转型视角的上海自贸试验区功能扩展问题研究

◎ 胡 彬 赵晓雷

2013年9月，上海自由贸易试验区挂牌成立，地理范围涵盖已有的四个海关特殊监管区域，合计28.78平方公里。作为新一轮开放和制度创新的前沿区域，其设立的目标旨在加快政府职能转变、积极探索管理创新的组织模式、促进贸易和投资便利化，对全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。2015年，上海自贸试验区将陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技片区纳入其版图，面积扩大到了120.72平方公里。同时，国务院在《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中，明确了浦东新区全域的改革要求：浦东新区要加大自主改革力度，加快政府职能转变，加强事中事后监管等管理模式创新，加强与上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设的联动机制。因此，用发展的眼光来看，上海自贸试验区可以被视为适应全球化形势变化的、具有平台属性的、功能不断发生演进的区域。它所扩展的功能，不只是为了转变传统的开放模式转变，更是上海在全球城市的战略框架下实现城市转型的主要步骤。为此，上海自贸试验区应确保对国内、国外的双重开放，从功能、制度与组织的多个角度推动市场一体化发展。本文将重点对这些问题展开深入分析。

一、上海自贸试验区的功能平台性质与转型需求

（一）上海自贸试验区的平台属性及其特征：一体化角度的认识

上海自贸试验区作为集聚现代服务业的功能发展平台，相较于开发区、高新技术园区等以制造业集聚为主体的产业发展平台而言，具有自己的特点。除了满足相关产业发展的需要以外，还因其充当中间投入品和以知识作为核心投入要素的主要特征，涉及产业的有效组织问题。这意味着，自贸试验区的发展应契合产业之间协同发展的需求，跨行业、跨产业、跨地域的功能溢出是其利润与效率的主要来源。具体地分析，上海自贸试验区的功能平台属性决定了它需要在产业和地理的两个维度上确立一体化发展的基础。

单从产业发展的角度看，区域发展平台的基本特征是为入驻的经济主体提供统一和共用的硬件基础设施与软件基础设施服务，平台内经济主体则通过相互协同和交易实现共同发展（严效民、胡汉辉，2011）。对于其中的发生机制，Tee和Gawer（2009）认为，在给定的、发挥基石作用的平台建构中，大量的相互之间具有技术、组织、产品关联的企业可以实现集聚、分工、衍生、竞争与合作。这是具有集体行动意义的系统功能。对应于上海自贸试验区来分析，可以据此分析它作为产业发展平台的独特功能。

在性质方面，自贸试验区的系统功能是由基于信息化的现代市场交易技术，跨国贸易、金融与投资组织，专业化服务产品之间的关联性决定的。相较于纯粹发展制造业集聚体的产业平台而言，自贸试验区的平台功能要更加复杂一些。它强调服务业对制造业的整体促进作用，其产业组织形态既可以是制造业服务化的纵向一体化结构，也可以是专业化生产服务业的集聚体。

对于前一种情况，发端于浙江的民营制造型企业创新性地实施了与生产服务业之间“跨层面协同”发展的模式，并随着企业战略的地理扩张而表现出极强的复制性，代表了市场自发的服务平台发展演化的方向之一。例如浙江的传化集团、虎牌控股集团分别将物流、电子商务等内部服务功能延展成为外部化的服务产业及其集聚体，从而为吸引相关资源集中与建构产业集群的关联机制创造了条件。吴义爽和徐梦周（2011）将此概括为制造企业的“服务平台”战略，认为这些制造企业是以“服务平台运营商”的定位来为其他的专业化服务企业提供具有基石性、共享性、互补性的服务功能。这种模式，既为制造业企业开辟了新的利润来源，同时也契合了制造业与服务业协同互动的发展需求，可以借鉴并成为上海自贸试验区吸引民间资本进入物流服务领域的主要渠道，同时对于这类服务平台通过扩大开放拓展海外市场亦是一个极好的尝试。

至于以专业化为特征的生产性服务业，当在有限的地理空间内主要通过制度激励形成集聚优势时，它就将成为一个相对独立的功能中心，高度依赖于与区外经济体系（包括国外与国内其他区域的经济体系）的开放式互动。与制造业的平台类型不同，由专业化生产服务业集聚而形成的发展平台，是通过知识分工建立起技术、组织与产品的关联性的。由于知识的创造与积累对于生产服务业的发展至关重要，故而其构建的难度要高于制造业平台，对人力资本的供给、交易制度的规范性、公共服务与商业服务体系的完善性等都有着较高的要求。因此，在这些方面尽快与国际接轨，是上海自贸试验区提高开放效率的前提条件。

