新型城镇化背景下济南市城乡空间一体化研究

2015-03-19胡英英孙海军范健红

城市观察 2015年4期

◎ 胡英英孙海军范健红

一、研究背景

建国以来，我国城镇化发展迅速，城镇化水平从1949年的10.64%发展到2014年的54.77%，按照美国学者诺瑟姆的“S”型曲线理论，城镇化进程已经到达快速发展阶段。这一阶段，我国城镇化所产生的各种城市病日益显露，诸如人口膨胀、交通拥挤、住房紧张、就业困难、环境污染等等；同时中国社会面临着政治、经济、社会文化和环境制度的全面转型。2012年党的十八大报告首次提出新型城镇化以及城乡一体化战略，旨在通过合理布局、城乡统筹、协调发展、功能完善来解决城乡二元化矛盾、加强城乡基础设施建设、缩小城乡经济差距、改善城市生态环境恶化，实现政治、经济、社会文化以及环境制度的全面转型，促进城镇化健康发展。

国家提出“城乡一体化”战略后，国内学术界和城乡规划设计单位迅速展开了相关研究。其中理论界的学术者主要关注“城乡一体化”的基本内容[1-4]、发展阶段[5-6]、动力机制[7-8]、发展模式[9-11]、方法路径[12-13]、评价反思[14-15]等方面的研究。同时全国各地在城乡一体化实践过程中积累了大量的经验，有“工农协作、工业支农、城乡结合”的北京地区城乡一体化实践探索[16]；有“政府引导、依靠农民”的苏南地区城乡一体化实践探索[17]；有“以工哺农，城乡互动”的上海地区城乡一体化实践探索[18]；有“全局统筹、公平效率”的成渝地区城乡一体化实践探索[19]。

二、新型城镇化与城乡空间一体化的关系思辨

（一）新型城镇化是城乡空间一体化的本质要求

城镇化是人口、经济、土地以及地域空间变化的过程，其中城镇人口占总人口的比重被用来表示城镇化水平。我国过去的快速城镇化是建立在重点发展重工业、各种资源优先配置城市的基础之上，这种“城市偏向”的城镇化发展道路已经不再适用当前中国社会发展的要求。新型城镇化是以城乡统筹、产业互动、资源节约、环境友好、生产发展、生活富裕、生态宜居为基本特征，是大中小城市、小城镇与新农村协调发展、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调的过程[20]。在空间方面，表现为各种空间要素在城市和乡村之间的有序流动、公平分配，要求建立区域经济和产业布局紧密联系的城乡生态空间，形成层次分明、各类空间协调发展的一体化格局。可以看出，新型城镇化为城乡空间一体化指出了发展方向和前进目标，是城乡空间一体化的本质要求。

（二）城乡空间一体化是新型城镇化的重要手段

城乡空间一体化是指在一定的空间区域内城市和乡村在经济、生态环境等方面实现全方位发展，在政治、文化等方面得到广泛融合，成为城镇化发展的全新阶段，使其最终形成以城市带动乡村、城乡互为流通、协同合作的新的发展道路[21]。城乡空间一体化规划在空间层面上指导了城乡统筹建设，有效加快城镇化的建设速度，提高城镇化发展水平，增强城镇化建设动力。由此可见，城乡空间一体化是新型城镇化的重要手段，是在新型城镇化的指导下，构建更加合理的城乡空间格局，通过各类空间要素的有序重组，实现城乡统筹，推动城镇化健康发展。

三、新型城镇化导向的城乡空间格局重构机制

城乡空间格局主要是从空间角度来探索城市土地利用结构在地域空间上的表达，是城乡各要素在地域上的分布和相互交织而成的空间形态。而地图符号作为表达空间信息的一种符号系统，能够将抽象的空间概念具象为图形标志，不仅能表示事物的空间位置、形状、质量和数量特征，还可以表示各事物之间的相互联系及区域总体特征[22]。本文以新型城镇化为内涵要求，通过对城乡空间几何特征的提取，得到城乡空间的点状空间、线状空间、面状空间，根据三种空间的特性，运用符号学运算分别优化整合，最终得到城乡空间一体化模式。

