我国农民工住房保障模式比较与评析

方蔚琼

摘要：农民工住房问题是与我国快速城镇化进程相伴而生的重大社会经济问题，破解农民工住房难题、保障农民工住房权利，是农民工市民化的必然要求，也是我国制定住房保障政策的难点和重点通过对农民工住房保障模式的比较，剖析农民工住房保障模式的优势与不足，将有利于深入探索更为有效和切实可行的农民工住房保障方式。

关键词：农民工；住房保障；模式；比较

中图分类号：F293. 35 文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2015）02-0105-05

农民工群体数量庞大，在城镇生活普遍存在住房困难问题。解决这一问题，对农民工顺利融入城市和实现市民化、推进城乡统筹、实现“以人为本”的新型城镇化具有重要意义。农民工住房问题的解决，既要发挥住房资源配置的市场决定作用，更要强化政府和企业的责任，为农民工提供保障性住房。通过对各地开展农民工住房保障的模式比较，有助于进一步完善我国农民工住房保障体系。

一、我国农民工住房保障的五种模式

近年来，一些地方为适应城镇化建设和经济社会发展需要，进行多种符合地方实际、体现区域特色、形式多样的农民工保障房实践探索，典型模式主要有农民工廉租公寓模式、住房公积金模式、住房补贴模式、准市民化模式和纳入保障性住房体系模式。

（一）农民工廉租公寓模式

农民工廉租公寓模式指政府利用各方资源，通过改造、扩建等方式打造供农民工租住的价格低廉的公寓。具有代表性的模式有：

1.重庆市改造城市烂尾或空置房产作为农民工廉价公寓。“棒棒公寓”、“阳光公寓”等是重庆市农民L保障房的典型模式。这类公寓通过利用和改造城市中空置楼房和烂尾楼为农民工提供低价的居住公寓。1997年，重庆市将一些闲置的农贸市场改造成“棒棒公寓”，以单间面积10～20平方米和1元/床/天的低标准进行收费，吸引大量农民工人住。多次改扩建后，2005年公寓初具规模，房间数为407问，整体面积约ll万平方米，入住率为100%，其中进城务工农民占95%以上。2005年以米，重庆市增加投入，通过强化市场运作、优化社区管理和以寓养寓模式，选取农民工相对集中且交通位置较便利的闲置政府房产进行改扩建和装修，打造8所“阳光公寓”，吸引近5000名农民工人住，入化率达95%以上。“阳光公寓”为农民工创造良好和廉价的居住环境，深受广大农民工欢迎。南岸区还逐步建设廉租住房、经济适用房、公共租赁房和“阳光公寓”四类住房，提出建成“阳光公寓”1万个床位，皋本满足辖区内进城务工人员的暂住需求。

2.上海市整合工业园区企业用地建设农民工公寓。上海市通过集中工业园区内企业规划为员工建房的土地资源，由政府委托施工方进行集中规划设计、修建集中片区的集体宿舍式公寓。2005年，上海市第一个农民工公寓即位于嘉定区马陆镇的永盛民工公寓竣工。公寓建设用地是马陆镇工业园区的企业用地，由政府统筹规划，统一将园区内企业为员工建房的规划土地进行整合集中建农民工宿舍，供马陆镇工业园区的工厂和企业使用。建成的公寓由10幢住宅楼组成，约1320个房间，可容纳近万名农民工人住。公寓的硬件设施建设完全由民营企业投资建造，以收取房租作为主要资金回报。公寓日常运营管理由具备一定资质的物业管理公司负责，运营资金以收取物业费为主，政府财政补贴为辅。公寓以8人间的单间为主，单间每间39平方米，同时配备少量家庭房。入住费用的分摊以企业支付为主，农民工仅承担较少的支出。由于科学的运营管理，永盛公寓建成使用后，受到农民工和企业的欢迎，成为马陆镇对外招商引资的重要招牌。2011年，永盛民工公寓入住率已达99%。

