论行政诉讼中“主要证据不足”的认定

徐新星

摘要：行政诉讼中“主要证据不足”的认定对实践审判活动极为重要。认定“主要证据不足”是通往行政法治的一条阶梯。从“主要证据”的预设出发，然后层层推进，深入分析“主要证据不足”及其相关问题不失为一条好途径。对比分析最高法院发布的指导案例，厘清其中行政法治的考量和价值追求，才能更好地领悟行政诉讼的目的，并借此指导实践审判活动。

关键词：行政诉讼；“主要证据”；“主要证据不足”；行政法治

中图分类号： D915.4文献标志码： A 文章编号：16720539（2015）05001705

一、问题的缘起：一起以“主要证据不足”而被撤销的行政案件的分析证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义[1]。所以有关证据的论著颇多。但是，从行政诉讼审判实践视角来对行政诉讼中的“主要证据不足”进行论证的，则为鲜见。笔者以一案例作为缘起展开论述：

第三人王伟持自己的身份证、其父王增田交由儿媳保管的房屋所有权证和其父身份证复印件，到被告处办理房屋转移登记，并在房地产买卖申请审批书和房地产买卖契约中代替其父王增田签字。被告（内蒙古自治区乌兰浩特市房屋管理局）于2001年为王伟作出了房屋所有权转移登记。

原告王增田2007年知悉后，认为该登记违法且侵害了自身合法利益，遂起诉至法院。原告诉称与第三人王伟系父子关系，诉争房屋的所有权证一直由王伟的爱人保管。原告因索要未果，去被告处挂失，才知转移登记这回事。且原告称，房屋所有权证和身份证复印件并非本人提交到被告处，房地产买卖申请审批书和房地产买卖契约中的签名也非本人所为。因此请求法院撤销该转移登记。但被告辩称：（一）该登记依据的法律明确，权属清楚，程序合法，应予维持。并提供了如下证据：1.王增田和王伟的身份证复印件；2.房地产买卖申请审批书；3.房地产买卖契约；4.房屋所有权证（所有人王增田）。（二）原告与其子王伟于2001年办理转移登记，从提交的材料和生活常理可推定其知道或应当知道该转移登记。故原告起诉已超过诉讼时效，应驳回原告的起诉。第三人王伟述称：（一）原告将诉争房屋卖给张祖满，张祖满又转卖给自己，故法院应维持登记。（二）在2001年办理转移登记时，原告同到被告处，其有事离开，我才代签，但其父应当知道转移登记的事实，且有证人李广贵在现场证实，所以原告起诉已超过诉讼时效，应驳回原告的起诉。并提供了佐证：1.与张祖满签约的证明；2.张祖满、李广贵等证人证言。法院认定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任；原告有事离去只能推定其放弃出让房屋，而不能推定原告知道房屋转让登记这一事实。另法律规定，行政相对人不知道具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算，且涉及不动产适用相应的除斥期间。因此，认定原告未超过起诉期限。最后确认，被告的具体行政行为主要证据不足，撤销了该房屋所有权登记[2]38-42。

在此案件中，被告想以原告超过诉讼时效来进行程序抗辩，但没有任何举证。第三人虽举证原告到场进行过户登记，但又承认房地产买卖申请审批书和房地产买卖契约系由他代替原告签字。因此，被告属举证不力。但法院进行实体审查时，被告作出的行政登记行为是否真的为“主要证据不足”呢？首先，被告进行登记的形式要件都具备；其次，原告也到了现场。结合实践，被告在进行审查时，已尽到合理注意义务，没有能力和条件对作出登记行为时的房地产买卖申请审批书和房地产买卖契约中的签字进行真伪甄别。因此，其作出的行政登记行为属于“证据确凿充分，适用法律准确”，可进入司法程序。但最终法院还是以“主要证据不足”为由撤销了被告的行政登记行为。因此，行政行为中，对证据的审查认定与进入司法程序中法院对证据审查认定的悖论，以及由此凸出的“主要证据不足”制度上的缺失，不得不引起我们的深思。

二、法理分析：“主要证据不足”概念的厘清《行政诉讼法》第54条第2款明确规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；……”这里只规定了“主要证据不足”情形下适用的判决类型，对何谓“主要证据不足”，如何理解和适用，却没有任何法律规定和司法解释。

