细化“自由裁量权”标准当慎之又慎

◇文/黄世松（萍乡市农业行政执法支队）

细化“自由裁量权”标准当慎之又慎

◇文/黄世松（萍乡市农业行政执法支队）

为规范农业行政处罚自由裁量行为、防范滥用自由裁量权，近年来，全国各省、市也相继试点制订了行政处罚自由裁量权参照执行标准。现在有很多正在征询意见的细化条文都规定：处罚款多少以有多少违法所得来定。大家普遍觉得这样有失公允：同一种性质的违法行为，处罚款多少并不能仅依据违法所得来定，更应当考虑违法行为本身性质是否故意、情节是否严重、社会危害程度等等。卖了多少、有多少违法所得，只是要考虑的一个方面。如果以偏概全，无形中纵容了违法者的违法行为。

较老的农业法规大多将处罚款与违法所得紧密联系起来。表述一般是这样：“并处违法所得X倍罚款”。致使实际执法操作中一些情节严重、危害程度较大、故意隐瞒事实的违法行为无法得到有效惩罚。如有些违法者利用罚款与违法所得的关系，特意交待小部分违法所得，对于其已有明显迹象、但拒绝提供证据材料的重大违法行为，因无法查实，只得依据其主动交待的违法所得处以相应罚款。如此一来反而纵容了违法者，达不到惩罚目的。为此，我们曾积极展开探讨，寻求好的解决办法，但受限于法规，成效不大。

较新的农业法规，已将处罚款与违法所得分开来。没有类似“处违法所得几倍罚款”的表述，如《农产品质量安全法》等，这是一大进步。这样一来，执法人员可依据违法行为的性质、危害是否严重等作出适当的处罚。对那些明知违法所得数额较大，但却不配合执法调查、不提供相关证据材料、故意隐瞒违法事实的违法者，可以不受其主动交待的极小部分违法所得的限制，而给予其法律规定的较高罚款，以示惩罚。当事人便会主动配合调查、提供相应材料、还原真实违法事实，从而求得法律宽容，适用较轻处罚。这样将起到警示教育和惩罚的作用。

所以，如果法规本身没有规定罚款必须根据违法所得来定，那细化标准中就不能擅自规定罚款以违法所得为前提。

另外，对逾期不改正的、以逾期时间多少来定罚款多少是不科学的，在实际执法中也是行不通的。对逾期不改正的，应综合考虑逾期不改正的原因、性质程度等因素。

细化标准征询意见中还有很多类似（纯粹以某一个方面来认定）的细化标准。

笔者觉得细化标准应当是有其细化的必要性和可操作性。首先细化应当有一个整体指导原则，比方说细化时要考虑违法行为是否故意、情节、危害程度等等普遍因素，并且细化的条文是不能与原法规条文相违背。

其实，处罚自由裁量权的把握是一个复杂的又是具体案情具体把握的过程。要制定一个成熟的细化标准是不现实的。建议最好不要用一个简单生硬的细化标准代替实际的复杂情况的综合考虑。即使有一个成熟的细化标准，建议作为参考，而不是强制执行。

制定细化标准不外乎为了限制滥用自由裁量权，保障自由裁量权的合理合法使用，防止出现处罚不公。其实，实际处罚是否适当、是否公正公平，只能以具体处罚个案来认定。一般来说，从执法文书、证据材料、适用法律的情况以及处罚理由等完全可以看出该处罚是否适当，看出执法人员、处罚机关是否滥用自由裁量权。笔者认为，关键是各级法制审核机构要在真正意义上严格把关。否则，很多案件因为要符合细化标准而实际滥用了自由裁量权。

完全适应细化标准，特别是不成熟的细化标准，将会出现制度上纵容对恶意违法行为的惩罚，也对非恶意违法行为起不到教育的作用，应当慎之又慎。