（二）住房公积金模式

2003年，浙江省湖州市率先探索和建立农民工住房公积金制度。鉴于农民工的职业特点和收人情况.湖州市采用低门槛准入、辞工离城随时取、优惠买房贷款、提取支付房租、贴息困难家庭、支持农村建房等做法，建立符合农民工需求的公积金制度。如，湖州市住房公积金政策规定，用工单位和务工者个人每月需要缴存66元，连续足额缴存6个月后即可申请住房贷款。农民工按照这一标准缴存公积金后，可申请最高达60万的房贷额度。湖州市又结合实际情况对农民工公积金政策进行优化调整，进一步放宽提取条件、简化提取手续。截至2012年8月，湖州市已为11万名农民工设立住房公积金账户。

（三）住房补贴模式

农民工住房补贴包括购房补贴和租房补贴。购房补贴以四川省成都市为代表，为鼓励农民工在城镇购房居住，成都市城乡房产管理局和市财政局2008年联合发布《关于对我市进城务工农村劳动者购房进行补助有关问题的通知》，规定签订一年以上劳动合同的成都市进城务工和自主创业的农村劳动者，首次在成都市五城区和高新区范围内购买建筑面积90平方米以下商品住房可以享受政府补助。租房补贴以山东省莱芜市为代表，2006年以来，莱芜市针对城市低收入家庭采取“补人头”的保障方式，通过将政府补贴资金直接兑付给困难群众，构建起以货币直补为主的廉租住房和经济适用房救助、联动和退出机制。2007年底，对1400多户低收入住房困难家庭进行住房补贴。2008年，莱芜市进一步扩大补贴覆盖面，将农民工家庭纳入保障范围，以面积60平方米保障标准为符合条件的农民工提供每年2856元的租房补贴。截至2012年8月，共有373户农民工家庭分别领到2856元的政府租房补贴。

（四）准市民化模式

准市民化模式是通过城乡要素的合理交换转变农民工的农民身份，积极推进农民工市民化，把农民工住房问题放在城市住房保障制度框架下的一种尝试，通过设定一定条件，优先将本地农民工纳入城镇住房保障范围。以成都市为例，2004以来，成都市制定了50多个涉及城乡规划、户籍制度、公共财政等方面的政策作为农民工城镇住房保障的配套。2007年，成都市被列为全国统筹城乡综合配套改革试点城市。2008年，政府出台《关于促进进城务工农村劳动者向城镇居民转变的意见》，明确解决农民工住房问题的总体指导意见并制定具体实施办法，不仅鼓励用人单位提供廉租房，还针对成都市农村原有住房已有偿转让或宅基地已退回集体组织并首次购房的进城农民工提供政策优惠，对符合条件的农民工可以购买政策性安居房、限价房和经济适用房。农民工通过“一退一补”的方式，可在户籍和住房政策等方面享受与城市居民同等待遇，成为“准市民”。

浙江省嘉兴市为解决农民工住房问题，改善农业小规模兼业经营和农民乱建房及农村宅基地闲置等问题，提出“两分两换”的总体思路。2008年，政府出台《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》，提出将宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障，即“两分两换”，适用对象为嘉兴籍农民工。该政策对“两分两换”的具体做法和目标做了明确规定，为自愿选择置换房产的嘉兴籍农民工提供多种置换方式，如以宅基地换货币补偿、将宅基地换成搬迁安置区内的搬迁安置房及以部分或全部宅基地到产业功能区置换标准产业用房等。申请该置换方式并入住城镇聚集社区的农民工，原则上可将户籍关系迁入社区管理，享受与城市居民同等待遇，并继续享有原居住地村集体经济组织除申请宅基地以外的其他权利。