行政诉讼中“主要证据不足”，既是相对于证据链上的其他证据而言，也是相对于案件事实而言，更是相对于整个案件的诉讼结果而言的。因此，对主要证据不足及其相关概念的厘清，则是司法审查和判决的前提和基础。

（一）“主要证据”的界定

若无“主要证据”这一概念的预设，“主要证据不足”便无从谈起。法院欲认定行政诉讼中“主要证据不足”，则必先了解行政诉讼中的“主要证据”。而某个证据是否属于“主要”，乃是一个比较的概念，若非在与其他事项比较的关系中，我们无法断言何者 “主要”、何者 “次要”。行政诉讼中的“主要证据”与举证责任的分配，两者之间有着密切的关系。只有在举证责任分配完成以后，我们才清楚该方当事人所负责证明的事实——待证事实，之后我们才能判断该方当事人是否持有“主要证据”。

行政诉讼中所说的“主要证据”，是指被告向人民法院提供的能够证明被诉具体行政行为合法所必备的证据。原则上，任何一个证据，要成为法院据以认定案件事实的根据，都必须同时具备双重证据资格：一是证明力，也就是在经验上和逻辑上发挥证明作用的能力；二是证据能力，也就是在法律上能够为法院所接纳的资格和条件[3]。“主要证据”当然也必须具备这双重证据资格。

“主要证据充分”与“主要证据不足”是“主要证据” 的两个侧面。虽然法律中并没有“主要证据充分”的规定，但《行政诉讼法》第54条第1款规定：“证据确凿，……，判决维持。”法条中规定的“证据确凿”包含但不限于“主要证据充分”。

（二）“主要证据不足”的厘清

法院以“主要证据不足”判决前，必须先了解“主要证据不足”的概念。行政诉讼中所说的“主要证据不足”指的是，在举证责任分配的基础上，被告因欠缺证据而未能证明被诉具体行政行为合法的行政违法状态。实际上，“主要证据不足”是一个否定性概念，那么，为什么法律明确规定了“主要证据不足”而没有明确规定“主要证据充足”呢？这种规定大致是出于行政法治的考量：行政法治要求行政主体在针对某一事实而实施一定具体行政行为时，必须以根据法律程序规定而收集的相关证据为前提。且公权力的强势地位决定了行政主体的取证优势，甚至有时只有行政主体才保存着能够证明被诉具体行政行为合法的证据。这种考量蕴含着一种价值判断：收集充分的证据乃是行政主体的职责所在，收集的证据不充分则是失职的表现，“主要证据不足”也应该由行政主体来承担责任。所以，法院在行政案件审判过程中，应当将这点纳入考虑，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，以维护和监督行政机关依法行使行政权。这样一来，我们便会明白为什么要规定“主要证据不足”，这也便于法院明确地界定并使用“主要证据不足”这一概念。endprint

这里仍需提出疑问，“次要证据不足”时如何进行认定？这些问题频繁地出现在审案法官面前。在证明责任分配完成之后，由于证明标准有高低之分，所以对证据证明力的要求也有不同。当事人对具体事实的证明程度能否达到证明标准的要求，直接影响到案件的判决结果。而“次要证据”有时可能左右案件的结果，极端的表现是，只有一个主要证据而没有其他任何佐证时，能否根据孤证对事实进行认定？这里的情况是很复杂的[4]27-32。但从理论上说，在次要证据出现瑕疵而影响到合理性甚至合法性时，判决驳回原告的诉讼请求或判决撤销的可能性是存在的。

三、制度完善和实践操作：主要证据不足认定标准的确定和适用行政诉讼中“主要证据不足”的准确认定，有利于增强诉讼当事人对行政诉讼结果的预期，也有利于司法机关在审判活动中推动行政诉讼的进程，还可以明显增强法院判决的说服力。既然“主要证据不足”的认定在审判实践中如此重要，那么我们可否通过对实践中大量的案例素材进行对比分析，进而总结出“主要证据不足”的认定标准呢？如果能找到此标准，“主要证据不足”的认定就更具可操作性。但用不同的标准进行衡量，筛选出的结果往往不同，证据问题也不例外。因此，选择一个恰当的标准对“主要证据不足”进行认定就显得至关重要。

