“十三五”时期我国社会保障的趋势与任务

胡鞍钢 杨竺松 鄢一龙

（清华大学 国情研究院，北京 海淀 100091）

社会保障体系建设是全球难度最大、问题最多、压力最突出的公共服务领域之一。根据国际劳工组织《2014年全球社会保护报告》，目前，全球仅有27%的人口拥有较为完备的社会保障，约39%的人口没有医疗保障，近49%的人口达到退休年龄的人口没有退休金，有72%的劳动者无法享有法律规定的失业保障待遇，有60.6%的劳动人口未能享有工伤保障，有48%的老年人口没有养老金。可见，低下的社会保障水平是世界人类发展水平整体提高的重要障碍。

改革开放以来，我国社会保障制度从传统的、单一的、国家主导下的单位保障制，逐步转型为政府和企业主导、社会各方与个人责任共担、通过社会化方式实施的国家-社会保障制，各类社会保险和社会救济政策的覆盖范围和保障水平稳步扩大和提高，成功编织起世界规模最大、覆盖人口数量最多、保障类型比较完整、保障水平较好地满足受保障群体基本需求的社会保障网络，实现了“社会保护的新跃进”，为中国乃至全世界人类发展水平的整体提高作出了巨大贡献。

“十三五”时期，我国社会保障体系转型发展将进入社会保障体系全面完善的阶段。人口老龄化的发展、城乡一体化的快速推进以及转型期城乡社会风险趋于显化，对我国城乡社会保障体系建设提出了新的更高的要求。加快建设和完善覆盖城乡的社会保障体系，不仅能够为经济社会转型升级提供强大助力，而且真正将国家利益和人民利益统一起来，强化人民个人与国家整体之间的利益共同体关系，进一步体现社会主义制度的优越性

一、“十二五”规划目标完成情况评估

2011年以来，我国社会保障事业不断发展，覆盖面不断扩大，参保人数不断增加，保障质量不断提高。总体来看，“十二五”时期社会保障类规划指标完成情况非常好，提前完成和进展超前的指标占到了91%（表1），为“十三五”时期进一步全面提高社会保障体系质量奠定了坚实的基础。

从“十二五”时期相关指标完成情况看（表1），全部11项指标（保障性住房建设指标又分为开工数和建成数两个，分别进行统计）中，提前完成的指标有4项，分别是新型农村社会养老保险全覆盖、城镇居民基本医疗保险参保率提高3个百分点、失业保险参保人数达到1.6亿人、生育保险参保人数达到1.5亿人。进度超前（但尚未完成）的指标有6项，分别是城镇基本养老人数达到3.57亿人、城镇职工基本医疗保险参保率提高3个百分点、新农合医保参保率提高3个百分点、工伤保险参保人数达到2.1亿人、城镇保障性安居工程建设3600万套和农村贫困人口数显著减少这5项指标。完成进度滞后的指标有1个，即保障性住房建成数量指标。我们认为，到“十二五”期末，我国在社会保障领域深化改革和在关键环节上实现突破的目标将能够顺利完成。

表 1“十二五”社会保障目标实施进展（2010-2013）

从保障水平和保障机制来看，城乡社会保障标准不断提高，城乡平均保障标准相对差距从2011年以来逐步缩小（表2）。“十二五”期间，我国在不断提高绝对保障水平的同时致力于进一步完善保障机制，以社会保障为杠杆，撬动基本公共服务均等化、城乡一体化的发展。

从保障投入规模看，社会保障与就业类支出“十二五”期间年均增幅达到16.2%；年度公共财政社会保障与就业类支出相当于当年GDP的比例从2008年的2.17%提高至2013年的2.53%。三年来，社会保障与就业类支出占各级公共财政总支出比重保持在10%以上。“十二五”期间，我国公共财政补助社会保险基金额度逐年加大，社会保险基金重要性不断提高，公共财政补助对社会保险基金收入的贡献水平有所提高，公共财政在发挥“兜底”作用（提供城乡最低生活保障）方面注重城乡均等，各级政府在社会保障领域承担起更大责任（表3）。

