法治体系内的党内法规探析

付子堂

（西南政法大学，重庆 渝北 401120）

党的十八届四中全会正式确定“完善的党内法规体系”为中国特色社会主义法治体系的五大子体系之一，使关于能否使用“党内法规”一词的纯粹概念之争画上了休止符。实际上，党内法规是近年来学术界关注的热点问题。尤其是，自2012年6月开展党史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作之后，这一领域的研究愈发火热。但既有研究的多数文献是将党内法规置于党史党建学科的惯有视野中，主要分为四类：一是对“党内法规”进行概念辨析式研究，对比了“党内法规”与“党的制度”“党的政策”等相关概念①此类文献中的代表性文献见文后相应序号的参考文献。下同。[1]；二是对党内法规的体系构建、健全完善等进行了宏大叙事般的研究[2]；三是从时间轴上对党内法规进行纵向介绍，梳理了不同时间段的党内法规建设情况[3]；四是对党内法规的党内外沟通机制、审议机制、制定权限、制定程序等具体问题进行了一定程度的研究[4]。这些研究在作者背景、研究路径、文献来源上体现了一些共同特点，比如治学与志行一致，很多作者都供职或毕业于党校系统，通常采用“意义—问题—对策”式的三段论研究，文献刊发以党报党刊为集中。相比而言，运用法学分析范式的研究意蕴、学理支撑不尽显现，主要分为三类：一是较为宏观地对党内法规进行法学定位探讨[5]；二是一定程度地对党内法规的时效性问题、溯及既往问题进行分析[6]；三是对党内法规与国家法律的关系进行了初步探究[7]。而在法学尤其是法社会学的分析框架内②“ 法社会学中的多元化法一方面展现的是法律的多元，另一方面则表明法社会学研究视角的多元。”详见付子堂主编：《法社会学新阶》，北京：中国人民大学出版社2014年版，第37页。，从“社会事实”的视角③迪尔凯姆（涂尔干）在《社会学方法的准则》一书中指出，社会学以社会事实为对象，社会学方法的基础是必须把社会事实当作客观事物。作为社会学对象的社会事实有：政治团体、宗教、政党、行会、法规、货币制度、职业规范、思维方式、行为准则、语言系统、教育、社会潮流等。对党内法规研究出现得比较晚，数量不多。还有很多未探知领域亟待发掘，尤其是党内法规在制度逻辑上的基本问题清理迫在眉睫。

一、党内法规的话语源流

马克思主义政党历来有重视党内规范的传统。早在19世纪，马克思、恩格斯就将“法律”“法规”的表述引入党内。1879年11月14日，恩格斯在致奥古斯特·倍倍尔的信中就直言：“一个党丧失了作出有约束力的决议的可能性，它就只能在自己的活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规。”[8]列宁继承了马克思、恩格斯的用法，将社会民主党的党的代表大会视为党内“唯一的立法者”。斯大林也有类似表述，“如果我们对领袖们宣布一种党的法规，对党内的‘平民’宣布另一种党的法规，那末我们就根本没有什么党，没有什么党的纪律了。”[9]

在中国，“党内法规”一词最早由毛泽东提出。当时，“党内法规”是在深刻反思和批判张国焘分裂党和红军的错误这一背景下出现的。1938年10月，毛泽东在党的第六届中央委员会第六次全体会议上所作《论新阶段》报告的一部分，关于“中国共产党在民族战争中的地位”提出，“必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律，避免再发生张国焘事件。为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[10]在毛泽东看来，“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”这四项纪律还比较抽象和笼统，需要“一种较详细的党内法规”将全党上下统一起来，避免恶意破坏党内团结的事情再次出现。在这次会议上，中央通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等几部重要的党内文件。刘少奇就此作了《党规党法的报告》，他指出：“党是执行民族统一战线的党。要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”[11-1]1945年5月14日，刘少奇在党的第七次全国代表大会上作关于修改党章的报告时又再次使用了“党内法规”一词：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要狠抓这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[11-2]

1962年2月6日，邓小平在扩大的中央工作会议（“七千人大会”）上讲话指出：“在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度。比如民主集中制；团结——批评——团结的方法；……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”[12]1978年12月13日，邓小平在中央工作会议上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》（实际上是后来召开的党的十一届三中全会的主题报告）中指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[13]

1992年10月12-18日召开的党的十四大通过了新的党章，把之前党章关于党的各级纪委的主要任务“维护党的章程和其他重要的规章制度”，改为“维护党的章程和其他党内法规”。至此，“党内法规”一词正式写入党章。