结合上海中长期致力于建设全球城市的战略定位，上海自贸试验区制度创新与复制的重点应放在金融体制的改革上。从预期效果看，这种以金融服务业为核心，以现代服务业为主导的全球产业结构，将使得国际大都市的内涵发生质的变化，更新它们在生产、服务、市场和创新上的形态，尤其是企业兼并和收购的国际化与大规模的资金国际融通，使得这些城市以趋向决策和管理为中心内容，在全球经济活动中表现出一个“中立”的协调人（李志平、白庆华，2008）。当然，仅仅提升城市功能还不足以支撑全球城市的建设。全球城市是城市区域而非城市个体的概念，它的形成是开放条件下最大限度地满足资源配置需求的结果。这其中，既涵盖了资源跨国界的自由流动，还包括资源在区域空间范围内的优化配置。可见，建设全球城市，需要协调国际开放与区域开放之间的关系，即开放的空间一体化。通过国际开放促进区域开放，体现的正是上海自贸试验区期望通过制度复制实现的溢出效应，其根本目标是深化全球化分工倡导的专业化生产模式。以制度创新的复制推广牵动全面深化改革，也是自贸试验区实现国家战略的重要途径（赵晓雷，2015）。至于国际开放影响区域开放的传导机制，它要求突破区域层面上交易成本对资源配置的各种限制，而这又恰恰是制度复制要解决的问题。可见，制度复制的成效影响着内外市场的一体化程度。

由制度因素造成的区域开放的滞后，使得我国的经济发展出现了结构性失衡的矛盾。相对而言，进出门槛偏低的非技术产业，特别是劳动密集型产业更容易形成集聚（Devereux，Griffith，Simpson，1999），这意味着开放程度不足的区域在全球化的背景下可能会面临产业价值链结构与层次单一的问题，严重时则将导致“低端锁定”的发展制约。目前，这些问题也客观影响到了我国区域的可持续发展，诸如产业集聚的技术外部性欠缺和本土企业自主创新能力不足等，都长期困扰着制造业及相关平台的发展。为了改变这一状况，上海自贸试验区应着眼于服务平台的功能建设，重点发展那些有助于降低交易费用的产业类型，通过提高知识分工的水平，调整与优化区域产业结构。表1从多个方面比较了制造业平台与服务业平台之间的主要差异。可以看出，服务业平台的构建难度要远远大于制造业平台，其影响面涉及的是以城市转型为契机的开放一体化，而不是单纯的产业一体化。

表1 不同类型平台的功能比较

（二）上海自贸试验区面临前身由政策区域向经济区域的转型

2005年底上海洋山深水港的建成，标志着保税港区的形成。作为我国第一个保税港区，它一头联结着国内的规模化生产基地，另一头则与世界市场相衔接，港区一体化运营是保税港区竞争的效率来源。对于保税港区而言，货物贸易、港口吞吐量和腹地经济是衡量港口实力的主要标准。目前，上海港的货物和集装箱吞吐量都位居全球十大港口之首，体现了保税港区货物贸易的竞争实力。然而，仅仅是这些指标评价的内容，还不足以支持自由贸易园区的发展。

长远来看，上海自贸试验区的未来发展方向是城市意义上的自由港。但是，在金融危机仍然对国际形势产生影响以及国内经济发展方式亟须转变的背景下，与其前身保税港区的定位相比，自贸试验区沟通与联系国内外经济的方式将发生显著的变化。只有厘清了这些变化，才可以较充分地认识上海自贸试验区的转型方向。

与我国的其他保税港区一样，上海自贸试验区的前身也是基于一些共同的政策目的而设立的，本质上属于政策性区域，而非完全意义的经济区域。所谓经济区域，与政策区域的主要区别在于它以市场机制为资源配置的主要手段，经济主体根据市场的变化开展竞争与合作。所以，上海自贸试验区如果要摒弃以“政策洼地”营造竞争优势的传统做法，就必然面临向经济区域的转型。而经济区域的主要特征，就是要承载与其定位相匹配的核心功能。当然，作为新一轮对外开放的前沿，以港口贸易、保税功能为构成要件，以国际金融中心、国际航运中心建设为功能支撑的上海自贸试验区，其经济区域的属性、发展重心也将在演化中形成自己的特点。对此，我们将进一步做出分析。

