上海自贸试验区建设及制度创新研究

◎ 王 丹

一、概念背景和发展历程

（一）概念背景

在介绍中国（上海）自由贸易试验区之前，需要辨识几个基本概念：自由贸易区、自由贸易园区和自由贸易试验区。

自由贸易区（英文为Free Trade Area，简称FTA）是指成员国之间通过签订自由贸易协定而确定的特定区域，在该区域内成员国之间通过减少贸易和关税壁垒，增加彼此的商品和服务贸易①。因此， FTA是至少两个国家之间、不同关税区域之间，在投资、贸易等方面做出的特殊安排。比如，中韩自由贸易区协定、中澳自由贸易区协定等。中国已经与22个国家和地区签订了自由贸易协定。

自由贸易园区（英文为Free Trade Zone，简称FTZ）是在一国境内关境以外，划出特定区域，区域内企业能够在贸易和投资等方面享有比世贸组织有关规定更加优惠的安排。FTZ作为自由港口的一种形式，最先设立于2000多年以前，在之后的过程中，FTZ的概念和形式发生了很大变化。但随着国际贸易和货物运输的高速增长，FTZ作为一种商业政策和开放举措，已经在全球遍地开花。统计显示，1999年全球有116个国家和地区累计设立了超过3000个FTZs，提供了4300万个就业岗位②。中国第一个FTZ是上海的外高桥保税区。

自由贸易试验区属于新事物，目前并没有英文名称与之相对应。根据中国（上海）自由贸易试验区（英文为China(Shanghai) Pilot Free Trade Zone）的实践，自由贸易试验区是兼具FTA与FTZ性质的特殊自由贸易园区，是在一国境内的FTZ范围内，实践着FTA的内容，所以中国（上海）自由贸易试验区是FTA与FTZ的结合。

自贸试验区就是在自由贸易园区内试验自由贸易区（FTA）的内容，主要包括两个方面的衔接：一是衔接国际贸易规则，尤其是以美国为主导的TPP和TTIP的两个贸易关系。在美国主导的国际贸易规则，中国如何才能适应这些规则？目前，中国和美国正在进行的BIT谈判，如何为BIT谈判提供技术支撑？对上述问题，没有现成的答案，只有通过实践来检验。为此，中国需要划出一块试验田，即通过自由贸易试验区的形式进行探索和验证。第二个衔接是政府职能转变，中国需要改变现有的政府职能，逐渐与国际通行规则接轨。转变政府职能，改变政府的管理模式，也要寻找一块试验田。在此背景下，中国（上海）自由贸易试验区酝酿成立。中国（上海）自由贸易试验区，是中国政府设立在上海的区域性自由贸易园区，位于浦东境内，属中国自由贸易区范畴③。

（二）发展历程

2013年9月29日中国（上海）自由贸易试验区正式成立，面积28.78平方公里，涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。外高桥保税区，1990年中国批复设立的国内第一个保税区（10平方公里）；外高桥保税物流园区，2003年中国批复设立的第一个保税物流园区（1.03平方公里）；洋山保税港区，2005年中国批准设立的第一个保税港区（14.16平方公里）；浦东机场综合保税区，2009年批准设立（3.59平方公里）。四个园区，共计28.78平方公里，是中国第一个开始实践FTA内容的自由贸易试验区。

2014年12月28日全国人大常务委员会授权国务院扩展中国（上海）自由贸易试验区区域（以下简称“上海自贸区”），将面积扩展到120.72平方公里。2014年12月31日，国务院批复同意中国（上海）自由贸易试验区扩展区域，涵盖陆家嘴金融片区、金桥开发区片区、张江高科技片区，新增面积91.94平方公里。同日，国务院也批准了广东、天津和福建自贸试验区，加上上海自贸区，在全国形成“1+3”的自贸试验区布局。

