政策运行过程的“中梗阻”及其治理

王春福

（浙江省越秀外国语学院 思想政治理论教学部，浙江 绍兴 312000）

政策运行过程的“中梗阻”，是指公共政策的运行遭遇阻力而导致过程的全部停滞或部分中断。政策的传导机制因此无法发挥作用或作用发挥得不理想，无法实现预期效能。“中梗阻”现象多发于政策的执行环节，是导致政策失败的主要因素。采取有力措施治理和消除政策运行过程的“中梗阻”，对于发挥政策作用、提升政策效能，具有重要的实践意义。

一、探讨政策执行失败的西方学术观点

在政策科学诞生之初，学者们普遍以为，只要制定出科学、合理、理想的政策，政策就会自然发挥出效能，进而实现政策目标。因此，当时的政策科学学者们都把研究的重点放在政策制定方面，提出了诸多政策制定模型。但实践的结果并非预判的那样。即便是非常理想的政策，也会出现失误、失败的情况。而问题多发生在执行的环节。基于此认识，政策科学的研究重点转移到政策执行方面。学者们围绕政策执行探讨政策失败的原因。由于研究的视角不同，便形成诸多的政策执行理论。

J.普雷斯曼和A.威尔达夫斯基首先用共同行动的复杂性解释政策执行不利的缘由，认为政策执行往往涉及众多参与者，不同的参与者可能持有不同的观点和价值取向。其观点和价值标准的多样性同利益关系的冲突，使政策执行伊始就面临重重困难。政策执行的参与者越多，所涉及的决策点就越多。而多点决策会降低政策执行的成功率。最终，他们把政策执行的拖延乃至失败，归因为执行者偏好的方向、强度与可利用资源的状况。

R.埃尔墨尔从组织的视角探讨政策执行的问题，进而构建体制管理、官僚过程、组织发展和冲突协商等政策执行的组织模型，并以此为出发点分析政策执行的失败原因。通过解析体制管理模型，他认为，导致政策执行失败，主要的问题是目标和任务不明确、不具体；没有完善的任务分配计划及其判定标准；没有评价下属单位业绩的客观手段；缺少管控下属单位的有效责任制度和社会制裁措施。通过解析官僚过程模型，他认为，新的政策不能取得实际的执行效果，是因为决策者的意图不能切实影响执行者。执行者的裁量权处于失控状态和产生惯例化过程，不符合新的政策目标。通过解析组织发展模型，他把执行者之间缺乏合意和工作热情看作是导致政策失败的主因。通过解析冲突协商模型，他强调，组织中的个人之间和不同层级的政府机关之间缺少协商，是导致政策不能有效执行的根本原因。

R.里普利和G.富兰克林从官僚制与政策执行的关系的角度，归纳影响政策执行的主要因素：一是受到不同价值观和多样利益的左右，政策执行的参与者越多，执行过程就越复杂；二是参与者相互冲突的目标，易使政策执行陷入混乱；三是政策过多或过于复杂，致使政策间的协调和执行也变得复杂；四是高层级的政府不能完全控制其他层级的政府，政府间缺少协商和妥协；五是许多不可控的外在因素，有可能导致政策执行失败。

R.蒙特乔伊和L.奥图尔将组织内僵化的传统惯例，看作是新政策执行失败的关键。他们认为，改变组织内僵化的传统惯例，需要具备充分的资源，包括预算、人力、专业知识、时间、权威等。而这些资源往往是由组织外部，如立法机关提供的。法规的具体性和新资源的提供决定组织内政策执行的类型。抽象的法规给组织管理者以更多的裁量权，提供新资源可能使组织摆脱传统惯例。法规或政策的具体与否同新资源的提供与否这两个量项所产生的不同组合，形成组织内执行的A、B、C、D四种类型。A类型的特点是法规抽象、有新资源提供，组织拥有很高的裁量权，政策执行朝着组织管理者的价值观规定的方向运行。B类型的特点是法规具体、有新资源提供，组织变动受到外部法规的影响，并为适应这种变化而制造新的惯例。C类型的特点是法规抽象、没有新资源提供，难以产生自发性组织变动，组织很可能被传统惯例所支配，需要外部机关的制裁措施或提高法规的具体性来保证政策的有效执行。D类型的特点是法规具体、没有新资源提供，政策执行者难以忍受具体法规的要求，新政策的执行无法得到有效保障。