2001年7月1日，江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”[14]

2011年1月10日，胡锦涛在中央纪律检查委员会第十七届六次全会上的讲话中指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”在党的十八大报告中，胡锦涛提出“坚持用制度管权管事管人”“坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、政治建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。这些方面，不仅明确了党章在党内法规中的核心地位，而且突出了制度建设的紧要性。

党的十八大以来，习近平反复强调要把“权力关进制度的笼子里”，党员干部要“守纪律讲规矩”，更加突出了“党内法规”的重要意义。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革”。2013年11月27日发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称“《纲要》”），作为我们党历史上第一个党内法规制定工作规划纲要，是十八届三中全会关于党的建设制度改革的具体体现和重要内容。《纲要》对新形势下构建党内法规制度体系、全面提高党的建设科学化水平作出要求和部署，把一个马克思主义政党的主义和主张，鲜明地标注在一个新的高度。

二、党内法规的制度定位

什么是党内法规？这个问题是党内法规研究的前提。过去，一说到党内法规，人们往往会望文生义地认为：“所谓党内法规，不就是党内的文件吗？”但事实上，这种观点并不正确。

1990年7月31日，中共中央发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对党内法规进行了首次定义：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”2013年5月27日，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《条例》”），废止了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，并对“党内法规”的定义进行了完善，其规定“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”

《条例》界定的党内法规，从法学规范的视角审视，包括三个要素：制定主体、规范对象和表现形式。这三个要素共同表明：党内法规是党内具有一定级别的组织制定的，为着规范党组织工作、活动和党员行为，是成文形式的党内规章制度；“总称”一词，蕴含系统性。

首先，党内法规的制定主体是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门及省级党委。这一要素明确了党内法规并非党内所有主体能够制定，而是“省级以上（含省级）”的党内主体所制定①根据党章等现行党内规章制度的规定，党内法规的制定主体主要有四类：一是党的中央组织，包括党的全国代表大会、党的全国代表会议、党的中央委员会、由党的中央委员会全体会议选举产生的中央政治局、中央政治局常务委员会以及由中央委员会决定产生的中央军事委员会；二是党的中央纪律检查委员会；三是党中央的各部门，包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委员会、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央机构编制委员会办公室、中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会等；四是党的省、自治区、直辖市委员会。。通过主体分解，不难发现是否具有相当组织级别是制定党内法规的必要前置条件，而“省级以下（不含省级）”的市县委员会制定的文件，不管规范何种事项，均不能称为“党内法规”。

其次，党内法规的规范对象是党组织的工作、活动和党员行为。党内法规作为党内重要的规范，其指向是党组织和党员。在“省级以上”制定主体的视野内，与党组织的工作、活动有关的，与党员行为有关的，都可以成为党内法规的规范内容。

最后，党内法规的表现形式是党内规章制度。这一要素的规范意义比较大，直接表明党内法规是成文的党内规范。另外，根据《条例》的规定，“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”基于此，判断是否党内法规，既可从成文与否加以判断，又可从成文的文件名中加以判断。这显然将党内法规与党内规范性文件、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例都区分开来。例如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）就不属于党内法规；中共中央办公厅印发的《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》也不属于党内法规；党在长期实践中形成的艰苦奋斗、戒骄戒躁的作风，虽然体现出党性观念、党性修养和觉悟水平，但依然不在党内法规之列。

通过对以上党内法规定义的三个要素进行分析，就基本可以回答“什么是党内法规”这个问题。只有将党内法规进行法学规范意义的探究，将其置于党内规范这个更大的范畴之内，才能厘清其制度定位。

总体上，党内规范可以分为两类：一类是党内成文规范；另一类是党内不成文的优良传统和工作惯例，也可以称为“重要的党内规矩”。前者又可以分为党内法规和党内规范性文件②规范性文件的主要名称是决议、决定、意见、通知等。。根据2013年5月27日经中央批准发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》可以推知，党内规范性文件又可以分为两类：一类是党的各级组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的文件；另一类是党的各级组织在履行职责过程中形成的不具有普遍约束力、不可以反复适用的文件。见下表：

三、党内法规的体系架构

规范党组织的工作、活动和党员行为的党内法规数量众多，并不是以单一文本的形式出现。这就要求在不同的党内法规之间有所区分，使之以体系化的形式出现。以下对党内法规体系架构的探析，主要从横向和纵向两个维度加以考察。