截至2015年6月，上海自贸区共聚集2.6万家企业，其中挂牌后新设企业1.95万家。新设企业中，内资企业1.59家，外资企业4000多家，共汇集了近30万从业人员。新增企业中，贸易类比重47.3%，服务类40.8%。2014年，上海自贸区实现工商税收570亿元，完成进出口总额7600亿元（占上海的四分之一，其中进口超过上海三分之一），完成商品销售额13800亿元，工商税收、商品销售额占全国113个海关特殊监管区域总额的比重超过50%④。

二、上海自贸区的探索和创新

自贸试验区挂牌成立以来，切实把制度创新作为核心任务、把防范风险作为重要底线、把企业作为重要主体。经过一年多的探索实践，自贸试验区着力推进四个领域的制度创新，以负面清单为核心的投资管理制度已经建立，以贸易便利化为重点的贸易监管制度平稳运行，以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度基本确立，以政府职能转变为导向的事中事后监管制度基本形成。在建立与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架上，取得了重要的阶段性成果。

（一）探索负面清单管理模式，创新投资管理制度

1.落实“准入前国民待遇”加“负面清单”管理制度

核心内容是对“负面清单”之外领域的外商投资，取消投资项目核准和企业合同章程审批，改为备案管理。之前，我们国家对外商投资实施的是全面审批制，若要取消“审批”改为“备案”，必须更改现行法律中的“审批”条款。因此，三部外商投资法律（《外资企业法》、《中外合作经营企业法》以及《中外合资企业经营法》）在自贸试验区范围内暂停实施。为此，上海自贸区制定了中国第一张“负面清单”，即“外商投资准入特别管理措施”。2013年的负面清单有190项的特别管理措施，2014年是139项，2015年国家层面发布的适用于四个自贸区的负面清单包含122项。

新设的外商投资企业80%以上是通过备案制形式入驻自贸区的，另有不足20%的外商投资企业是通过审批形式进入，需要审批的是一些比较特殊的行业和领域，比如金融等。负面清单就是要告诉外商投资者，哪些领域是禁止进入的，哪些领域是需要通过审批才能进入的，除此之外都可以进入。

2.改革商事登记制度，已经基本实现在全国范围内的复制推广

（1）一是注册资本由“实缴制”改为“认缴制”，这是上海自贸区首个可复制的经验，2014年2月28日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》。该《决定》自2014年3月1日起施行。《决定》的第一项内容便是放宽注册资本登记条件，注册资本实缴登记制改为认缴登记制。《决定》取消了公司登记管理条例等行政法规对注册资本最低限额、股东出资缴付期限、首期出资比例和货币出资比例的限制，将注册资本实缴登记改为认缴登记，实收资本不再作为公司登记事项，公司登记无需提交验资证明；同时依照公司法规定，保留了募集设立的股份有限公司设立登记时提交验资证明的规定⑤。

（2）企业注册由“由先证后照”改为“先照后证”。“先证后照”原来有前置审批要求的，企业在注册时应该事先提供前置审批的批件，核定后才可以设立公司或企业。“先照后证”允许企业先设立，若要开展需要审批的业务，再行审批。同时，自贸试验区还取消了很多前置审批的事项。

（3）启动由“工商年检”改为“年度报告公示”。这一经验也已经推广至全国。实行企业年度报告公示制度后，企业无需再到工商部门提交书式资料，仅需登录信用信息系统，并根据提示填写相应项目即可自行完成年度报告信息申报操作，便利性大大提高。

另外，上海自贸区还有几个商事登记制度的创新。一是统一营业执照，即由原来的14种营业执照（内资、外资、合资及不同区域的）统一为一种。二是企业准入的“单一窗口”，即自贸区建立了企业准入单一窗口工作机制，企业只需按规定提供一个表格，通过一个窗口提交申请材料，实现外商投资项目核准（备案）、企业设立和变更审批（备案）等行政事务的一门式办理。

3.改革境外投资管理制度，由“审批制”改为“备案制”