D.卡利斯塔运用交易费用理论研究政策执行的问题。他把执行组织的特征看作是政策目标与执行结果之间的主要影响因素。影响交易费用的两个主要变量是交换资源价值评价的难度和交易当事者之间的信赖程度。根据两者的不同组合，可以把组织分为三种类型——市场型、官僚型、家族型。市场型的特点是评价难度低、信赖程度也低，管理的手段主要是交易费用；官僚型的特点是评价难度高、信赖程度低，管理手段主要是制度规则；家族型的特点是评价难度高、信赖程度也高，管理的手段主要是传统或理念。不能运用恰当的手段管理不同类型的组织，是导致政策执行失败的主要原因。

R.埃尔墨尔提出向后执行分析理论。其特点是以基层行政组织为出发点，重在基层执行者的行为。他认为，政策执行的成败与否，取决于执行者能否忠实地履行自己的职责，以及履行的程度。

E.巴尔达茨则提出政策执行的游戏理论。他认为，资源转移、目标歪曲、两难选择、分散能源等，都是阻碍政策成功执行的“游戏”。具体表现为，根据执行机关管理者的不同观点所形成的不同的政策执行活动，有可能歪曲政策目标。在政策执行的过程中，由于执行者极力推卸责任，很难调整处于竞争关系的各个机构的权限和责任。为了防止自身利益受损，有些机构事先备好撤出执行过程的方案。而协商是减少执行过程中各种不确定性、防止政策执行拖延的最普遍的方法，但协商容易带来低效率。动用权力强迫执行者服从，会出现作表面文章的象征性执行。对于实施改革政策的管理机构，赞成权力集中或反对权力集中的观点相互对立，会阻碍政策的有效执行。其中，反对改革的人所采取的行动，通常是在执行机构中安排与自己立场相同的人，并且私自作出保持现状的例外规定，放宽违反规定的评价标准，弱化违规的处罚力度等。如果反对新政策的势力过大，控制体制有可能崩溃。

M.乔伊等人以政策执行中不同层级政府间的关系为对象，以政策执行的变量带来的复杂因果关系、政策在不同层级政府间转移的动态、政策执行结果的多样等政策执行的本质特征为出发点，把政府组织划分为最高层级的政府组织、中间层级的政府组织、基础层级的政府组织。他们强调，中间层级的政府组织需要应对来自上下两个方面的压力，因而突出强调不同层级政府间的协作。在政策执行的过程中，中间层级的政府组织并不是完全忠实地执行最高层级政府的政策。他们有可能自主选择政策的执行。因为，同时存在着影响政策执行的外部因素和内部因素。来自政策执行主体的外部因素，一是最高层级政府政策的诱因，二是低层级政府行为的诱因。来自政策执行主体的内部因素，一是政府自身的倾向，二是政府执行决定的能力。不同因素的作用会产生不同的结果，如反抗、延迟、战略性延期、依从等。当然，影响政策执行的这些因素并不是固定的。通过相互适应的政策学习，执行过程将得到重新修正并取得更好的结果。政策执行不仅涉及不同层级的政府组织关系，还涉及利益集团、非政府领域的参与者、基层执行者等。尤其不可小视基层的执行机关和公务员的作用[1]。

综上所述，西方政策科学学者研究政策执行的拖延及失败的问题，多从制度、行为和资源的方面寻找原因。从制度方面寻找原因，更多地强调组织的内部结构和不同组织之间的关系，而把不同层级组织之间的纵向控制看作是影响政策执行的主因。从行为角度寻找原因，更多地强调执行者的价值偏好、能力和执行方式，而把执行者的价值偏好作为影响政策执行的最重要因素。从资源角度寻找原因，更多地强调政策执行所需资源的提供。

二、政策运行过程的“中梗阻”

借鉴西方学者提出的学术观点，分析我国政策运行过程的“中梗阻”问题，可以看到，政策执行不到位已经影响政策效能的发挥。有关这方面的问题，同政策制定主体、政策执行主体和政策目标群体，以及政策环境之间的关系密切联系，更同中央高层政策主体与部委政策主体、地方政策主体、基层政策主体的关系十分密切地联系。就全局而言，政策运行过程的“中梗阻”问题特别同部委政策主体、地方政策主体、基层政策主体的行为选择相关。