（一）“主要证据不足”的认定标准

“主要证据不足”的认定标准与行政诉讼的证明标准是密切相关的。有的学者认为：理论上，民事诉讼的证明标准应当是一种高度盖然性的要求；刑事诉讼的证明标准一般要求为证明需要而达到一种使法官确信的状态或能够排除一切合理怀疑；行政诉讼的证明标准，总体上介于两者之间[5]。故而在设计“主要证据不足”的认定标准时，需要将行政诉讼的证明标准考虑在内。通过郁祝军诉江苏省常州市武进区公安局交通巡逻警察大队交通行政处罚案和王增田诉内蒙古自治区乌兰浩特市房屋管理局房屋行政登记案，可以得出以下结论[2]27-52。

“主要证据不足”的认定标准，即“主要证据”缺乏到何等程度时，我们方可称之为“主要证据不足”。在此主要介绍两种认定标准：

第一，形式上的认定标准。形式上的认定标准，即我们从形式上即可判断出“主要证据不足”，而无需审查证据的内容。有一种情形可以从形式上进行判断，即经过补充证据和证据排除程序后，没有任何证据可以证明被诉具体行政行为合法。若符合这种形式上的标准，法院即可直接认定为“主要证据不足”。大多数孤证定案的情形，也可以从形式上判断。要注意的是，这个标准不能囊括“主要证据不足”的所有情形。

第二，实质上的标准。从待证事实所要求的证明标准这个角度来审视，需要将证据的内容纳入考量。从实质上进行判断有两个标准：一是非一致性标准，即从逻辑上进行推演时，证据链是断裂的或各个证据之间相互矛盾，即现存的证据无法形成完整的、一致的证据链，以致不能证明待证事实；二是非排他性标准，即现存的证据结合起来，并非指向同一目标，案件结论不能够排除其他非法的可能性。若符合这两个标准之一的，法院即可认定为“主要证据不足”。李晓云诉福建省宁德市公安局蕉城分局治安行政处罚案与周如倩诉上海市人力资源和社会保障局政府信息公开决定案，可对上述标准进行验证[6]。但欲获取更精细的、更具操作性的标准，我们仍需收集更多典型案例，并进行比较研究和经验总结。

（二）认定“主要证据不足”的主要途径——证据锁链

司法是相对人的最后救济途径。对案件做出正确的判决，有很多方面的要求，其中对事实的准确证明是最起码的要求。仅仅有法律规定和概念是不足以达到这一点的。所收集的证据必须形成证据锁链，才有可能达到较高的证明标准。而证据链除去证据真实性、合法性和关联性外，还应具有一致性和排他性：一致性，即数个种类不同、内容一致的证据之间不能相互矛盾，并且能互相印证，互相衔接；排他性，即所有的证据结合起来，都指向一个目标，对案件只能作出一个唯一的正确结论且这种结论必须具有肯定性和真实性，并且排除了其他一切可能性。在王增田诉内蒙古自治区乌兰浩特市房屋管理局房屋行政登记案件中，排他性的要求没有得到满足：被告和第三人所有的证据结合起来，并非都指向一个目标，对案件并非只能作出唯一的正确结论，没有达到排除合理怀疑的程度。即使被告和第三人的证据都满足了其他四个性质，但没有形成完整的证据链，也属于“主要证据不足”。

由此可以看出，在审判实践中将“主要证据不足”纳入到证据链中进行考虑既方便又准确。实践中，法律人常常从证据链的角度对证明标准进行论证，要么强调证据链的完整性，要么主张证据链的断裂。法官也不例外。从上述分析可以得知，证据链由证据组成，但证据链并非是多个证据的简单相加。各个证据之间的逻辑关系和因果关系在其中起着重要作用。并且证据链直接指向待证事实，所以，证据链应环环相扣，层层推进。在证据链的桥梁般的作用下，事实也层层推进。若证据链在某一环节上断裂，则不能实现最终的证明目的。此时负举证责任的一方则会面临败诉的风险。将“主要证据不足”放在证据链上来检验，要比其他方法简便易行得多。