（一）点状空间重构

城乡点空间是指存在于城乡空间中，一个独立位置的事物、离散的空间现象，具体包城乡居民点、城乡产业点等，在城乡空间上表现为点状或者斑块状的空间范畴。这类点状空间是区域经济增长极和地区发展引擎核，可根据点状符号性质建立位置、大小、形状三个维度来表示其地理位置、规模等级、发展方向，并运用点状空间的符号学运算（改变、组合、附加）最终形成城乡空间的点群结构。

（二）线状空间重构

城乡线空间是指存在于城乡空间的有序现象，如河流、道路、运输线，具体包括交通走廊、基础设施走廊、游憩休闲廊道、生态景观廊道、城镇连片发展带等带状的空间。这类空间是城乡空间的骨架和新的增长轴，可根据线状符号性质建立位置、形状、方向三个维度来表示其起点和终点、弯曲程度、延伸方向，并运用线状空间的符号学运算（叠加、组合、定向），最终形成城乡空间的轴带结构。

图1 点状空间构建图

图2 线状空间构建图

（三）面状空间重构

城乡面空间是指具有连续二维分布的城乡空间。根据不同的分类方法，可得出不同的城乡面空间。从行政性质看，济南市域城乡面空间分为城镇空间和乡村空间；从功能分区看，济南市域城乡空间分为“一心四群”，分别是济南中心城、章丘城镇群、济阳城镇群、平阴城镇群、商河城镇群。这类空间是城镇多中心发展的基础，可根据面状符号性质建立位置、大小、形状、脉络四个维度来表示其地理位置、规模等级、发展方向、空间结构，并运用面状空间的符号学运算（即所有运算的组合），强调城市地域发展的多元结构及地域分化中各种职能的结节作用，推动城乡空间呈多核心发展。

图3 面状空间构建图

四、实证研究

（一）济南市城乡空间发展现状

济南市位于山东省中西部，是山东省的省会城市。济南市下辖一市（章丘市）、三县（平阴县、济阳县、商河县）、六区（市中区、历下区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区），包括55个乡镇、4532个行政村，全市总面积8177km2。2010年始，济南市城镇化逐渐发展新型城镇化。至2014年，全市常住人口已达到706.7万人，户籍总人口621.6万人，城市建成区面积485.3 km2，城镇化率达到66.41%，比上年提高0.41个百分点。

（二）济南市城乡空间发展问题

1.地区城镇化差异大。虽然济南市新型城镇化建设较早，提速较快，但是各地区城镇化差异较大、农村城镇化水平不高。以地方GDP为例，2014年，除章丘市城镇化水平相对较高外，其余三个远郊县人口、面积分别占全市的25.5%、37.5%，但地方GDP仅占全市的11%。县域经济的薄弱从侧面反映出济南市各县（市）城镇化水平与中心城城镇化水平相差较大。同时，农村地区城镇化水平不高，虽然自2009年起城乡居民收入比有所下降，但其收入差距仍然较大。2014年，济南市全年城市居民人均可支配收入为38762.8元，农村居民人均纯收入仅为14726.0元。济南市整体城镇化水平区域之间发展的不协调使得各县域、城乡之间难以形成互促互进的良性循环，十分不利于城乡一体化的顺利推进。

图4 济南市城乡居民2007-2014年人均收入情况

2.城镇化集约发展水平较低。随着济南市发展“工业立市、强市”，以工业化助推城镇化的发展导向成为济南市城镇化的重要指导。然而济南市当前的产业结构仍然是粗放式的发展方式，新型工业化集约发展水平较低，县域经济总量偏低等问题亟须解决[23]。在部分农村地区，受本地要素禀赋和财政水平的影响，土地利用粗放、土地产值低下、大量劳动人口滞留在第一产业上没有得到释放等问题严重影响农村地区的经济发展。

3.城乡空间管制较薄弱。济南市主城区空间发展受南部山区保护带和北部黄河保护带的制约，呈现东西向“摊大饼”式增长，空间管制十分薄弱，导致乡村空间不断受到城镇空间的挤压，城镇内各种城市病相继爆发[24]。同时相比较于执行力较大的城镇规划建设，农村地区的规划建设仍旧存在“乱拆乱建”等不按规划方案实施的现象。虽然新农村建设以来，农村地区的规划管制逐渐严格实施，但是乡村空间分割化、居民点分布散乱、土地利用粗放等问题仍然十分严重。