从政策执行的具体过程看，部委政策主体最直接地承接中央高层政策主体制定的政策，是整个政策执行过程的首要环节。根据职责，部委政策主体的政策执行行为把中央高层政策主体制定的政策具体化为本部门的配套政策、执行方案、实施细则，并且付诸实施。地方政策主体坚持上述政策的原则立场和基本精神，结合本地区的实际情况贯彻落实中央高层政策和部委政策，创造性地执行上级政策。基层政策主体直接面对政策目标群体，是政策执行过程的最后环节。对于部委、地方和基层的政策执行主体来说，其中的哪一个环节发生问题，都可能形成政策运行过程的“中梗阻”，甚至导致整个政策执行的拖延乃至失败。不过，相较执行中央高层政策主体制定的政策，部委政策主体的行为选择及其作用格外突出。

面对影响政策有效执行的诸多因素，需要格外注意的：一是组织的控制能力和控制强度，二是价值偏好的重合程度。所谓组织的控制能力和控制强度，主要指中央高层政策主体控制部委政策主体、地方政策主体，直至基层政策主体的能力和强度。它事关政策的指挥链条是否通达、顺畅。所谓价值偏好的重合程度，是指政策执行者的价值偏好同所要执行的政策的价值偏好是否一致及其一致的程度。排除其他因素，一般说来，组织控制的能力和强度越高，政策执行的效率就越高；价值偏好的重合程度越高，政策执行的效率也就越高。根据两个变量及程度高低的不同组合，可以得出四种典型的执行行为：一是组织的控制能力和控制强度、价值偏好的重合程度两者均高，所产生的执行行为称为“顺应性执行”；二是组织的控制能力和控制强度高，而价值偏好的重合程度低，会导致执行的形式主义行为，称为“虚假性执行”；三是组织的控制能力和控制强度低，而价值偏好的重合程度高，与此相关的执行行为称为“自愿性执行”；四是组织的控制能力和控制强度、价值偏好的重合程度两者均低，所导致的执行行为称为“抗拒性执行”。在通常的情况下，顺应性执行和自愿性执行带来政策执行的高效率，而虚假性执行带来政策执行的拖延或扭曲，抗拒性执行会造成政策运行过程的中断而使政策失败。虚假性执行行为和抗拒性执行行为，是导致政策运行过程出现“中梗阻”的主要因素。

当前，全面深化改革的许多政策直接针对政府各部委的权力。各部委既是关键性的政策执行主体，又是政策的目标群体。自己制定和执行削弱自身的权力和利益的政策，难度可想而知。更何况这些年来，某些政府部门“有权就任性”已经成为行为习惯。在政府的某些部门，在某些地方政策主体和某些基层政策主体，不同程度地存在着的虚假性执行甚至抗拒性执行的行为，是导致政策运行过程“中梗阻”的主要症结。可以说，全面深化改革的阻力主要来自政府部门本身。

为了消除政策运行过程的“中梗阻”，可以采取提升组织控制能力和控制强度的办法来提高政策执行的效率。但有一点不容忽视，即在政策执行主体价值偏好同所要执行的政策的价值偏好重合程度比较低的情况下，随着组织的控制能力和控制强度的提升，政策执行主体的抗拒性执行行为会逐渐弱化，往往被虚假性执行行为——象征姿态、故意拖延、懒政不作为、变形走样、阳奉阴违等所取代。政策运行过程的“中梗阻”现象因此不可能真正消除。对此，需要进一步分析虚假性执行行为。

虚假性执行往往始于模糊地或歪曲地解读有关执行主体的权力和利益的规制性政策。为了保持和强化自身的权力和利益不被削弱，政府某些部门从自身的偏好出发，或由其负责人亲自出面，或由其下属机构的人员出台，通过媒体作出有利于己的政策解读，使政策执行偏离正确的轨道。

部委政策主体和地方政策主体贯彻上级政策，却迟迟不出台相应的配套政策，拖延、架空已经出台的上级政策。这是虚假性执行的另一种表现。中央高层政策主体制定的政策往往带有战略性、全局性和原则性的特征。对此，在执行过程中，需要部委政策主体和地方政策主体通过制定相应的配套政策和实施细则予以具体落实。如果政策执行过程的这一关键环节出现问题，则当然无法真正落实政策。而组织一味地施加压力，简化必要的政策运行过程，迫使某些部门草率行事，匆忙出台有漏洞的配套政策，这样的政策势必难以推行和实施。

在制定配套政策和实施细则的时候，私自插入实则有利于己而最终弱化政策整体功能的规定，是虚假性执行最为恶劣的表现。在组织控制的高压态势下，某些部门不得已制定配套政策和实施细则，多使用“原则上如何如何”的表述，为“原则下”留出例外性规定的空间，或者放宽违规的尺度和弱化处罚违规行为的力度。