表 2“十二五”部分社会保障财政支持标准变化(2010-2014)

社会保障方面的整体公共支出，2008年，我国社会保障方面公共支出为20647.6亿元，到2013年就达到了59019.5亿元，期间年均增幅达到23.4%，约为同期我国GDP年均增速的两倍；也正是在这5年间，我国社会保障方面总体公共支出相当于GDP比重从2008年的6.57%增至2013年的10.04%（图1），这是在现代历史上不曾有过的社会保障水平“大跃进”，也直接反映了中国党和政府对社会保障的重视程度和建设成效大大超过西方国家，也意味着中国人类发展水平的巨大提升。

表 3公共财政投入社会保障与社会福利情况

在取得巨大成绩的同时，当前我国社会保障发展仍存在若干亟待解决的突出问题。首先，我国社会保障总体水平仍然比较低，保障体系还不完善；其次，社会保障发展不平衡，农村地区社会保障发展严重滞后，城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，基本社会保险管理体制和运行机制城乡分割、地区分割现象仍普遍存在；再次，城镇化进程的快速推进，对城乡社会保障制度的整合衔接和管理服务一体化的提出了更高、更迫切的要求；又次，社会保障基金可持续性有待改善，养老保险个人账户空账运行情况突出，社会保障长期资金平衡和基金保值增值压力加大；更次，社会保险统筹水平和统筹层次还不高，社会保障公共服务能力建设滞后，基层社会保障信息化水平整体较低，管理服务体系不健全；最后，居民住房供需结构性矛盾突出，特大型城市和部分二线城市住房价格畸高、保障性住房供给不足，多数三四线城市住房供过于求，宏观调控压力高位延续。

图 1我国社会保障方面总体公共支出及其相当于GGDDPP比重变化

二、“十三五”时期社会保障发展的机遇与挑战

我国社会保障事业的发展，有赖于投入、制度和国家能力三大支柱的同步建设，从而回答好如何保证社会保障投入可持续增长、如何不断健全和完善社会保障体系和保障机制以及如何通过提高国家基本公共服务水平来推动社会保障事业的发展这三个关键性的问题。由此出发，“十三五”时期的社会保障发展应着眼于增强社会保障体制机制与经济发展、收入分配、劳动就业、财政税收等重大制度变革的系统性、协同性，优化社会保障体系自身结构及责任分担机制，实现社会保障权责在中央与地方之间、各级政府与社会组织、个人之间进行合理配置。

“十三五”时期，从社会保障发展的机遇来看：首先，当前我国已经基本建立起了完整的社会保障体系，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）又提出了“建立更加公平可持续的社会保障制度”的相关改革部署，为中国社会保障的进一步发展提供了最大机遇；其次，中国国家能力尤其是财政汲取能力的增强，以及未来相当一段时期内经济还将保持持续中高速增长，加之用于社会保障事业的公共支出占GDP比重还将进一步提高，有条件为社会保障制度的发展与完善提供必要的财力支持；再次，城乡一体化发展将为中国社会保障制度的持续变革提供外部压力。

从挑战来看，首先，我国的超大人口规模以及人口老龄化、老龄人口数量快速增长所带来的压力，在短时间内难以化解；其次，随着城镇化的快速推进，从农村向城镇、城镇与城镇之间的大规模人口流动，以及就业岗位对劳动者的粘性下降，使得我国人口总体呈现出高流动性特征，对社保资金征缴和社保福利供给带来困难；再次，我国社会保障发展长期形成的利益失衡与利益固化藩篱，以及体制性障碍造成的路径依赖不易突破，现行社保制度存在的缺陷不易弥补。

由此，基于上述形势，“十三五”时期我国应着力打造中国社会保障“升级版”，为最终建立全覆盖、高质量的国民社会保障体系而努力。

三、“十三五”时期社会保障基本思路、目标与重点任务

根据党的十八大报告“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”和党的十八届三中全会《决定》“建立更加公平可持续的社会保障制度”有关精神，“十三五”时期我国应坚持“城乡一体，提高质量，健全体系，促进公平”的基本思路，继续推进社会保障事业发展。