图5 济南市城乡空间一体化规划策略

（三）济南市城乡一体化的空间策略

基于上文对济南市的城镇发展、产业结构、空间特征的调查研究，明确限制济南市城乡空间一体化发展的关键问题，构建济南市城乡空间一体化模式为“以城镇空间分布为基础，以交通系统和基础设施为纽带，以居民点布局和产业布局为枢纽点，最终形成城乡融合、产城一体的城乡空间一体化格局”。

1.城乡点空间一体化——集聚

城乡点空间一体化的目标是形成有序的规模等级点群结构。通过点状空间的迁并整合、要素集聚、层级分明重构点状空间的地理位置、形态特征、发展方向，从而促进空间的有序组合、集群发展。

（1）居住空间。均质化、分散化的居住空间不利于基础设施和公共服务设施的共享以及经济要素的集聚，因此城乡居住空间一体化的重点是村庄整合以及建立层级分明的居住点体系。一是推动新农村建设，按照“建设中心村、合并弱小村、治理空心村、配置特色村”原则，在突出乡村特色的基础上，进行村庄迁并整合，以农村住房建设与危房改造为契机，引导农村人口、产业等资源向中心村集聚，为农村就地城镇化打下基础[25]。二是建立层级分明的居住点体系，按照济南市新农村规划“镇区——中心村——一般村”三级体系的要求，依据现状基础、人口规模、经济结构、空间特征组织乡村的居住点体系。通过结构的优化以及资源的集聚，实现济南市城乡居住空间从破碎化向有序化发展，土地利用从粗放化向集约化发展，有效推动城乡居住空间一体化发展。

（2）产业空间。经济因素是城乡发展的根本动力，根据济南市当前的产业情况，确定济南市城乡产业空间一体化的重点是产业结构调整和空间的集聚。按照“提升中心区、做强近郊区、突破远郊区”的总体思路，以“主城区产业集聚区、东部产业集聚带、西部产业集聚带”为产业空间的基础布局，对产业点进行微调整。重点实施 “退二进三”、“科技兴农”等工作，改变济南市中心城功能过于聚集的状况，积极推动传统产业向中心城周围乡镇转移，引导乡村地区根据各自的资源禀赋，因地制宜发展与农业、轻工业相关的延伸产业。同时，通过项目集中、产业集群、产业链延伸，重点打造以东西部产业集聚带为基础的济南经济开发区、明水经济开发区等“五区六园”，实现工业集约化、园区化、规模化的目的。加快构建城乡间互为支撑的现代产业体系，推动城乡产业联动、促进城乡协调发展。

2.城乡线空间——联系

城乡线空间一体化的目标是形成连续、有序、系统完整的轴带结构，通过线性空间的叠加、组合和定向构成相互联系的线状空间系列。从而推动城乡空间要素的轴线发展、集约化发展。

（1）公共交通体系。交通线网是城市的骨架，因此交通设施一体化强调系统的完整以及线性的联系。通过农村公路新建、建制村和较大自然村道路硬化、老油路和危(窄)桥梁改造，推动济南市“一环九射”、“村村通公路”等工作，建设农村地区的公共交通系统，完善济南市域交通体系。同时强化城镇与乡村之间的交通联系，通过加强区域交通和城市交通的良好衔接，重点建设中心城东西向，以及中心城与黄河北、南部山区的交通廊道，实现城乡交通设施一体化、系统化的目标，有效推动人流、物流、资金流、信息流等要素沿着交通走廊在城乡之间的流动，促进城乡协调发展。

（2）市政基础设施。城乡市政基础设施直接关系城乡居民尤其是城乡二元结构下乡村居民的生活质量，因此市政基础设施一体化强调基础设施服务的衔接与均等化。在完善济南城镇市政设施系统的基础上，统一城乡市政建设标准，使市政逐步向乡村地区延伸，加快推进与农民日常生活息息相关服务设施建设，预计2020年城镇居民燃气气化率达到100%，乡镇驻地燃气气化率达到90%。同时，通过利用黄河水、“南水北调”工程建设城乡供水设施，分层分区建设六级电压，新增孙村、苏家北部等天然气门站和天然气储备站等工作，实现城镇和乡村地区市政基础设施的有效衔接，确保济南市城乡市政基础设施的系统化、均等化，促进城镇和乡村居民生活质量共同提高。

