西方社会之所以在廉政建设上取得了一些成就，一方面是法制的严密，另一方面是社会管理的精细。在西方发达国家，大量现金在市场上是无法交易的，这在客观上减少了官员收受贿赂的可能性。目前，欧美不少国家的官员请客吃饭，通过划账立即在网上公示出来，这也迫使官员不敢大吃大喝。现代化的社会管理，需要通过发达的信息网络和精巧的制度设计，使官员想贪也不能得逞。三是建立公开透明的权力运行系统。遏制腐败的最好方法是权力运行的公开。目前，我们党已经有了党务公开的制度，与之相适应，还有政务公开、厂务公开和村务公开。从监督的难点看，目前公开的最大弊端是一些单位和部门只公开群众不关心的事项，这不免有隐瞒的嫌疑。建立“一把手”权力公开运行的体系，需要把决策的内容、执行的过程和实施的结果在一定范围内公开，自觉接受群众的监督。四是健全领导干部的信息公开制度。通过一定的渠道公开“一把手”相关信息，尤其是财产信息，能形成对领导干部的有效监督。公开群众关注的信息，需要“一把手”的政治勇气和牺牲精神。

（七）注重严格考核与科学奖惩的结合，激发党员干部监督“一把手”的积极性

对“一把手”的监督须要发挥各级党委和纪委的积极性，但长期推行的党风廉政责任制不利于纪检监察干部积极投入反腐败斗争。按照党风廉政责任制的要求，任何地方和单位如果发生了一件腐败案件，该地方或单位的党组织“一把手”就要被问责，相关的评奖资格就会被取消。在政治利益和经济利益的双重驱动下，不少地方党组织不希望纪检部门查处腐败案件，即使发生了腐败案件，也往往大事化小或小事化了。实践证明，党风廉政责任制把一级党组织的利益与腐败分子的个人利益捆绑在一起，迫使一些党组织成为腐败分子的“保护伞”。加强对“一把手”的监督，须要改革党风廉政责任制的考核制度，把查处案件与干部评价分割开来。同时，还应加大各级党委支持纪委和监察机关查案的奖励力度。对查处腐败分子多的一级党组织，上级党组织应当予以肯定。只有改变现有的党风廉政考核机制，才能充分调动各级党的领导机关和纪委监察部门查案的积极性和主动性。