“城乡一体”，就是要把对城镇职工、城镇居民与农村村民的社会保障作为一个整体加以统筹谋划、综合研究，逐步缩小城乡间社会保障水平差距，进一步破除长期以来社会保障机制城乡区隔的“一国两制”，实现社会保障城乡一体的“一国一制”①这里的“一制”是指同一种保障制度，而不是指相同的保障水平。。

“提高质量”，就是在“保基本”的大前提下，使社会保障待遇水平逐步提高，使待遇调整机制能够与经济发展、物价水平、保障对象收入水平等相联系，扩大受保群众受益面，提高公民享受社会保障的便利性。

“健全体系”，就是形成与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系，合理扩大保障支持和保险支付范围，拓展社会保障基金筹措渠道，提高保险统筹层次（进一步明确，从城市到省），建立个人缴费激励机制，加强社会保险基金和保障基金筹措使用及运营监管。

“促进公平”，就是通过更高层次的社会统筹和城乡分割保障整合为城乡一体化保障，在保障待遇上实现不同区域、不同群体之间平权同利，在保障责任承担上实现国家、社会组织与个人等不同主体之间的协调平衡。

由此基本思路出发，“十三五”时期，我国社会保障发展目标是到2020年力争实现：城乡基本养老保险覆盖率达到85%以上②城乡基本养老保险包括城镇职工基本养老保险（城基保）和城乡居民基本养老保险。根据2014年2月7日国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，新华社2014年2月7日北京电。人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心党委书记皮德海于2014年5月16日介绍，截至2013年年底，我国基本养老保险参保人数为8.19亿人，覆盖率为79.7%。中青报西双版纳2014年5月16日电。；城乡基本医疗保险实现全民覆盖③见温家宝在2012年9月参加夏季达沃斯论坛时的致辞。温家宝在致辞中表示，当前中国全民医保体系初步形成，超过13亿的城乡居民参保，基本医疗保险的覆盖率超过95%。根据《中国民政统计年鉴2014》，到2013年底，全国城镇基本医疗保险覆盖5.71亿人，新型农村合作医疗保险（新农合）参合率达到98.7%。；城镇失业保险覆盖率达到50%④2013年，我国城镇失业保险覆盖人数达到16417万人，数据来自《中国民政统计年鉴2014》。2012年，我国失业保险参保人数占城镇就业人数的比例仅为40.9%，而国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定失业保险覆盖范围在全体雇员中应不低于50%。据中国经济网北京2014年7月1日讯：《2013中国社会保障发展报告：失业保险覆盖面小》。；城镇工伤保险覆盖2.9亿人⑤《国家职业病防治规划（2009-2015年）》提出，到2015年，全国有劳动关系的劳动者工伤保险覆盖率达到90%以上。2013年，我国城镇工伤保险覆盖已达19917万人，比2010年增加了3756万人。数据来自《中国统计年鉴2014》。；城镇生育保险覆盖超过2亿人⑥2010年我国生育保险覆盖人口数为12336万人，2013年增至16392万人，增加4056万人。数据来自《中国统计年鉴2014》。，探索建立农村生育保险制度；城乡最低生活保障实现低于保障标准人群全覆盖；公共财政中社会保障与就业类支出达到公共财政总支出的12%，相当于GDP比重达到3.2%。基于上述目标，“十三五”时期我国推进城乡社会保障体系建设的重点任务是：

1.以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，统筹推进城乡社会保障制度改革。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，在推进事业单位分类改革的基础上，同步推进机关事业单位社会保险制度改革，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡；逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，更好地体现我国养老保险社会统筹和部分积累相结合的制度要求；建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制，合理确定社会保障水平，实现社会保障待遇与经济社会发展相联系的持续、有序、合理增长；完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作。此外，同步推进与社会保障发展密切相关的配套改革，如户籍制度改革、公共财政体制改革、城乡土地制度改革、城乡公共卫生事业改革、社保基金进入资本市场运营机制改革等。