（三）“主要证据不足”的表现形式

仅仅靠主要证据不足的概念厘清和标准确定还不足以明确认定“主要证据不足”。司法实践中，还可通过具体行政行为“主要证据不足”的表现形式来进行具体认定。“主要证据不足”主要表现为以下几种情形[7]：

1.不尊重客观事实

这里存在两种情况：一是具体行政行为认定的事实，关系到相对人或第三人权利义务增减的事实或情节不清楚；二是根本不存在所认定的事实。这两种情况都说明该具体行政行为缺乏事实根据，即没有据以作出具体行政行为的客观事实这一前提。例如，环保局对排污企业进行处罚，而没有事先对河水进行抽样化验，因此不了解污水排放是否超标以及超标的程度。

2.未达到法律真实的标准

行政主体在行政执法过程中，所决定的具体行政行为可能关系到相对人或第三人权利义务的增减，若行政主体对这些事实或情节的认定缺乏必要的证据支持，那么该具体行政行为即未达到法律真实的证明标准，往往表现为完全没有证据、或只有部分主要证据、或只有次要证据，因而不能达到行政执法过程中的法律真实标准。例如顾客对某餐馆的卫生状况进行投诉，卫生局举不出餐馆不达标的证据而进行处罚，就属于这一情形。endprint

3.认定的责任主体错误或证据不足

即未能认定真正的责任主体，或认定的责任主体缺少有关证据加以证明。例如，车主和使用人不统一时，未确认清楚之前，交警即对违章车辆的车主进行处罚。

4.对行为人的责任能力认定有误

例如，根据《治安管理处罚条例》第9条规定，“不满14岁的人违反治安管理的，免于处罚”。例如，现有不满14岁的刘某因违反治安管理，公安机关未询问其年龄，就对其进行处罚。

5.作为定案根据的材料被依法排除

用来作为定案根据的材料是非法证据或在合法性方面存在重大瑕疵，在进入行政诉讼阶段后，根据非法证据排除规则，这些证据被依法排除，结果导致据以定案的“主要证据不足”。主要表现为：违反“先取证后裁决”的原则，裁决时没有证据支持，被起诉之后才收集证据；以威逼利诱的方式获取非法证据；获取证据没有按照法定程序和方式进行等。这些证据被排除后，原来行政执法过程中的具体行政行为，便往往会因为“主要证据不足”而被撤销，例如“钓鱼执法”。

四、结语

诉讼以证明为中心，裁判以证据为根据[8]。法院在遇到“主要证据不足”的情况时，如何进行认定？在“主要证据不足”的情况下，又应当怎样裁判？因此在某些行政诉讼中，认定“主要证据不足”是一个关键的环节。此环节必不可少，否则无法对该具体案件适用类型进行判决。掌握行政诉讼中证据之间的逻辑关系和因果关系，运用行政证据所形成的证据链对“主要证据不足”进行认定，不失为一条好路径。“主要证据不足”是排除了非法证据之后，所剩下的证据不能证明具体行政行为合法的行政违法状态。我们还可以发现，法律明确规定有“主要证据不足”，乃是出于行政法治的考量，其价值追求在于监督行政机关依法行使行政权并保障相对人、第三人的合法权益。我们可以从多个方面了解“主要证据不足”，以便了解其中的内涵，这样才能在具体审判实践中，指导我们更加准确地断案并增强判决结果的说服力：一方面可以增进当事人的接受度，另一方面可以提高司法公信力。行政法治是行政诉讼法的一个目标，如果能更好地认定“主要证据不足”，我们便拥有了通往该目标的阶梯。

参考文献：

[1]徐继敏.证据制度在行政程序法中的地位探析[J]，河北法学，2010，（3）：83.

[2]江必新.中国行政审判指导案例（第1卷）[M].北京：中国法制出版社，2010.

[3]陈瑞华.关于证据法基本概念的一些思考[J].中国刑事法杂志，2013，（3）：61.

[5]文正邦.宪法与行政法论坛（第一辑）[M].北京：中国检察出版社，2004：222.

[6]江必新.中国行政审判指导案例（第2卷）[M].北京：中国法制出版社，2011：112-118，219-224.

[7]蔡小雪.如何确认具体行政行为的主要证据不足[J].法律适用，1997，（1）：27.

[8]龙宗智.“大证据学”的建构及其学理[J].法学研究，2006，（5）：82.endprint