二、转型导向的上海自贸试验区预期演化路径分析

（一）基于转型的上海自贸试验区开放演化路径

上海自贸试验区的功能可以界定为：推进服务业扩大开放和投资管理体制改革，推动贸易转型升级，深化金融领域开放，创新监管服务模式，探索建立与国际投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系。这样的界定，是将上海自贸试验区视为制度创新的中心与试验基地，其战略取向被定位为实现国家层面的经济发展方式转变、经济结构调整、开放水平提升以及打造中国经济“升级版”。在定位上，上海自贸试验区符合自由港的发展方向。这是因为，自由港不同于传统意义的自由贸易区，后者仅限于出口驱动的功能，前者则通过将自由港区与整体经济相联系而实现经济增长的整体带动，因此核心政策的自由化与大范围扩散是大多数自由港规划发展的重要内容（TSENG Yea Gen，2013）。

图1 上海自贸试验区开放演化的路径框架

作为国内外开放的衔接枢纽，上海自贸试验区承载着制度复制与推广的要求。从开放的顺序看，它与国内其他区域经济体系的开放式互动（主要是分工范畴的要素流动和产业转移），首先取决于自贸试验区融入全球化的开放程度，其次则将伴随区域一体化的演进而逐渐加深。根据这一关系，图1解析了上海自贸试验区预期演化的路径框架。其中显示出，上海自贸试验区充当着向自由港过渡的中间功能形态，同时还是联结国内外两个市场的枢纽，而不是像以前的保税港区那样主要行使出口加工贸易的相关功能，主要包括口岸、物流、加工和展示这四类基础性功能。然而，保税港区的整个转型过程，却并非依靠自身就能够完成的，尚需要得到城市乃至区域的支持。惟其如此，上海自贸试验区的建立才能够最大限度地释放其制度创新的外溢效应。

上海自贸试验区的一头与国际市场相衔接，旨在实现商品、要素与服务的双向流动，在图中用①代表这一关系。在这方面，由于涉及市场体系建设的庞大任务，故而以推进上海“四个中心”建设为内容的城市转型应成为自贸试验区获得发展的必要推力。国务院颁布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》提出，要扩大金融、航运、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务这六大领域的开放程度。这实际上也明确了像上海这样的特大型城市转型开放的路径取向。鉴于先行先试的制度优势，上海自贸试验区将在城市转型的某些关键领域尝试取得突破，诸如人民币自由兑换等关系到国际金融中心建设方面的内容，然后逐步向其他领域扩展。

在另一端，上海自贸试验区还联系着国内经济与市场，具体的关系在图中由②表示。上海自贸试验区发展的战略目标，就是通过开放的制度创新及其向国内（长三角地区首当其冲）的复制与推广，实现国内经济体系参与全球化方式的多样化转变，改变全球价值链的低端过度竞争的局面。从目标上看，这首先反映为生产基地在增值链上的位置提升，其次则体现为国内消费市场的繁荣发展（通过要素的自由流动改变被长期扭曲的配置格局，合理分配要素利益，促进国内消费潜力的释放）和创新中心的逐步培育。

2015年4月公布的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，标志着上海自贸试验区从1.0版向2.0版的升级，而后者更倾向于推动整体意义的城市转型。方案指出，以“开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区”为发展目标，上海自贸区将“继续积极大胆闯、大胆试、自主改”，深化完善以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，充分发挥金融贸易、先进制造、科技创新等重点功能承载区的辐射带动作用。上海自贸试验区的主要任务和措施有两个层面：一是把扩大开放与体制改革相结合；二是把培育功能与政策创新相结合。两个层面互相联系，既形成扩大开放→制度创新→营商环境→风险监管为体系的制度模块，又注重以功能培育为引领推进制度政策创新，带动形成新的产业链。这正是以市场和企业为主体的经济新常态下的发展方式转变（赵晓雷，2015）。

（二）上海自贸试验区服务于转型发展的内部机制

上述分析表明，上海自贸试验区担负着扩大开放和为国内经济社会发展积累改革经验的双重目标。然而，①和②分别代表的过程及其关系机制却并不相同，这成为自贸试验区改革的难度所在，也说明了重点发展二者之间的关键性互动机制是可行的选择。

对于过程①，它从属于城市趋向后工业化社会的转型过程。Peter Hall（2004）认为，后工业化城市的典型特征是第三产业化、第四产业化和信息化……结果是在全球层面上，正在形成一个新的城市等级结构。他将衡量城市在这个等级体系中地位的最重要的指标概括为：跨国公司全球或地区总部的数量、国外银行和其他金融机构的数量、现有的国际机构、文化指标、印刷和电子传媒的集中度、国际性旅游者的数量、联系度指标。因此，从指向上看，建立上海自贸试验区就是要形成与“全球城市”相匹配的开放程度及确保其实现全球网络联结的制度基础设施。而率先将自贸试验区打造成为具备全球城市节点功能的制度型组织，可以为城市转型找到有效的突破口。