2.坚持法治先行，大力推进城乡社会保障一体化建设。牢固树立城乡统筹发展理念，有步骤、有计划地推动城镇居民社会保障项目向农村居民延伸和农村居民社会保障项目与城镇相关社会保障项目对接。探索以制定《社会救助法》《最低生活保障条例》为突破口，通过有关医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等法律法规建设，为现行各项社会保障制度整合与优化提供合理路径。探索以统一的居民基本医疗保险替代分设的城乡居民医疗保险，进而与职工基本医疗保险制度整合，建立全民统一医疗保险制度。制定统一的老年福利事业法规，探索老年福利事业的公共资源与服务设施统筹机制，打破城镇公办养老福利院与农村敬老院城乡分割现状，实现养老社会化发展。对用于社会保障发展的财政资金，通过优化部门分配机制和预算科目设置方式，提高其城乡间配置均衡水平。

3.坚持贯彻全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障方针。要根据社会保障制度的类型实现最广泛的覆盖，其中基本养老和基本医疗保障制度要覆盖城乡全体居民，工伤、失业、生育保险制度要覆盖城镇所有职业群体，实现人人享有基本社会保障的目标。在财力许可条件下，加快丰富和完善保障类型，探索将农村生育保险纳入基本社会保障体系，进一步降低孕产妇死亡率和新生儿死亡率。坚持尽力而为、量力而行的原则，根据我国经济社会发展状况合理确定社会保障待遇水平，保障基本的生活需求，正确引导公众社会福利诉求，规避社会福利陷阱。以社会救助为保底层、社会保险为主体层，积极构建以企业（职业）年金等补充社会保险和商业保险为补充层的多层次社会保障体系，进一步突出对弱势群体的保障和救助功能，保障其生存质量和健康水平，提供弱势群体发展的必要基础。要立足制度的长远发展，统筹协调，探索建立长效机制，实现社会保障制度长期稳定运行。

4.夯实社会保障资金基础，完善社会保障服务体系。要着眼于社会保障基金的长期平衡，加强社会保障费用征缴，抓住经济平稳较快发展的有利时机，扩大社会保障基金筹资渠道，进一步充实已经建立的全国社会保障战略储备基金。建立社会保险基金投资运营制度，在确保当期养老金发放和保证基金安全的前提下，积极稳妥推进基金投资运营，适当拓宽基本养老保险基金投资渠道，探索新的投资运营方式，切实加强基金监管，确保社会保障基金安全和保值增值。进一步理顺社会保障行政管理体制，着力整合管理资源，加强基层社会保障服务平台建设，切实提高管理服务效率。建立更加便民快捷的服务体系，加强社会保障规范化、信息化、专业化建设，建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，力争实现全国范围内社会保障可异地领取，建立覆盖全民的社会保险登记制度。探索创建公民终身社保账户，加大社会保障卡发行力度，全面推行社会保障“一卡通”，努力实现参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”。

5.加快建立市场和政府相结合的城乡一体的住房制度体系。实施差别化的房地产区间目标调控，保持宏观调控政策稳定性和连续性；改进房地产行政调控，完善房地产调控绩效问责制度；调整和规范土地供给政策，探索建立地价过度上涨的抑制机制和居民补偿机制；完善差别化的金融政策和住房金融体系；加快建立不动产登记制度，扩大房产税试点范围，加快房产税全面开征步伐；完善“安居工程”制度，加快棚户区和农村危旧房改造，加快开辟保障性住房多元化融资渠道，完善保障性住房质量管理和经营管理制度，健全保障性住房体系，解决城市中低收入家庭的住房需求；加快试点和实施“康居工程”，降低中等收入家庭购置初步改善性质普通商品房成本；规范和发展房地产租赁市场，探索建立给予符合一定条件的承租者以市民待遇的制度；提高城市基础设施和基本公共服务建设水平，加快全域城市公共服务均等化，将优质公共服务资源从中心区向郊区、从一二线城市向三四线城市、从东部地区向中西部地区扩散。