3.城乡面空间——融合

城乡面空间一体化的目标是融合各种职能空间，形成结构分明的网纹结构。通过明确各职能空间的结节作用，推动各城乡面空间之间的职能联系，强调不同城乡面空间在总体规划中的作用，促进城乡空间功能的复杂化、多样化、有机化，从而实现空间的全面发展。

（1）城镇空间与乡村空间。将济南市域空间分为城镇空间和乡村空间，“城乡空间”一体化的目标是统筹城乡规划。一是将新农村规划纳入到原有的四级城镇规划体系，建立“中心城区——次中心城市——小城镇——新农村”的四级城乡结构体系，形成以主城区为核心，以章丘、济阳、平阴、商河为卫星城市，以仲宫、万德等16个建制镇为中心镇，以新型农村社区为基础的济南市城乡结构。二是提升城镇的张力以及农村的推力。中心城区按照“一城二区”的格局，进一步拓展城市空间，加强城市辐射能力，带动周边乡村地区发展，特别是促进基础设施和公共服务设施向乡村地区延伸。同时推动新农村建设，通过村庄整合、产业集群、基础设施完善，实现乡村地区的就地城镇化，逐步缩小城乡差别，达到城乡融合的空间一体化目标。

（2）一心四群空间结构。济南市域城镇体系可分为一个中心城市、四个次中心城镇群。因此，“一心四群”空间一体化的重点是加强各功能空间的联系。在明确各功能分区的职能结构基础上，构建以主城区为核心，以章丘为东拓承接城市，以济阳和商河为北垮承接城市，以平阴为西进承接城市，分别形成沿着济青、济盐、济郑三大集聚带的城镇带动带，形成济南市域的城镇辐射结构[26]。同时推进各功能分区之间的优势互补，通过产业联动、基础设施与公共服务设施共享、交通系统完善，实现各功能分区的优势资源在分区之间的流动，重点加强章丘—平阴的旅游业联动，济阳—商河的工业联动、平阴—商河的农副产品加工联动，通过各种优势资源的龙头带动作用，促进市域的全面发展，从而实现城乡空间一体化的目标。

五、结语

新型城镇化的发展思路对于重新构建城乡空间发展模式，实现可持续发展具有重要的意义。在新型城镇化的内涵要求下，利用地图符号与城乡空间之间的对应关系，构建城乡空间要素体系。基于这种点、线、面的空间体系，通过符号学运算在实际中的表达，以整合和优化各类空间为目标，以调整人口分布、产业结构为重点，以强化交通、基础设施联系为关键，实现城乡空间格局的重构，为济南市城乡空间一体化发展提供一种新的思路。

[1]崔西伟.城乡一体化的理论探索与实证研究[D].西南财经大学,2007.

[2]张振龙.城乡一体化规划理论与实施机制研究:以苏州市为例[J].现代城市究,2012,04:15-20.

[3]甄峰.城乡一体化理论及其规划探讨[J].城市规划汇刊,1998,06:28-31+64-65.

[4]石忆邵.城乡一体化理论与实践:回眸与评析[J].城市规划汇刊,2003,01:49-54+96.

[5]薛晴,霍有光.城乡一体化的理论渊源及其嬗变轨迹考察[J].经济地理,2010,11:1779-1784+1809.

[6]张强.中国城乡一体化发展的研究与探索[J].中国农村经济,2013,01:15-23.

[7]朱金鹤,崔登峰.新疆城乡一体化进程的影响因素与评价研究[J].干旱区资源与环境,2012,12:22-27.

[8]胡金林.我国城乡一体化发展的动力机制研究[J].农村经济,2009,12:30-33.

[9]刘家强,唐代盛,蒋华.城乡一体化战略模式实证研究[J].经济学家,2003,05:56-60+104.

[10]王亚飞.对我国城乡一体化实现模式的探讨[J].经济纵横,2007,04:42-44.

[11]鲁长亮,唐兰.城乡一体化建设模式与策略研究[J].安徽农业科学,2010,03:1585-1587.

[12]康胜.城乡一体化:浙江的演进特征与路径模式[J].农业经济问题,2010,06:29-35.