（一）横向维度

横向维度的党内法规体系，主要反映了党内法规在规范内容上的差异性。党的十八大报告指出，要“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。这为我们在横向维度上分析党内法规的规范内容提供了重要参考。以上“五大建设”为党内法规在横向范畴上的划分奠定了基础。据此，党内法规体系可以细分为以下七个部分：

第一，综合性党内法规。例如，2012年11月14日党的全国代表大会修改通过的《中国共产党章程》等。

第二，党的思想建设方面的党内法规。例如，2013年2月19日中组部印发的《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》等。

第三，党的组织人事建设方面的党内法规。一是组织建设方面的党内法规，例如2008年10月29日中央委员会印发的《中国共产党党校工作条例》；二是干部人事方面的党内法规，例如2014年1月15日中央委员会印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》、2014年6月10日中央办公厅印发的《中国共产党发展党员工作细则》等。

第四，党的作风建设方面的党内法规。例如，2012年12月4日中共中央政治局通过的《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》、2013年11月18日中央委员会印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。

第五，党的反腐倡廉方面的党内法规。例如，2010年7月11日中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、2013年12月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关国内公务接待管理规定》等。

第六，党的民主集中制建设方面的党内法规。例如，1980年2月29日中央委员会通过的《关于党内政治生活的若干准则》、1990年5月25日中央委员会印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》、2004年11月7日中央委员会印发的《中国共产党党员权利保障条例》等。

第七，党的军事方面的党内法规。例如，2003年12月5日中央委员会颁布的《中国人民解放军政治工作条例》等。

（二）纵向维度

纵向维度的党内法规体系，主要反映了党内法规在效力位阶上的差异性。《条例》第21条规定：“审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容：（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三）是否同上位党内法规相抵触；（四）是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突；（五）是否就涉及的重大政策措施与相关部门和单位协商；（六）是否符合制定权限和程序。”显然，此条规定之所以出现“上位党内法规”和“同位党内法规”的表述，就是因为党内法规在纵向维度上存在效力位阶上的差异。

在纵向的效力位阶上，可以对党内法规体系进行如下划分：

第一，党章。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本性规定。《条例》第25条规定：“党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。”党章修改工作由党的全国代表大会负责，其他党内法规的制定、修改以及废止都应该以党章为根本依据。

第二，准则。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，在党内法规体系中的效力仅次于党章。例如，2010年1月18日正式发布实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。

第三，条例。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，在党内法规体系中的效力低于准则。例如，1997年2月中共中央颁布的《中国共产党纪律处分条例（试行）》以及在此基础上修订而成并于2003年12月31日由中共中央正式颁布实行的《中国共产党纪律处分条例》等。

第四，规则、规定、办法、细则。其对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，制定主体包括但不限于党的中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。规则、规定、办法、细则的效力在准则以下，比较党章、准则、条例，内容最具体、运用最普遍。

四、党内法规与国家法律的关系

党内法规与国家法律的关系，是在理论和实务中都无法回避的问题。《决定》指出，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。表明无论是将党内法规定位成“软法”①关于“软法”研究资料，请参见罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，北京：法律出版社，2009年；姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。，还是国家法治体系中的一部分，都面临着与国家法律的关系处理问题。党内法规与国家法律之间主要呈现以下五种关系。

（一）价值取向的一致性

《决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系，要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。可以看到，党内法规与国家法律在国家法治体系中呈现出一种价值同向性关系。两者共存于中国特色社会主义法治体系中，在根本价值指向上一致。党内法规是党要管党、从严治党的制度依据和保障，目的是让党更好地为人民服务；国家法律是推进国家治理能力和治理体系现代化的制度依据和保障，目的是让人民生活得更美好。“一切为了人民，是党的领导和社会主义法治建设的基础。”[15]党内法规和国家法律统一于人民利益福祉这一最高目标之下。正是在此意义上，习近平强调：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[16]

