群体性事件与社会稳定类型的过渡

姜 杰 蒋文丽 石燕飞

（山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

近年来，随着我国改革进入“深水区”，一些地方发生的根源于社会深层矛盾的群体性事件，为转型期的中国带来经常性“阵痛”。基于维权的群体性事件多发现象成为我国社会转型的表象特征之一，并与社会稳定类型的过渡联系在一起。

一、群体性事件发生的一般规律

改革开放后，尤其进入21世纪以来，中国的群体性事件呈现逐年多发态势。群体性事件加剧了我国转型时期的社会风险和维稳压力。征地拆迁、城管冲突、劳资关系和环境保护是前四位高发领域。这样的情势，受到了执政党、政府、新闻媒体、普通民众的广泛关注。

长期以来，群体性事件在主流媒体语境中时常被解释为可能危害社会治安的非法集体活动，并常常被媒体和一些政府部门定性为“危机性社会事件”，这会过度强调其“非法性”和“破坏性”。这实际上并不符合群体性事件的本质，也不利于事件的有效处理和科学引导。中国的群体性事件大致分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪五类[1]。其中，有组织犯罪及由民族分裂分子组织的社会骚乱并非中国也并非社会转型时期的特有产物，因而不在本文的讨论范围之内。在中国社会转型期发生的群体性事件中，维权行为已经占到80%以上，并逐渐提高。其主要形式或类型是群众合法权益受到侵害后，在现有体制内的救济途径不能解决时，以联合行动的方式维护自身权利，以期引起相关部门的更高重视并使问题得以有效解决的自力救济行为。

（一）群体性事件的特点

首先，群体认为自身的权利是合法的，且受到了损害，在体制内的救济途径无效的情况下联合起来寻求体制外的自我救济，期望自身诉求得到满足，权益得到维护。该特点也反映了我国制度内的救济渠道不畅通的现实。我国民众在自身合法权益受到侵害后，大多数首先想到在制度内寻求救济，如上访、调解或诉讼等合法渠道。制度内救济难以解决或自认为难以解决时，涉事民众就寻求制度外的渠道而引发群体性事件。其次，我国发生的群体性事件多具非对抗性，即承认我国现有政体的合法性，事件并不以打破当前基本政治体制与格局、颠覆现有社会制度为目的，也并不针对执政党本身，而仅仅是维护和争取自身具体利益的具体行为。民众会尽量在法律或规章制度内进行抗争，不将矛头指向制度性质和党的执政地位，这对于群体性事件的解决极为有利。再次，群体性事件涉及的多是群众切身经济利益，如征地、拆迁、环境污染、社会治安处置、失业就业等，问题一旦解决，群体性事件就会自动停止，不会形成长期对抗。最后，抗争方式日益具有“依法行事”意识。纵观我国改革开放以来发生的群体性事件，在早期频发的事件中一部分群众参与了打砸抢烧、冲击党政机关等极端行为；但在后来的事件中，特别是最近几年，行为者的法律意识明显强化，表现出理性维权、合法维权的一面，极力据法力争，努力使自己的抗争行为合法。

（二）群体性事件演进的阶段性

我国近年的群体性事件从触发到最终解决呈现趋于相同的路径：第一阶段是群众合法权益受到侵犯或群众自认为受到侵犯后，向地方政府部门提出诉求，要求依法处理，维护合法权益。第二阶段是地方政府部门出于维护社会稳定的需要或自身狭隘利益的考量，或是官僚主义作风与懒政庸政作祟，简单拒绝群众诉求，拖延或以强制手段打压。第三阶段是矛盾逐渐积累、不满情绪漫延扩散、不满情绪上升，从而引发大规模群体行为，如被不法分子利用，事件可能会走向反面，由维权行动转为社会泄愤。第四阶段是事态愈演愈烈、规模越来越大，渐渐失去事件处理的最佳时期而超越当地政府控制能力范围。第五阶段是引起高层重视，省市党政负责人亲临现场，依照宪法精神和具体法律办事，满足群众的合法诉求、确保其合法权益，追究相关责任人的违法行为和失职行为；第六步是事件平息后一定层面一定范围内的事件反思，排查深层原因，防止类似事件的再次发生。