注册在上海自贸区企业的境外投资，由审批制改为备案制为主的管理方式。截止到2015年6月底，上海自贸区范围内的境外投资项目共计117亿美元。

（二）深化贸易监管制度创新，提高贸易便利化水平

1.创新“一线放开、二线管住、区内自由”监管制度

海关方面，试点凭舱单“先入区、后报关”（核心创新）、“分送集报、自行运输”，“批次进出、集中申报”等模式，探索“自动审放、自主报税、联网监管、优化查验”等便利化措施。所谓“先入区，后报关”，是指将货物先运到工厂进行储存、加工、或生产，然后再办理报关手续。较原来的“先报关，后入区”通关模式，“先入区，后报关”的通关效率极大提升，企业可节省货物等待报关时间，以及因此而产生的物流、仓储成本。据测算，新模式下企业货物入区通关时间可缩短两至三天，仓储及物流成本平均减少10%⑥。

检验检疫方面，试行“进境检疫、适当放宽检验”（核心创新）、“即查即放、快检快放”等查验模式，建立预检验、采信第三方机构检验结果、经认证的经营者互认制度等创新举措。在海关特殊监管围网区内是一线，出了围网入境是二线，一线的围网之内是放开的，二线入境要管住，区内的运作是自由的，采取的是分线运作，在一线内强调“进境检疫、适当放宽检验”。

2.推进货物状态分类管理制度

原来在海关特殊监管区内，进出口贸易的货物在海关报关后的运作是不便捷的。为了推动内外贸易一体化，帮助企业利用国际国内两种资源一体化运作，自贸区提出了“货物分类监管”的概念。分类监管的理念来自美国海关监管，即将货物状态分为保税货物、非保税货物和口岸货物。上海自贸区采用“分类监管、分账管理、标识区分、联网监管、实货监控”的监管模式，实行同仓存储，推动企业内外贸一体化运作。

3.探索建立国际贸易“单一窗口”管理制度

国际贸易“单一窗口”，即跟国际贸易相关的监管部门的信息通过一次性单一窗口进行录入处理后，再反馈给贸易企业。“单一窗口”模式，提高了企业的贸易便利化水平。2014年，在上海自贸区范围内完成了口岸环节的单一窗口；2015年，“上海国际贸易单一窗口1.0版”正式上线运行。它包括了企业的资质申请、资质办理、贸易许可、税费结算、信息查询等功能。国际贸易单一窗口管理制度推动监管部门信息互换、监管互认、执法互助，企业通过单一窗口一次性递交标准化电子信息，处理结果也由单一窗口反馈。

（三）深化金融制度创新，服务实体经济发展

在国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）中明确：在风险可控的前提下，在人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试，并探索面向国际的外汇管理改革试点。

随后，一行三会（中国人民银行、证监会、保监会和银监会）先后共计发布了51条实施意见。之后，人民银行上海分行和上海地方银证机构也出台了很多实施细则，以便政策落实和实施。比如，人民银行上海分行出台了一系列实施细则，包括开展跨境人民币支付业务、扩大人民币跨境使用、放开小额外币存款利率上限、反洗钱和反恐怖融资、外汇管理措施、分账核算业务、分账核算业务风险审慎管理、分账业务境外融资政策等，特别是通过建立自由贸易账户体系，实行分账核算、封闭管理，形成“分类别、有管理”的资本项目可兑换的操作模式。

金融制度创新的基本框架已经确立，其中核心的内容是自由贸易账户，即FT账户。通过FT账户的分账核算，形成分类别、有管理的资本项目可兑换的操作模式。目前，上海自贸区的FT账户对境外账户的进出是自由流动的，跟其他的FT账户的流动也是自由的，但是跟国内的其他账户是按照跨境业务管理的。这样，有助于实现国内、国外资金的有限渗透。

自由贸易账户体系、投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革等五个方面，形成了上海自贸区金融创新框架，上海自贸区的金融服务功能不断增强。

需要明确的是，上海自贸区金融创新的核心目的是为该区域内投资贸易的便利和服务实体经济，并不是单纯地为了金融创新而创新，更不是为了建立一个离岸金融市场。自贸区金融制度创新是为了自贸区内的实体经济和投资贸易便利化提供配套和服务。