（五）纳入保障性住房体系模式

2010年以来，各地在不断建设和完善城镇住房保障体系的同时，也进入了逐步将农民工纳入保障性住房体系的探索时期。如，北京市将符合一定条件的农民工纳入城镇住房保障统筹规划。2007年，北京市政府提出将包括农民工在内的外来务工人员住房问题逐步纳入北京市住房保障规划体系。2011年，政府出台《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》，进一步明确具体的保障对象和准入条件：外省市来京连续稳定工作满一定年限，具有完全民事行为能力，有稳定收入，能够提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或参加社会保险证明，本人及家庭成员在本市均无住房的人员可申请公共租赁住房。基于各区县对外来人口需求不同的考虑，北京市将外地人申请公租房的具体标准制定权下放给各区县。截至2014年8月，北京市共有石景山、通州、平谷等6个区县出台外来人口申请公租房标准，但各区县公布的关于外省市来京人员的收入和家庭情况、工作年限、职业要求等方面的标准并不相同（见表1）。北京市还将进一步结合产业特点和人口资源环境承载能力及住房保障能力，出台针对外来务工人员的住房保障政策。。

二、农民工城镇住房保障模式的优势与不足

（一）农民工廉租公寓模式

农民工廉租公寓模式的优势：一是农民工廉租公寓模式与农民工流动性大的特点相适应，低廉的价格也容易被农民工接受。由于政策相对灵活，不需要过多地甄别农民工户籍身份和收入情况，政策执行难度较小。二是该模式增加了可供农民工租住房屋的数量，较其他方案有较好的融资能力，不会为财政带来太大的负担。三是通过有效利用城市闲置资源进行改造和利用园区土地建造的农民工公寓，成本相对较低，还有利于土地的集约利用。四是发挥企业力量解决农民工住房保障问题，提升了企业的社会责任感，增强了农民工与企业之间的联系。对农民工而言，由于住房与职业相结合，能有效降低其找房和租房成本；对政府而言，政府建造和管理、企业租赁的方式，实际上是将农民工的居住与就业结合，既能有效保障农民工居住条件，又能减少农民工住房供给的盲目性。该模式的不足在于：一是面对数量庞大的农民工群体，农民工公寓数量有限，供不应求。二是租金收取标准难以确定。由于农民工群体普遍工资较低，过高的租金水平容易导致人住率低，过低的租金水平又会扰乱当地住房租赁市场价格。三是长期看，农民工廉租公寓使农民工集中居住在封闭、独立的聚居地，与城市居民接触很少，容易产生居住隔离，不利于农民工融人城市社会，阻碍农民工的市民化进程。四是由于建设目标取向单一，只为农民工提供暂居型住所，不能为农民工提供以家庭为居住单元的安居住房。

（二）住房公积金模式

住房公积金模式的优势在于：一是将农民工群体纳入住房公积金的覆盖范围，实现农民工与城市市民同享社会保障，是政府践行“公平对待”、实质性解决农民工住房问题迈出的重要一步，在政策上具有积极的指导意义。二是住房公积金可发挥住房信贷作用，帮助有一定支付能力的农民工在城镇买房，减轻收入较低农民工的租房压力。该模式不足在于：一是由于农民工职业和地区流动性较强，在住房公积金尚不能灵活实现异地接续、提取和使用的背景下，大部分农民工不愿因缴存公积金降低实际收入，因此缴存意愿较低。二是用工单位拖欠农民工工资时有发生，有一些用工单位不能按时为农民工缴存足额住房公积金。三是公积金的提取使用限制较多，多数地方规定只有购房才能提取住房公积金，仅一些地方允许租房提取使用公积金，但条件严苛，手续繁琐，一般需要备案合同等材料，这使一部分在非正规住房市场租房的农民工无法实际受惠于公积金制度。总体看，住房公积金制度能否在农民工城镇住房保障方面发挥作用，依然面临诸多挑战。