二、社会改革的微观渐进与稳定转型的微观被动形式

从人类历史角度看，社会结构和社会秩序的进步，主要有三种实现形式：一是剧烈的社会大革命，如法国大革命、中国新民主主义革命、俄国十月革命等；二是由强力人物领导的顶层设计推进的系统改革，如俄罗斯、美国、中国等世界上很多国家曾经发生或正在发生的全国性政治、经济、社会体制变革；三是通过分散在各个领域微观层面的长期改良积累而使整个社会逐渐进步。我国群体性事件在一定程度上破坏了局部现有的社会结构和社会秩序，但实质上却是对社会结构和社会秩序的局部冲击、修正和调适，这种修正和调适推动实现社会的渐进改良。正如科塞的“安全阀”理论所示，群体性事件引发的社会冲突为长期处在因受到不公待遇、难以合理维权的压抑状态下的广大民众提供了发泄和释放的通道，群体性事件充当了社会的出气装置和减震装置，有利于维护社会发展的“压力平衡”，确保社会机制的良性改善和良性运转。当然，“安全阀”作用的发挥是在群体性事件暗藏的社会具体矛盾无法解决之时才显现出来的。其实，任何一个社会都充满着各式各样错综复杂的矛盾，特别是像中国这样的发展中国家，处于崛起和社会转型时期，更是矛盾丛生。关键是如何发现矛盾、显露矛盾、缓解矛盾和解决矛盾。多发的群体性事件可以显示出社会各个方面、各个领域、各个社会群体和阶层存在的不满情绪和利益冲突。其作用一是及时暴露矛盾、外化矛盾，防止矛盾内部积累，使矛盾在更大规模集中爆发冲突之前逐步显露和释放；二是化解对抗烈度，使社会矛盾在积累升温到暴力冲突之前得到缓释减压，减少对社会的破坏或冲击；三是局限矛盾冲突的规模和范围，使矛盾冲突限制在小范围内爆发，防止积累形成全国性矛盾冲突。因此，只要处理得当，每一次群体性事件的合理有效解决，都是公众合理诉求的一次满足和正当利益的一次维护，社会结构和社会秩序的一次微观改进，也是社会法治在微观层面的一次小的进步。如果说前30年的系统改革是执政党领导的探索中华民族伟大复兴道路的主动式改革，那么群体性事件的发生和正确解决对社会结构、社会秩序和社会利益的调整改善则是社会微观层面的被动式改革，是对前者的补充形式。

正确驾驭、疏导和处理好群体性事件是由“无动乱机会”式社会稳定到“无动乱需求”式社会稳定的过渡转换路径之一。从历史跨度和全球范围看，社会稳定局面的形成有两种基本类型，一种是依靠国家强制力量，实现对整个社会的全面掌握控制，使任何个人或组织没有任何机会引发动乱，防范和压制住一切矛盾及其可能引发的冲突，从而维护社会的强制稳定。实现这种稳定的最大特点是机会控制，属于“机会控制型”。另一种是法治环境下社会成员间具有较为一致的基本共识，个体或组织享有充分的受到法律严格保护的权利和自由，尽管时常有矛盾冲突，但同时也是不断释放矛盾、化解冲突，社会成员没有颠覆现存社会的需求和引发动乱的愿望，在此基础上形成良好的社会秩序，实现社会安定。近年来，我国社会稳定呈现出转型期特征，即同时拥有以上两种类型的一些基本特点：一是刚性稳定，强化对社会意识和舆论动向的引导，置社会组织于政府部门监控之下，对任何自发形成的社会组织和群众活动都保持警觉，努力减少社会群体矛盾冲突爆发的空间与机会。二是维稳体制紧张运转，动员一切资源实现社会稳定，维稳经济成本和社会成本巨大。三是矛盾冲突和群体性事件多发，但整个社会具有一致的基本共识：反对社会动乱，支持和拥护整个社会的基本稳定，渴望继续改革开放和经济快速发展。我们从中既看到了社会稳定存在的风险或危机，也看到了整个社会实现由前种稳定类型向后种稳定类型过渡与转变的坚实社会基础。四是每一次群体性事件的发生与有效解决，都是社会矛盾的局部爆发和一定程度的消除，相关社会群体之间、政府与公众之间的关系得以局部改善，社会稳定明显好转并向“无动乱需求”的社会稳定过渡一步，政府、社会媒体、研究机构、公众深刻反思，执政党从更高层面、更长远角度思考社会稳定，推进社会改革与发展。