（二）规范对象的相融性

《决定》强调，依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。可以看到，党内法规着眼于全体党员，体现党的主张，规范党组织的工作、活动和党员行为，保证着党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党党员的行为底线；国家法律着眼于全体公民，体现国家意志，规范公民行为，是全体中华人民共和国公民的行为底线。二者并不相互排斥，反而相互支撑、相互融洽。这正是中国特色社会主义法治体系建设的要求。作为执政党的党员应当是公民中的优秀分子，对党员的更加严格甚至苛刻的要求对于其他公民的向善向上具有示范意义。但在实践中，有的党内法规的规范对象不仅仅是党组织和党员，还包括其他公权力机关和公职人员，即使是《条例》颁布后制定的党内法规也存在这样的情况。如2010年7月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规范的对象包括非中共党员的副处级领导干部；2013年11月25日，中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二条规定，本条例适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。实际上，如果规范对象涉及党组织和党员以外的公权力机关和公职人员的，应该以国家法律的形式出现。

（三）功能发挥的互补性

在国家治理体系中，党内法规与国家法律发挥着具体而不同的功能。其实，早在苏俄十月革命胜利之初，列宁就曾对执政党和国家政权机关进行了区别，认为二者是两个不同性质的组织，不能把党的组织和国家机关的职能混为一谈。1921年3月，在俄共（布）十大会议上，尽管列宁明确指出党的代表大会所通过的决议对于整个共和国都是必须遵守的，但他更提醒人们注意：“我们不能立刻颁布一项法律。我们决议的缺点就在于它不完全是法律——在党的代表大会上是不能制定法律的。”[17]当然，从当代中国的实践层面看，党内事务和国家事务之间或许没有一条“泾渭”界限，这是一个值得深入探析的问题。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》提出，建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，则为解决这类问题指出了一种路向。中国共产党在国家事务中处于领导地位，规范党内事务往往涉及政务。因而，很多党内法规采取党、政联合发文的形式，旨在进一步加强党的领导。为了建立健全党的法规制度体系，提高党的建设科学化水平，党内法规在制定主体和规范对象上要严格符合《条例》的规定，实现党内法规规范党内事务，国家法律规范国家事务，明确二者在所规范的事务上的分野性。

（四）文化倡导的层级性

《决定》指出：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”可以看到，党内法规在制度标准上要严于国家法律。借用著名法学家朗·L.富勒的学说，“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发。”[18]可以说，党内法规体现了“愿望的道德”，是社会高标准的道德；而国家法律则体现了“义务的道德”，是社会最低限度的道德。其实，两种道德的背后都关涉人与人之间的社会关系。比较典型的例子是：《中国共产党纪律处分条例》专门对严重违反社会主义道德的行为进行了相应规范，与此相比，国家法律对一些纯道德行为并不作规范；另外，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》对领导干部报告个人事项的义务进行了规定，与此相比，国家法律对普通公民个人事项的报告义务并不作要求。应该看到，党内法规这样的制度设计是与党的先进性、纯洁性直接相关的，与中国共产党“是中国工人阶级的先锋队”“同时是中国人民和中华民族的先锋队”直接相关。中国共产党代表中国先进文化的前进方向，因此，就必须用党内法规把“党要管党、从严治党”落到实处，促进党员、干部更加严格地带头遵守国家宪法法律。

（五）制度建设的衔接性

《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《条例》指出，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。可以看到，党内法规是中国共产党内部的规范，国家的宪法和法律为党内法规进行了制度意义上的托底。正如习近平所指出的：“每个领导干部都要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”[19]对此，《纲要》提出了“宪法为上、党章为本”的基本要求。以宪法为遵循，就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一；以党章为根本，就是要按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。这不仅关系党内法规与宪法法律是否相衔接，而且关系党的主张和人民共同意志是否相统一。

总之，形成完善的党内法规体系，有利于政治生态的净化，有利于实现全面依法治国和全面从严治党的统一。在这一历史进程中，坚持“宪法为上、党章为本”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，已经不仅仅是一个单纯的法学理论命题，而且也是已经开启的政治实践道路。因此，首先在法治体系的视野里探析党内法规问题，丰富其学理支撑，对于法学界尤其是法社会学研究领域，无疑具有十分重要的学术价值和实践意义；认真研究党内法规的话语源流、制度定位、体系架构及其与国家法律的关系，将其制度逻辑徐徐展开，无疑是一项有益的尝试。当然，党内法规在制度维度上的基本问题还有很多，诸如党内法规制定质量如何提高、内容交叉重复甚至相互冲突的问题如何解决、如何使党的主张通过法定程序成为国家意志、如何完善党对立法工作中重大问题决策的程序、如何实现党内“立法法”与国家“立法法”的衔接与协调、如何做到“出于”党内法规又“入于”国家法律、如何“把纪律和规矩挺在法律前面”，等等，都值得进一步深入研讨。