即使出台配套政策，虚假性执行也仅仅是应付。放松政策实施的监管，放任自流违反政策的行为。实际上，部门和地方出台配套政策并不意味着各级政策自然会得到落实。政策执行过程中的督查，同样是不可缺少的。如果相关部门消极、怠惰、懒政，放松督查和监管或者根本就不去督查和监管，政策执行走向失败依然不可避免。

解决虚假性执行的根本途径是引导政策执行主体建立正确的价值偏好，不断提高其价值偏好同政策价值偏好的重合程度。当然，这不是短期内就可以取得成效的。因为，价值偏好归根结底同利益联系在一起。摒弃既得利益比起解放思想和破除陈旧观念还要困难。从长远看，加强价值偏好的引导对于消除政策运行过程的“中梗阻”，意义更加深刻。

三、治理政策运行“中梗阻”的具体举措

治理政策运行过程的“中梗阻”问题是一项系统工程，需要综合运用各种举措方能奏效。特别是着力强化组织控制的力度和加强价值偏好的引导。这有赖于政治系统的权威性输出和相关性输出。在一个法定系统中，权威性输出“表现为法律、法令、正式立法、规章或行政和司法决策。”[2-1]在中国，执政党的路线、方针、政策和党规党纪构成政治系统权威性输出的重要内容。强化组织控制的力度离不开权威性输出。“在某些时候，我们会在意识形态信仰或基本理论的伪装中遇到”相关性输出[2-2]。对于价值偏好的引导，相关性输出发挥着不可替代的作用。权威性输出和相关性输出“是相互依赖和相互制约的。没有权威性输出，相关性输出将成为不可能。反过来，没有相关性输出，权威性输出也无法发挥其应有的作用。”[3]不过，对于价值偏好，权威性输出也具有一定的导向作用。从当前政策运行过程的实际出发，考虑到价值偏好引导的长期性，以及权威性输出本身的导向作用，提升组织的控制能力和控制强度，已经成为治理和消除政策运行过程“中梗阻”的当务之急。

第一，强化组织的控制功能，必须优化政策组织结构。一是尽量减少政策运行过程的中间环节。体系和行为过程的环节越多，越容易导致多点决策及其过程的延长甚或失误。政策运行过程也会如此陷入共同行动的困境。二是保证政策指挥链条的无缝隙对接。中央高层政策主体密切关注不同层级政策主体的执行行为，部委政策主体的配套政策、地方政策主体的执行计划与基础政策主体的执行行为务求环环相扣，密切衔接，继而构建纵横协同，运行顺畅的组织结构。三是清除政策运行过程的顽固性障碍。有必要采取组织措施，及时处理消极应付、怠惰懒政、阻碍政策执行的情况。

第二，强化组织的控制功能，必须完善政策运行机制。一是加强政策文本的权威性解读，最好由中央高层领导人员或政策文本起草人员直接解读政策，避免“歪嘴和尚”随意诠释和曲解政策。二是由中央深化改革领导小组直接审查、批准部委制定的重要配套政策，统一公布下达，杜绝通过配套政策扭曲中央政策的现象。三是加大审查部门制定的实施细则的力度，重要的实施细则由中央深化改革领导小组办公室审查，防止在实施细则中添加有利于部门利益和小团体利益的腐败条款。四是积极而又慎重地出台配套政策，尤其防止不慎重出台配套政策所导致的规定无施和政策多变。五是强化政策的刚性，防止政策软化或者弹性过大，收缩政府部门的裁量权，全程监督、避免滥用保留下来的裁量权。六是强化政策的公开性和透明度，全面公开部门制定的、不涉及国家秘密的配套政策和实施细则，便于公众行使监督权。

第三，强化组织的控制功能，必须适时推进政策法律化。政策法律化是全面推进依法治国的重要举措，也是治理政策运行过程“中梗阻”、实现政策效能的法制保障。政策法律化，“就是政策向法律的转化。具体来说，是指具有立法权的国家机关依照立法权限和立法程序，将成熟、稳定又有立法必要的政策转化为法律。”[4]全面深化改革的许多政策都可以通过法定程序实现法律化，通过法律机制予以推行。政策法律化“使这些政策获得人人必须遵守的法律效力，以及国家强制力的保障。”[5]通过政策法律化把政策上升为国家意志，可以提升政策的权威性，增强政策执行的有效性。从法律层面治理政策运行过程的“中梗阻”，是切实有效的治本之策。