在近几年多发的群体性事件中，多数群众并不希望冲突，而希望在现有法律和体制渠道范围内维护自己的合法权益。群体上访行为本身就是对法律和基本制度的认可和支持，上访说明他们相信法律、相信执政党和政府。同时也说明社会公众迫切要求改革，迫切要求改变某些方面的社会结构和社会利益关系，改善政府的某些行政行为。

三、“依法行政”的实践偏差

宪法是我国的根本大法。我国宪法赋予公民的权利是比较全面的，如法律面前一律平等，公民人身自由和合法私有财产不受侵犯，公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，等等。新中国成立六十多年来，国家一直重视对宪法的宣传，宪法知识得到普及，社会公众对宪法关于公民基本权利保护的内容颇为熟悉。宪法赋予公民的这些基本权利，在原来贫穷落后的时候往往被社会公众所忽视。那时，公众需求相对简单，摆脱贫困是压倒一切的强烈欲望需求。生活富裕，物质需求得到基本满足后，公众对环境、尊严、公平等方面的需求日益增多，再仅靠发展经济、提升GDP等方法是远远不够了。目前，宪法逐渐成为社会公众寻求权利保护的精神寄托，并被视为实现愿望的法律根基，在很多群体性事件中常被作为捍卫自己权利的法律依据。但与此形成反差的是在政府层面，尤其是一些基层政府部门，长期以来，宪法精神在具体行政中并没有得到很好落实，宪法精神时常被以各种各样的具体形式所消解，依法行政常有偏离。

第一，依法行政是法治的核心内容之一，直接关系到法治的实现程度。“人治”与“法治”的根本区别不在于法典是否厚重或法律条文多寡，而在于整个法律法规体系是仅仅作为便于统治管控的手段，还是被确立为整个社会都必须遵守的治理依据和最高权威，确立为调节社会的基础规则，约束管理者和被管理者双方，既约束私权也约束公共权力，既约束政府也约束市场主体和公民行为。在目前的社会转型期，一些部门规章、地方性法规及其政策，尤其是目前一些中小城市拆迁政策，对公民权益的保护不够，过分侧重于管控社会主体和市场主体，而对以政府部门为代表的公权力的约束却较少，依法行政在个别地方呈现偏差走向。

第二，我国宪法中对公民权利的规定多为公民的基本权利和基本义务等内容，在司法审判过程中并不能进行直接的宪法诉讼，公民的宪法权利需要具体部门法律的进一步解释、体现和适用，部分内容目前还需要由国务院制定行政法规来落实，还需要地方政府将宪法中的基本规定具体化。各层级政府往往有自己相对独立的利益和目标追求，有一定的自由裁量权，在层层制定规章、政策、意见等文件的过程中会添加一定的自己的利益和意愿，或多或少逐步将宪法精神截留和消解。虽然自改革开放以来党和政府一直在拓展民意表达渠道，维护宪法赋予公众的基本权利，但是由于政府职能转变和社会转型缓慢，特别是基层政府部门对原有行政方式方法的路径依赖，致使违反宪法精神的土政策、土规定、土做法时常出台，对政务公开的选择性执行等，使依法行政增多了走偏机率。