（四）加强事中事后监管，创新政府管理方式

1.社会信用体系，重点是建立完善与信用信息、信用产品使用有关的一系列制度。

2.企业年报公示制度和经营异常名录制度，重点是与注册资本认缴制等工商登记制度改革配套，运用市场化、社会化的方式对企业进行监管。报告公示制度已经形成。

3.信息共享和综合执法制度，重点是建设上海自贸区区信息共享和服务平台，实现各管理部门监管信息的归集、应用和共享，并建立各部门联动执法、协调合作机制。目前，上海自贸区信息共享平台汇集了中央到地方34个监管部门的800万条相关监管信息。通过信息共享平台，预期达到纵向（比如，海关条线）信息通畅，横向（海关、质检、税务等之间）信息共享。比如，一个监管部门可以在该平台上查到目标企业在另外监管部门的信息，工商部门可以通过该平台查询该公司在海关、税务等部门的监管记录。

4.社会力量参与市场监督制度，重点是发挥行业协会与专业服务机构在行业准入、认证鉴定、标准制定等方面的作用。比如，在抽查企业年度报告中，上海自贸区管委会通过政府购买服务的方式，委托会计师事务所共同审查，发挥专业服务机构的监督作用。另外，上海仲裁中心为上海自贸区制定了符合国际规则的“自贸试验区仲裁规则”，充分发挥了第三方机构的作用。

5.安全审查制度，重点是建立自贸试验区在外资企业准入阶段协助国家有关部门进行安全生产审查的工作机制。2015年4月8日，国务院正式发布了《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》⑦。

6.反垄断审查制度，重点是探索自贸试验区在经营者集中、垄断协议和滥用市场支配地位等方面参与反垄断审查的制度安排。

（五）以扩大开放为契机，提升服务领域发展水平

上海自贸区扩大开放措施，两批共计54条。2013年9月底，国务院《总体方案》（附件：服务业扩大开放措施），扩大开放金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务等6个领域、18个行业和23条措施。2014年6月底，国务院《进一步扩大开放的措施》批复含31条措施，涉及服务业领域14条、制造业领域14条，采矿业领域2条，建筑业领域1条。

据上海自贸区管委会统计，在第一批开放的23条措施中，已经有800多个企业（项目）落地。2014年又有60多个项目落地。

扩大开放措施中，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制。本质上，就是某些原来外资不能投资的领域，现在可以投资进入了，某些原来不能控股的，现在可以控股，某些原来不可以独资的，现在可以独资了。

（六）法制保障，法制化建设迈上新台阶

国家层面提供法治保障。上海自贸区建设中，国家暂时调整实施外资企业法等4部法律、17部行政法规、3部国务院文件、3部国务院批准的部门规章。另外，国家部委层面出台了一批支持文件和政策措施。

上海市层面加强地方立法。2014年8月1日《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称《条例》）正式实施，市政府及相关部门和中央驻沪机构也发布了一系列的配套文件。《条例》共9章，57条，包括管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理、综合监管、法制环境等方面，对自贸试验区的建设进行了全面的规范，可以说自贸试验区在法制化建设上迈上了新的台阶。上海自贸区立足打造国际化、法制化和市场化的营商环境。《条例》的颁布和实施，意味着上海自贸区在法制化建设上迈上新台阶。

三、上海自贸区经验成果的复制推广

上海自贸区成立以来，以制度创新为核心，形成了可复制、可推广经验，取得了一系列成果，为在全国范围内深化改革和扩大开放探索了新途径、积累了新经验。对试验取得的可复制、可推广的经验，能在其他地区推广的要尽快推广，能在全国推广的要推广到全国。

（一）在复制推广方面，切实贯彻落实好65号精神

在深入推进投资管理、贸易便利、金融创新、事中事后监管四个领域制度创新的过程中，已经形成了一批可复制、可推广的试点政策，2014年10月以前已经有27项改革事项先后在全国或部分地区复制推广。2014年12月21日，国务院印发了《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，进一步明确，上海自贸试验区可复制可推广的改革试点经验，原则上除涉及法律修订、上海国际金融中心建设事项外，能在其他地区推广的要尽快推广，能在全国范围内推广的要推广到全国。