对于过程②，它与过程①之间既存在着时序上的继起关系，同时又依赖于改革措施的同步实施与持续推进，否则可能导致“制度不均衡”式的市场扭曲。在要素流动方面，过程①发挥的作用更主要体现为一种结构性的“增量效应”，即通过贸易自由化、投资自由化和金融国际化，吸引高端要素流入。为此，需要积极促进以现代服务业为主的国际产业转移与资本流动。也就是说，过程①接受过程②的影响程度，主要取决于上海自贸试验区能够对引资结构的变化产生怎样的实际效应。从这个角度来看，上海自贸试验区相当于一个功能性的、由服务贸易主导的产业发展平台，它所吸引的高端要素能否向国内扩散取决于平台发展的质量与效率。

预期中的上海自贸试验区将发展成为开放型现代服务业发展的高地，它面向的是国内庞大的、以制造业为主体的国内市场。按照服务贸易领域的学者Deardorff（2001）的观点，由于各国生产要素价格和技术不同，企业生产更倾向于在不同国家分散进行，则这种分散生产更需要各种服务贸易来联系和协调……因为货物贸易需要运输、通信、银行、会计、信息处理等服务贸易作为投入，对边境与国外之间的限制只会增加贸易成本和贸易壁垒，所以服务贸易自由化可以促进货物贸易。因此，发展服务贸易应作为保税港区转型的重点。同时，服务市场的开放能够改变商品贸易的格局，使得原来需要进口的商品，现在因为获得高效率的国外生产者服务投入而开始对外出口（Markusen，1989），这意味着周边地区也将受益于服务贸易自由化，从而实现贸易结构的升级。

可见，短期来看，自贸试验区对要素流动的促进作用，主要来自于贸易便利性的贡献，体现为基于增值服务的贸易增长与结构变化。中长期来看，提高要素流动的配置效率，还有赖于自贸试验区与区外经济体的互动发展。为此，上海自贸试验区也需要形成一套面向国内产业发展的开放体系，这是确立其功能地位的重要前提。

三、上海自贸试验区功能的阶段性演进与功能拓展的政策框架

考虑到功能形成的阶段，上海自贸试验区从保税港区向自由港的转型，也将经历一个演进历程，包括前期的制度框架性设计、中期的制度运行评估与补充完善、后期的制度成熟与扩散。由于制度的试验与效果反馈需要一定的时间，所以在试验区外的政策与制度推广时应根据全球投资与贸易的趋势性变化同步做出框架性的调整。

保税港区向自贸试验区的转型，很大程度上取决于功能的补充与延展。如果说发展保税港区属于一种政策模式，那么建设自贸试验区就是一种功能模式。从政策竞争到功能竞争的升级，根本上取决于现代服务业（集群）的发展质量。所有的制度创新，都将围绕着这一目标展开。目前，上海自贸试验区已表现出一些可喜的变化。统计表明，2015年上半年第三产业增加值同比增长10%以上，占上海市生产总值比重达到67%以上，对上海市经济增长贡献率达到90%左右。其中，金融、信息服务、商务服务、生产性服务等现代服务业保持较快发展（赵晓雷，2015）。

与综合保税区和保税港区相比，以自由港为发展方向的自贸试验区增加了离岸贸易、离岸金融和离岸外包等主要功能。这三项功能的纳入是为了扩大自由港运行的自由度，包括货物进出自由、投资自由、金融自由、运输自由等主要内容。

从趋势来看，上海自贸试验区建设从属于我国深度嵌入全球价值链分工体系的政策框架，它的发展将密切关注国际竞争格局的长期走向。联合国贸发会议的世界投资报告（2013）指出，在国际范围内，为了寻求介入全球价值链的途径、从参与全球价值链分工中获益以及实现产业升级，对国家和地区制定结构性发展政策提出了需求，主要包括：第一，在总体发展战略与产业发展政策中充分考虑嵌入全球价值链；第二，为由全球价值链支撑的经济增长创造并维持一个有益的投资和贸易环境，以及提供相应的基础设施；第三，构建地方企业的生产能力；第四，提供强有力的环境、社会和治理框架；第五，协调贸易与投资这两个领域的政策与制度。特别要提到的是第三和第四项需求，作为结构性政策体系中的重要内容，它们反映的是为嵌入全球价值链背景而需要在国内开展的一系列变革，涉及生产主体、环境保护、社会发展和制度组织等多个方面的内容，基本上涵盖了开放条件下风险治理的所有议题。这意味着，作为新一轮开放的契机，上海自贸试验区的发展应纳入到国家参与全球价值链分工的整体政策框架中来综合考察。目前，上海自贸试验区对促进开放发挥了重要作用。到2015年6月底，自贸试验区共新设各类企业2.1万户；预计上半年自贸试验区吸引合同外资260亿美元左右，同比增长3倍以上，占全市70%左右；自贸试验区对外投资130亿美元左右，同比增长超过3倍，占全市50%以上（赵晓雷，2015）。