第三，“我国采取由部门牵头立法和制定法规的形式以及部门制定政策，部门行业管理和事实上的部门所有制，构成了我国社会中特有的‘部门主导现象’”[2]。其一，在我国现行立法过程中，相当一部分是由相关行政管理部门起草法律草案，再由人民代表大会审议修改通过，如《教育法》《水利法》就分别由教育部门和水利部门主导起草，最后再由人大通过。人大通过法律后，往往还要国家行政部门配合出台实施细则。在一些法律空白或法律尚未明确领域，行政部门通常会发布通知、意见和规定，填补法律空白。在这立法和实施的多个环节，行政部门都可以加入本部门利益。其二，行政部门集制定、执行、评估和检查实施于一体。依法行政中的“依法”，往往是行政部门依据自己制定的政策、条例、规定等；这些被作为“依据”的，有的还是临时匆忙制定的，一开始就是“机会主义”和“实用主义”的。其三，有些“依据”在制定中往往是依据某个文件、规定、讲话精神等，文件依据文件、规定依据规定、精神依据精神，结果是在依法行政的路子上“依据”偏了，违法违宪的做法屡屡发生。

第四，广义上的行政权过大，政治体制中的权力制约失衡。在现实生活中，一些地方政府的有法不依行为，一方面与我国历史上“人治”传统有关，另一方面原因则是我国司法体系的相对无力和相对薄弱。行政权本应受到立法权和司法权的刚性制约和监督，但我国的行政权主导，行政权过大，人大没有充分发挥对政府的强大监督约束作用，立法权和司法权的相对无力给行政权的权力滥用以空间。所谓“权大于法”，其实很多意义上是行政权大于法，甚至是有些地方行政权大于宪法而诱发群体性事件。

四、社会稳定转化与过渡的根基

改革开放和社会经济发展，离不开社会稳定。过去的一个时期，各级政府主要依靠强制力动员社会资源来实现社会稳定。单纯从稳定成本角度看，这种过多依靠“机会控制”的方式是不可持续的。因为在制造机会与消除机会、寻找机会与控制机会的矛盾博弈中，制造机会和寻找机会始终处于主动地位，而控制机会则始终处于被动应付状态，全社会各领域各环节的时时防范应对，成本高昂巨大。况且，在转型期的复杂社会体系中，就引发动乱机会而言，最终往往是防不胜防。因此，必须实现社会稳定的转型与过渡,致力于消除引发社会动乱的一切矛盾根源。但目前群体性事件的尴尬状况是：往往事件影响闹大了，形成了基层难以控制的群体性行为和激烈冲突方式，然后才能引起高层注意，在其强力干预之下解决问题，实现和维护宪法和法律赋予群众的权利。这种模式若一再上演，其长远影响是有害的：在客观上会诱导形成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的畸形方式。要实现社会的长治久安与和谐稳定，就必须走出这种怪圈。

要找到走出怪圈的办法，必须明晰三点：第一，全社会各个阶层和利益群体，包括执政党和政府能够在利益上和政治上可接受的让渡妥协的最后社会底线在哪里？这也就是社会稳定绝对不可突破的红线。跨越了这个底线，就没有了实现社会稳定的妥协余地。第二，整个社会各利益群体形成的基本一致的社会共识是什么，即社会认同的最大公约数，也就是寻找到凝聚社会共识和形成坚定而神圣民族信仰的基础。共同信仰的形成，必须有其信仰层面的基础。第三，在社会转型期的不确定性大环境中社会最稳定的行为规范，即尽管改革转型，整个社会存在着各民族、各界民众、各级政府和执政党日常行为中所必须遵循的最稳定规范。这个最稳定规范是社会稳定的定力所在。社会底线、信仰、最稳定规范，这是一个国家实现社会稳定最基本的三个问题。

宪法是根本大法，集中体现了党的意志和全国各族人民的意愿，也是建国60多年来中国社会的最稳定行为规范。从多发的群体性事件看，社会公众的公开诉求很多都是宪法明确规定的公民基本权利，并没有突破法律界限。并且，他们往往是以宪法为依据来维护自己的权益，最终也是在宪法和法律范围内解决。这显示：宪法已经成为社会各界包括官民冲突双方都能接受且必须接受的社会底线，也是依法行政、实现社会稳定不能偏离的支点和基础。