（三）住房补贴模式

住房补贴模式的优势在于：一是租房补贴相对于实物配租而言，具有成本低、政府财政负担相对较小的优点一针对补贴对象高流动性的农民工而言，能使其租房更具自主性和灵活性。二是购房补贴在一定程度上提高了农民工的住房支付能力，也有利于刺激和带动区域住房市场的发展。该模式的不足在于：由于严格的条件规定，导致农民工受益面过窄。如，莱芜市规定与用工单位签订劳动合同，且在该市规划建设用地范围内务工满三年以上，续签一年以上劳动合同的农民工，才有权利申请住房租赁补贴。莱芜市的租房补贴政策由于农民工获得住房租赁补贴的门槛较高，申请条件严格，使能被这项政策覆盖的农民工人数有限。

（四）准市民化模式

准市民化模式的优势主要有：一是通过改变农民工的农民身份，促进农民工在城镇定居生活，与城镇居民享受平等的住房福利，彻底解决农民工住房问题。二是统筹城乡资源，将农民工在农村的宅基地置换出来，有利于加快城镇化进程和新农村改造。三是从住房、户籍、就业、社会保障以及公共品提供等多方面综合进行配套制度改革，比较容易形成制度变迁的合力。该模式的不足在于：一是惠及面有限，只适合解决本地户籍农民工的住房问题，不适用于以外地农民工为主且农民工住房问题更为棘手的特大城市和大城市。二是地方政府将农民工纳入城市住房和社会保障体系的同时，切断了农民工回到农村的退路，这种机械的处理方式可能给城市带来大量吃低保的人员，政府财政和社会稳定难以保证。三是政府给农民工的实惠有限，没有一技之长的农民工不会轻易放弃土地这一对农民来说最重要的保障，因而政策效果也难以显现。四是农民工人数总量较多，地方基层组织管理不完善，政策执行和监管成本也较高。

（五）纳入保障性住房体系模式

纳入保障性住房体系模式较为符合现阶段国家层面住房保障政策在解决农民工住房问题L的发展方向，其优势在于：一是将农民工统一纳入城镇住房保障体系中，向符合条件的外来务工人员提供公共租赁住房、经济适用住房和限价商品房，有利于推进城乡住房保障服务均等化。二是将农民工的住房问题与其他外来人员和本地居民的住房问题相结合，把符合条件的农民工纳入整个城市的住房保障体系，有利于更准确地掌握城镇常住人口的实际住房需求，更好地统筹和规划保障性住房的建设和供给比例。该模式的不足在于：一是目前主要针对本地农村户籍的农民工，外地农民工还是被排除于制度安排之外，但优先解决本地农民工住房问题的政策意图，也体现了很多地方政府在利益分配时的地方保护意识。二是户籍仍然是农民工进入城镇住房保障的重要障碍，稳定就业和居住年限等条件也加大了农民工住房保障的轮候周期和不确定性。

三、对农民工住房保障实践模式的评析

从住房保障的供给方补贴和需求方补贴两种基本方式看，农民工廉租公寓和纳入保障性住房体系都是基于供给方补贴的思路，为农民工提供住房保障。农民工廉租公寓实际上属于准廉租房性质，只是由于专门为农民工建造或是定位于工业园内，并没有被统一纳入城镇保障性住房管理体系。目前，通过设置一定条件对农民工开放的公共租赁房，也是供给方补贴中的实物配租方式。住房公积金模式和住房补贴模式则属于需求方补贴的租金补贴方式。从各地对农民工住房保障的多种模式看，各地为解决农民工住房保障问题进行积极探索，既是落实国家住房保障制度，也是着眼于地方经济发展的实际需要和结合地方具体情况而采取的举措。而将农民工统一纳入城镇住房保障体系、逐步形成多层次的农民工住房保障体系是未来的方向。从制度上将农民工纳入住房保障体系既是由社会主义的本质所决定，也是落实“以人为本”的科学发展观、构建和谐社会的必然要求，更是有效推进我国新型城镇化发展的重要条件。制度公平是基础，只有制度公平，才能保障农民工的住房权利公平，才能让农民工通过自身努力和贡献参与分享城市发展的成果得以落实。随着我国城镇户籍制度改革，农民工住房保障的户籍门槛也将逐渐消失或弱化其功能，农民工的住房保障范围将不断扩大。