在该文件中，在全国范围内复制推广的改革事项有29项（见表1），各省市借鉴推广改革事项有6项（见表2）。29项中，投资管理领域的有9项，贸易便利化的有5项，金融领域的4项，服务业开放的5项，事中事后监管的6项。还有在海关特殊监管区域复制推广的6项。

（二）在政府职能转变等方面，结合实际加大自主改革的力度

总书记全国两会期间，提出 “希望自贸试验区要大胆闯、大胆试，自主改革”。各地在不涉及法律调整和上海国际金融中心建设方面，自主改革的力度可以加大。自贸区在政府职能转变与管理模式创新方面进行了如下自主改革的事项，积累了可以复制推广的先进经验。

对外商投资的设立与变更方面，可以参照备案管理方式，采取“告知承诺+格式审批改革，简化审批流程。

建立企业准入“单一窗口”方面，通过网上服务平台，实现工商、税收、质监、发改、商务等部门事务的统一收件、网上办事、统一发证。

在健全和完善社会信用体系方面，可以依托上海市公共信用信息服务平台，建立子平台，并探索开展事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。

推进信息共享服务平台建设方面，实现相关管理部门监管信息的归集应用和服务共享，促进跨部门的联合监管

建立综合执法体系方面，通过建立各执法部门的联勤联动系统和网上执法办案系统，形成综合协调、联动执法机制。浦东新区政府已经成立综合执法局，将各个部门的执法整合在一起，采用综合执法的管理模式。

表1 国务院有关部门负责复制推广的改革事项任务分工表

表2 各省（区、市）人民政府借鉴推广的改革事项任务表

在鼓励社会力量参与市场监督方面，重点是通过扶持引导、购买服务、制定标准等制度安排，支持行业协会、中介组织、专业机构等参与市场监督。

另外，还可以在政府管理中的“竞争中立”、“透明度”、“投资者权益保护”等方面加大探索创新的力度。

四、上海自贸区建设面临的问题和挑战

上海自贸区建设进程已经过半，其在加快政府职能转变、扩大投资领域开放等方面开创出了累累硕果。但上海自贸区在探索深化改革和扩大开放的过程中，遇到的问题也是层出不穷。因为自贸区改革内容涉及多个方面，遇到的问题和挑战也是多方面的。为了将问题具体化，本文将针对上海自贸区 “加快职能转变”中遇到的问题和挑战展开，提出的发展建议也是以“加快政府职能转变”的问题为依据的。

国务院《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（以下简称《深化方案》），对上海自贸试验区扩区后，第二阶段深化改革开放做出明确部署。之所以选择“加快政府职能转变”的内容，是因为《深化方案》共有25项主要任务和措施，其中12项属于“加快政府职能转变”的内容。作为自贸区改革的核心内容之一，政府职能转变中还存在哪些困难和障碍？如何对照《深化方案》要求进一步推进？笔者曾围绕该主题先后多次召集参与自贸区企业、行业协会、相关政府部门的调研座谈会，针对政府职能转变的问题逐一讨论，逐步解决，现将实践中的突出问题和建议梳理如下。

（一）开放领域上：扩大开放措施“有政无策”，缺乏与之配套的操作规范

人民币跨境双向资金池有助于银行帮助企业在规则体系下实现境外平台、自贸区平台和传统领域内资金自由调度，但通过资金池流入的资金，会计怎么记录？税怎么计算？资金在境内产生的利息归属于境外，还是境内？这些开放后的后续操作问题需要进一步规范，只有规范清楚了，企业才能真正地敢用，才能真正发挥人民币双向资金池的作用。

类似的问题在商业保理领域也有出现。比如，很多融资租赁公司是基于“兼营保理业务”入驻，但目前尚无对保理业务经营范围有明确规定，致使公司无法开展业务。表面上看，这是一个与政府职能转变没有直接关系的问题，但本质上这正是自贸区政府在负面清单管理模式中遇到的重要挑战，即对政府部门事中事后的专业化管理能力提出很高的要求，需要由国际会计师协会、商业保理协会等专业化组织共同参与操作规范的制定和企业运行的监督管理。