中国封建社会专制集权的漫长历史，形成了对民主的忽视和对权力的崇拜。改革开放以来，中国与世界接轨，中国探索民主法治的步伐加快。社会急剧变化，人与人的关系正经历从“熟人社会”向“陌生人社会”的转变，宪法和法律的约束力格外重要。近几年，腐败和特权成为社会泄愤事件的原因之一。特权，本质上是封建主义的，既破坏民主，又破坏法治，一再突破社会底线。我国宪法反对特权，宪法没有为任何个人规定任何特权，但特权在我们国家却实实在在地发生和存在，有些特权甚至成为司空见惯的“隐性制度”。因此，依法行政中的“法”首先应该是宪法，一些法规、行政规章、政策意见等必须与宪法保持一致，完全准确地体现宪法、符合宪法、落实宪法，保证宪法精神的具体化。

如果宪法被架空，还可能导致政权的合法性危机。“政权的合法性意味着社会大众对于政权的认同和服从，这种认同与服从并非统治者单向作用的结果，更非依靠强力的威胁就能达成，而是统治者与社会大众的双向互动所致，离不开民众自觉的认识活动。”[3]而宪法对大众基本权利的主张和维护是自觉认识活动的衡量标准。如果一方面公共权力不断侵犯公民的基本权利，另一方面宪法和法律又无法保障公民的基本权利，那么公众将产生对公权的恐惧和对法的不信任，政权的合法性和稳定基础将受到威胁。

五、转型过渡的出路思考

实现社会的长治久安和根本稳定，不在于个人和社会群体有没有引发动乱的机会，而在于有没有引发社会动乱的动机和需求。社会维稳重点或实现社会稳定的突破口要逐步转向维护群众切身利益上，重点维护各个社会群体正当合法的利益，切实解决隐性矛盾和隐性利益冲突，建立社会各利益群体“无动乱动机和无动乱需求”的稳定局面。

第一，纠正依法行政的实践偏差。一是提高宪法信仰。依法行政的主体是行政机关及其工作人员，行政权扩张以及部门主导现象都依赖具体的“行政人”。无论是宪法精神的层级消解还是部门消解也缘于“行政人”。必须从提高“行政人”的宪法信仰出发，利用行政系统的“科层制”建立一种倒逼机制[4]，推动整个行政系统“行政人”学习宪法、信仰宪法、遵守宪法。依法行政首先应是依据宪法行政，法治社会首先是宪法得以完全体现的社会。二是完善立法程序。多年的法制建设探索，我国立法机关已经具备了独立从事立法活动、为社会制定法律的能力。我们可以适当学习借鉴西方国家的立法经验，不断壮大立法队伍，提高专业立法水平，逐步摆脱立法中的“部门主导现象”。

第二，开辟制度性渠道，加强社会监督。中国大量民众热衷于网上谈论政治，网民参政议政的热情一直高涨，一些影响广泛的群体性事件也是在网上发酵生成的。这显示现实社会中正常制度性渠道缺乏、梗阻或不畅，同时也揭示出弱化网络政治炒作的最好办法是开辟现实社会中正常的制度性渠道。

媒体在监督行政权力上已经起到了十分重要的作用。近年来，许多损害公共利益的事件最早均是通过媒体被揭露，然后通过媒体得以传播，促使问题得以解决。应该着力保持新闻媒体监督的良好态势，开放社会空间、降低社会组织建立的门槛，探索公民监督行政的更多有效方式。

第三，加快改革步伐，推进社会转型。曾经的一个时期内，享受改革开放成果和经济发展成果的部分社会阶层一直享受成果，而承担改革开放成本代价的部分社会阶层继续承担成本代价，分享成果和承担成本代价在不同社会阶层间持续分离，甚至失衡固化，贫富差距扩大。出路只能是加快改革，让社会各阶层既能分享成果，又要承担成本代价，不能让既得利益者继续成为既得利益者，弱势群体更加弱势。无论如何，社会的公平正义是社会稳定不可或缺的深厚土壤。