城乡居民基本养老保险保障水平评估与反思

黄丽

摘要：摘要养老金替代率是测度养老保险保障水平的常用指标。通过对居民基本生活需求的界定，本文提出将养老金目标替代率设定为农村居民人均纯收入的50%，城乡居保能够实现“保基本”的目标。精算评估结果表明，现行制度框架下城乡居保替代率远低于目标水平。改革情境模拟显示，提高城乡居保养老金替代率的关键是坚持强制性原则，并确保政府对基础养老金补贴和个人缴费的增长率均不低于农村居民人均纯收入增长率。增加个人账户基金投资收益率、延长最低缴费年限和提高养老金领取年龄也是提高城乡居保替代率的可行措施。

关键词：关键词城乡居民基本养老保险；保障水平；养老金替代率；评估；反思

中图分类号：中图分类号F84061文献标识码：A文章编号：1000-4149（2015）05-0091-09

一、引言

经过改革开放后30多年的高速经济增长，中国政府近年来将解决城乡发展失衡问题置于优先发展的议事日程。2009年10月，国务院全面启动新型农村社会养老保险试点（简称“新农保”），将广大农村居民纳入社会养老保险体系，并于2014年2月实现与城镇居民社会养老保险（简称“城镇居保”）合并，统一为城乡居民基本养老保险（简称“城乡居保”）。各界普遍认为，建立统一的城乡居保制度对于逐步瓦解城乡分治的二元化社会结构，实现城乡平等，具有里程碑式的重要意义。然而，城乡居保参保群体目前仍然主要是农村居民，其占比达90%以上，绝大多数城镇居民和在企业务工的农村居民均选择以城镇职工身份投保城镇职工基本养老保险（简称“职保”）

2015年1月推出的公务员事业单位养老制度改革将公务员和事业单位人员纳入城镇职工基本养老保险的统一框架。至此，我国基本养老保险制度包括两大部分：城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。。那么，城乡居民基本养老保险能否为老年人口提供基本的养老保障？

国际上一般使用养老金替代率指标来测度老年人口养老保障水平，现有文献对城乡居保（新农保）保障水平和养老金替代率的研究大致可以分为两类：一是对现行城乡居保（新农保）保障水平和养老金替代率进行实证分析。例如，邓大松、薛惠元等构建精算模型，对新农保的替代率进行了实证评估，并指出目前“新农保”给付水平尚处于起步阶段，不能满足农民的基本生活需要；贾宁、袁建华专门针对新农保个人账户精算模型测算了农民人均纯收入不同增长预期下个人账户的替代率水平。二是基于公平视角，测算新农保的适度保障水平。例如，边恕、穆怀中以“新农保”为制度背景，从养老生存需求的微观层次分析了养老金给付的适度性状况；穆怀中、沈毅等区分农民“有无土地”两种情形测算了近期城乡社会保障适度水平区间，并在此基础上研究了其对提高社会保障水平的贡献率。钱振伟等也通过精算分析指出现行制度模式无法为农村居民提供合理的保障水平，必须进行改革。可以看出，现有研究基本认同目前城乡居保（新农保）保障水平十分低下，应根据城乡发展实际确立合理的增长目标。然而，对于如何提高保障水平的改革措施，特别是对改革措施的量化研究较少涉及。

本文首先通过对居民基本生活需求的理论界定，探讨城乡居保目标替代率的合理水平，然后基于国务院2014年确立的城乡居民基本养老保险制度构建精算模型，测算现行城乡居保的实际保障水平，提出相应的改革思路，并对各项改革措施的运行效果进行模拟。

二、城乡居民基本养老保险目标替代率探讨

1城乡居民基本养老保险制度的基本特征

2014年2月国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）（以下简称《意见》）确立城乡基本养老保险建立的基本原则。城乡基本养老保险制度具有以下基本特征：第一，采取基础养老金与个人账户相结合的部分积累制模式，其中，基础养老金完全由政府补贴，个人账户则主要以个人缴费积累为主，政府和乡村集体予以一定补助。第二，覆盖面广泛。包括年满16周岁以上未参加机关事业单位和城镇职工基本养老保险的全部群体，城镇居民和农村居民适用统一制度模式。第三，缴费非强制性。养老保险缴费标准分为12个缴费档次，由100元到2000元不等，由城乡居民自由选择。第四，确定了政府补贴的最低标准，即基础养老金补贴不低于660元/年（2015年初提高至70元/月，即840元/年），个人账户补贴不低于30元/年。第五，制度设计细节均参照城镇职工基本养老保险。例如，养老保险领取年龄为60岁，缴费累计满15年，领取标准为基础养老金加上个人账户全部储存额除以139。第六，城乡居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收入与支出两条线管理，并按国家统一规定投资和运营。

2城乡居民基本养老保险目标替代率确定

养老金替代率是老年人口养老金与某种特定收入之比，由于基数的内涵不同，养老金替代率的意义也就存在显著差异。我国城镇职工基本养老保险替代率的基数确定为城镇在职职工平均工资，主要用于体现城镇退休职工分享在职职工劳动收入的比例。城乡居保参保人员主要为农村居民，为实现城乡协调发展，其替代率基数应确定为农村劳动人口的平均劳动收入。但是，目前我国农村居民的劳动收入主要分为两部分，即从事农业生产的劳动收入和外出打工的工资性收入，其中，农村居民往往以家庭为单位在承包的集体土地上从事农业生产经营，不仅难以区分土地和资本要素贡献率，也难以精确测度家庭内部不同年龄成员对农业经营收入的贡献，在相关统计资料（如《中国统计年鉴》等）中，也没有对上述指标进行专门统计。为便于计算，本文选取《中国统计年鉴》中农村居民人均纯收入指标作为测度城乡居保养老金替代率的基数。

那么，城乡居民养老金占农村居民人均纯收入的比例应确定为多少才是适宜的？目前各界对于基本养老保险功能定位于保障老年人口基本生活的观点已经达成共识，但对于“保基本”的具体内容还存在一定争议。本文认为，确定城乡居保“保基本”水平的关键是明确农村居民的基本生活需求。李珍认为，人们的日常生活消费可以划分为基本需求和发展需求两部分。其中，基本需求包括吃、穿、住、行（ 交通、通信）、医疗等内容，发展需求则包含教育、培训、文化、娱乐等内容。由于医疗保障专门由医疗保险供给，本文认为，农村基本养老保险“保基本”的内容应包括衣服、食品、居住、交通通讯四大部分，而老年人口一般不会再有购房和新建房需求，其住房消费将远低于劳动人口，因此本文使用《中国统计年鉴》中测度农村居民人均基本消费支出的四项指标，即“食品”、“衣着”、“家庭设备及用品”和“交通通信”，进行加总计算农村老年人口年度养老金绝对值水平，然后再除以当年农村居民人均纯收入，计算城乡居保目标替代率。具体公式见公式（1），计算结果见表1。