（二）协调机制上：自贸区内企业的多项审批权集中在不同层面的部委或委办中，企业审批流程更加复杂

虽然扩大开放措施已经出台，但相对应的审批权限并没有配套，医疗机构、旅行社、工程建筑设计企业等，与区外的企业一样，均需在主体设立完成前后向行业主管部门申请办理经营资质。因此，区内企业的审批流程（多出“自贸区”审核环节）更复杂、审批时间更长，自贸区承诺大打折扣，投资者积极性受挫。

比如，医疗机构用地与自贸区土地性质不符，项目无法落地，企业陷入了漫长的等待。建筑企业及其员工从业资质认证的问题，企业被卡在员工从业资格认证的环节，无法投入运营。旅游行业：中外合资旅行社经营满两年才能取得出境游资质，但在注册时没有将该条件告知企业。

（三）科技创新体制上：科技创新型金融服务企业面临着金融牌照、VIE之外的出路等一系列新问题

自贸区作为改革开放的典范，吸引了一批科技创新型创业企业入驻，他们当中有一批属于互联网金融企业。其中有部分企业具有外资背景，在自贸区设立后仍然无法享受贴息等国民待遇，金融牌照的问题仍然是瓶颈。虽然是上海的企业，但在自贸区、在上海却拿不到（PE）牌照，不得不转战外地。另外，具有外资背景的企业除了VIE之外，目前尚无其他出路，自贸区可否在给互联网金融企业的牌照和出路上先行先试，给予新型企业新的出路？

与《总体方案》相比，新的改革开放《深化方案》对政府职能转变提出了明确的“深化科技创新体制机制改革”要求，而这一要求与自贸区的新型创业型企业的需求向匹配，但在目前的自贸区政府职能转变中尚未将该项内容纳入其中。

（四）政务人员的服务水平和能力上：自贸区政务人员的服务认知和能力有待进一步提升

首先，虽然负面清单管理方式已经成为政府服务企业的主导方式，但在实际操作过程中，有不少政务人员仍然具有“坐等企业上门”和“审查”的工作方式惯性。其次，自贸区政策出台频繁，不少窗口服务人员的业务水平没有保持同步更新，业务熟练水平不够，降低了企业的办事效率。再次，如何用优质的服务维持自贸区内“老企业”，减少企业运作和管理成本，也是对自贸区政务人员水平和能力的一大挑战。

区别于其他三个自贸区，上海自贸区是在原有园区基础上组建成立的，因此有一批优质的在位企业，其中既有外资公司，也有民营企业和国有企业，如果通过优质的服务和体制创新，保持在位企业的积极性和创造性，让在位企业同样享受到改革开放的成果，继续为上海发展做出更大贡献，是需要引起上海自贸区政府重视的问题。

五、上海自贸区加快政府职能转变的发展建议

以下主要在BIT高标准贸易规则导向、国际优秀政府经验导向、地方政府存在问题导向和企业发展需求导向的基础上进行梳理。

（一）放宽市场准入与细化配套政策方案同步进行，打通政策落地的“最后一公里”

根据BIT高标准贸易规则，第三版负面清单已经推出。参照外资负面清单，在扩容后的自贸区内率先建立内外资一致的市场准入制度。自贸区根据匹配度，分行业、分条目逐一细化和出台配套政策方案，将政策透明化、流程标准化、责任主体明确化，打通开放政策落地的“最后一公里”。

（二）简政放权，建立政策落实协调机制，实施国际人才资格的双向认证

在“国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度”的框架下，建议国家部委、上海市委办及行业主管部门将一些非重大问题的审批权限下放到自贸区，以实现切实简化审批流程和缩短企业等待时间。一些无法下放的审批权，则需要建立联通各审批部门的协调机制，将协调任务落实到具体部门，避免让企业疲于东奔西走，或是苦苦等待。在自贸区大环境下，实施国际人才和海外人才资格的双向认证，或者首先推行自贸区对国际人才的单向认证。