此外，在全球价值链组织国际分工的大背景下，港口城市的竞争优势获得了显著的提升。它们一方面充当着全球商品流的节点，另一方面则扮演着与航运、港口活动相关的高级服务中心的角色，成为全球价值链与高级生产服务业频繁互动的地域界面。基于对此的认识，Jacobs, Ducruet和Delangen（2010）认为，由于港口城市嵌入在网络（诸如，国际化运营的高级生产服务系统）和地域背景中的主要特征，改变了其区位的单一属性，使得那些竞争能力较强的港口城市呈现出服务业高度集聚与港口运输企业高度专业化的发展特点。他们同时还指出，即便是港口海运高级服务业也并不与它所支持的商品流有空间上的联系。由于产业结构在港口型产业与城市型产业专业化融合的基础上发生了转变，从而意味着以改变对外开放方式为目标的上海自贸试验区，只有依托于全球城市建设的整体框架，才能够实现向自由港的顺利转型。这需要重点开拓商业银行的业务体系，发展与海事相关的保险、中介、法律、仲裁、教育、研究等行业。相对而言，这类服务业的区位选择并不严格局限于港口区域（诸如巴黎、马德里、莫斯科等非港口城市拥有高度集中的海事高级生产服务业），它们的发展更强调邻近于船东总部等客户群。这一特点，对上海自贸试验区的制度复制提出了若干启示。

首先，作为“苗圃”式的试验基地，上海自贸试验区的制度创新，是城市转型意义上的制度创新，其普遍性决定了制度复制的速度也必须跟上全球城市建设的步骤。不仅如此，一些基础性的领域诸如金融体制的变革，并不是单纯依靠自贸试验区就能够完成的。上海自贸试验区前身——保税港区的产业结构及其地理空间有限的区位性质，尚不足以支撑上海成为全球服务网络中心的发展战略。基于嵌入全球商品链的优势，上海自贸试验区虽然有可以成为全球港口城市的促进机制，但是它自身的转型还有赖于上海“四个中心”服务战略在产业融合与专业化发展方面给予资源、要素和空间上的综合支持；其次，制度复制并不是简单的制度移植，它的作用在于引入市场机制，以期充分释放城市发展的差异性与多样性。从这个角度看，上海自贸试验区对于服务业开放的制度创新探索属于适用性更广的范畴，不能将其与城市发展的目标分割开来看待。

四、结论与启示

在全球治理的博弈关系日益多元化的背景下，上海自贸试验区被赋予了创新开放模式的先导角色，其平台属性与特征有待于从一体化发展的角度加以审视。特别是上海自贸试验区以现代服务业为载体的平台性质，使其可以从产业与地理两个方面实现与区外的一体化发展。然而，鉴于在平台构成要件、集聚优势来源、分工机制、区位倾向等方面迥异于制造业平台的特性，上海自贸试验区将在其前身基础上经历一个功能上的飞跃。转型导向的上海自贸试验区担负着扩大开放和为国内经济社会发展积累改革经验的双重目标。然而，这两个目标背后的过程与关系机制并不相同，如果要实现二者之间的互动，则要求上海自贸试验区也能够形成一套面向国内产业发展的开放体系。这既是全球价值链背景下产业升级的现实需要，同时也服务于上海建设全球城市的整体发展战略。由于港口型产业与现代服务业分别遵循着不同的发展逻辑，所以从平台转型的角度来看，上海自贸试验区的制度创新很难独立于上海城市转型的制度创新，尽管明确了它在服务业制度领域的先导地位，但是它仍然需要借助后者给予资源、要素和空间等方面的支持。

综上所述，上海自贸试验区的建立，对于新一轮的城市转型起到了诱致制度创新的作用。从城市角色变化的转型角度来审视上海自贸试验区的战略价值，才可以降低“试错”式改革的成本，提高制度创新与复制的效率。

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