（三）建立柔性化的问题协商和解决机制，协同科创中心建设，先行先试解决自贸区创新企业的“新问题”

建议自贸区政府建立与自贸区企业之间的定期沟通和重大问题不定期沟通协商机制，针对自贸区新创企业出现的“新问题”，建立柔性化的问题解决机制，有针对性地解决新型企业面临的“新问题”。另外，尚有一些企业存在特殊问题需要解决，建议采用柔性化的方法解决和处理，以便清除企业开办和正常运营的障碍。

（四）“以服务企业生命周期为导向”，通过业务培训和政务服务企业化，不断提升政府的专业化服务能力

政务部门需要改变事前“审批”的工作方式，为企业开办的事前、事中和事后提供高效的服务。窗口的受理人员需要通过定期和不定期培训，不断提升业务能力，为企业提供准确的办事流程和相关信息咨询。根据国际经验，将部门可以进行市场化运作的政府职能，进行企业化模式运营。建议根据企业的阶段性需求，成立“国际关系有限公司”、“中小企业服务有限公司”、“产业发展基金公司”等，公司的性质可以是国有或是混合所有制。将部门政府服务职能进行公司化运作，可以提升政务服务的专业化水平和质量，真正起到促进经济发展和服务企业的作用。

（五）发挥各类行业协会和商会的专业能力，鼓励社会力量参与市场监督，建立第三方信用评估系统

借鉴新加坡政府成功经验，建立一套中国（上海）自由贸易试验区的市场化第三方信用评估系统。充分发挥各类行业协会和商会的专业能力，培育一批有能力承接市场监督事项的社会组织。行业协会和商会在自律的基础上，参与政府事中事后监管，由自贸区政府列出可以参与监管的范围，然后选择一批具有影响力和公信力的社会组织参与市场监管。

六、结束语

中国（上海）自由贸易试验区是我国对标国际高标准贸易规则、深化改革和扩大开放的重大战略举措。从国际影响上，上海自贸区的建设和发展涉及中国在新国际贸易体系中的角色定位；宏观上，涉及中国法律、法规、政策、体制机制、政府职能和架构改革；中观上，涉及区域经济创新发展和产业部门优化升级；微观上，涉及企业方方面面和工作人员的一举一动。因此，尝试用一篇文章来描绘上海自贸区建设和发展，很难在全面和深入之间进行合理权衡。鉴于作者对上海自贸区的了解，仅从其在制度创新取得的成果、复制推广情况进行了梳理；在问题和建议部分，仅从“加快政府职能转变”的方面进行了分析和阐释。

上海自贸区建设进程已经过半，相对于国家改革决心和自贸区建设实践，我们在自贸区方面的理论研究却显得捉襟见肘，甚至一些基本的概念和理论还未澄清，更谈不上指导自贸区建设实践。为此，需要广大学者关注自贸区，研究自贸区，争取能为中国深化改革和扩大开放提供坚实的理论支撑和科学的政策建议。

注释：

①Wikipedia, Free Trade Area, https://en.wikipedia.org/wiki/Free_trade_area

②上海财经大学自由贸易区研究院,上海发展研究院.全球100个自由贸易区概览（上）[M].上海财经大学出版社,2013,12.

③中国（上海）自由贸易试验区官网.什么是中国（上海）自由贸易试验区？http://www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx?NID=6a441b33-45d8-45e1-956f-f1df348cc85c&CID=fb463223-5bcd-4907-ad64-2c7e294c767f&MenuType=2

④李兆杰.“中国（上海）自贸试验区的制度创新与复制推广”，在上海财经大学自贸区研究院的报告,2015年7月15日.

⑤海口晚报.注册资本实缴制改为认缴制,2014,3,1.

⑥上海招商网.解读上海自贸区“先入区、后报关”,2014,2,11.http://www.zhaoshang-sh.com/zimaoquzhuce/jiedu/2014/2-11/14211101121GK28CG941I5KABF8K31J.html

⑦中央人民政府网站.自贸区外商投资国家安全审查办法发布,2015,4,20.