在公用事业领域推行PPP模式研究

在公用事业建设领域，我国政府承担了重要的职能，既包括了纯公共物品性质的项目，也包括了大量具有准公共物品性质的项目。在以往的模式中，政府往往直接参与投资、直接管理生产、直接进行经营，从而垄断了基础设施建设，结果必然导致生产的低效。如今，经济社会的发展对政府参与公用事业领域的方式提出了新的要求，政府应从直接参与生产经营的方式，逐步向以签订合同、授权经营、经济资助、政府参股、法律保护私人进入等为主要形式的间接生产转变，并逐步减少对准公共物品性质的基础设施项目建设经营的参与，交给非政府资本进行投资和经营。这样可以有效地减少政府垄断经营，从而提高公共事业建设领域的供给效率，不仅有利于减少财政支出，减轻各级政府的财政负担，而且可以促使政府把更多的资源和精力放在组织和管理上，使政府和市场的职能都能得到充分发挥。

一、公私伙伴关系的内涵分析

在当前全球经济放缓的情况下，越来越多的国家开始采用政府和社会资本合作 (Public-Private-Partnership，简称PPP)模式提供公共基础设施资产和公共服务。PPP模式是比较典型的城市建设市场化融资方式，是政府与社会资本基于合作的共赢模式。Public-Private Partnerships，英文简写为“PPP”，中文翻译为公私伙伴关系①该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。，又称公私合伙制、公私协力关系或公私合作制等。我国统一称为政府和社会资本合作模式。PPP模式的本质是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，是在政府和社会资本之间建立的利益共享、风险共担、协同管理的长期契约关系，是市场与政府协同合作的产品。在公共产品和服务的提供领域，民间资本的参与已有很长历史，但“公私伙伴关系”作为学术词汇的出现时间仍很短暂。一般从广义和狭义两个角度来研究公私伙伴关系。广义上讲，公私伙伴关系是指政府公共部门与私人部门通过签订项目融资协议的方式共同提供公共产品和服务的合作过程。狭义的公私伙伴关系是指政府在公用事业建设领域引入社会资本，公私双方共同设计开发、共担风险、共享收益的公共服务融资模式的总称，主要包括BOT、PFI、BOOT、BT、ROT、TOT等。国外学者往往是从广义角度出发研究公私伙伴关系，而大多数国内学者则是从狭义角度来进行公私伙伴关系的研究。

不同的国际组织对公私伙伴关系的界定各有侧重，主要包括:一是国际货币基金组织认为，公私伙伴关系是指在公私部门的项目融资合作中，私人部门设计开发建设基础设施，运营一段时期后，按照协议把该设施转让给政府的过程。二是欧盟委员会认为，公私伙伴关系是为解决基础设施建设融资困难的问题而提出的政府与私人部门合作的融资模式，在交通基础设施、教育、卫生、国防和公共秩序等领域应用广泛。三是世界银行认为，公私伙伴关系是指政府公共部门与私人部门共同提供公共产品和服务的合作过程。四是联合国培训研究院认为，公私伙伴关系涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。［1］

可以从多角度对公私伙伴关系进行阐释，但其重点在于政府和社会资本通过合作而产生的共赢模式。经过合作，对资源和资本进行进一步的整合，优势互补，从而达到共赢结果。在进行合作时，由参与各方共担责任和融资风险，并不意味着政府可把责任向私人企业或民间部门进行转移，而是促使政府改变角色定位，不仅仅是管制者，更是合作者和促进者，与民间机构 (包括企业和第三方机构)共同协作，促使公共产品和服务达到最佳的供给状态。［2］结合我国现状，公共产品和服务大部分是以可收费公共产品的形式，体现于公共基础设施建设之中。在进行管制的前提下，政府作为合作的参与方，将公共产品的提供向企业或第三方机构开放，双方或多方通过竞争、约束、合作的方式进行公共产品和服务的有效供给，达到共赢的目的。［3］

政府公共部门与私人参与者在特许权协议基础［4］上进行合作，是PPP模式的显著特点。区别于以往私人企业参与公共基础设施建设的方式，在PPP模式中，政府部门和私人参与者的合作从公共服务融资项目的初始阶段 (可行性研究阶段)就已经开始，并始终贯穿项目建设的整个周期，公私双方对该项目共享利益、共担责任。在公共项目的早期论证过程中，政府公共部门与私人参与者通过项目确认、成本估算、技术分析、系统分析，进行可行性研究。对于评估项目的融资可能性，采用风险共担原则，优化风险分配方案，把项目风险降低到可承受范围。

特许权经营协议的私人参与者 (一般为企业集团)与公共部门 (一般为项目的发起者)、项目投资运营企业、公用事业基金等相互协调，贯穿于项目的确认和可行性研究阶段、项目的招投标阶段、项目的建设阶段、项目的运营阶段、项目的移交阶段。

图1 PPP模式的运营特点

PPP模式的优点体现于以下几个方面:一是组织机构的设置优势，能够尽早对项目融资的可行性进行确认，并在初始阶段就对贯穿项目全周期的风险问题进行妥善分配。［5］二是对私人部门优势的利用，可以使企业或第三方部门在公共项目的前期就进行参与，可以充分发挥其在技术和管理方面的优势。三是目标管理，公共部门和私人参与者在基础设施的建设运营过程中，在互利的长期目标下，合作共赢，更好地为社会和公众服务，达到目标管理的效果。四是行动的协同，PPP模式促使项目的参与方进行重新整合，构建战略联盟，对协调目标、协同行动发挥了重要作用。［6］五是成本效益，通过与政府部门的接触，私人参与者更直接地获得项目的相关信息和目标，提前参与到项目中，能够节约投标费用、节省时间、降低成本，通过全过程的合作和相互约束，最终降低公共产品的价格。

二、公用事业的行业特征及问题分析

公用事业是指涉及公共利益和有限公共资源配置并具有自然垄断特点的行业，主要包括供水、供气、供热、绿化、公共交通、污水处理、垃圾处理等。［7］

(一)公用事业的行业特征

和一般竞争性行业不同，公用事业具有以下特点:

1.公益性。公用事业的公益性是其区别于其他行业的显著特点。公用事业所提供的产品或服务是一种准公共产品，介于公共产品和私人产品之间，具备有限的非竞争性或有限的非排他性。公用事业的经营目标以非营利性为导向，通过向社会提供价格合理、质量优良、数量充足的产品，满足经济社会发展所必需的条件，从而获得社会总体效率的提升，促进社会福利的增加。

2.自然垄断性。基础性行业是公用事业的产品和服务所应用的主要领域。这些领域中的公共服务，一般需要通过网络系统或系统化渠道来提供，系统性强、耗资巨大，而且各网络或渠道难以兼容通用。例如，城市中的公用事业在生产、销售和运输等环节具有一体化特征，而网络化运输是核心环节，是进入消费环节的前提。基础性行业的硬件建设耗资巨大、资金占用期长、投资回报慢、沉淀成本大、规模经济和范围经济的特征显著，因此，以基础性行业为主要领域的公共事业具有自然垄断性的特征。

3.区域垄断性。公用事业在建设过程中受到多种因素的制约，如人口密集程度、区域规划等。由于城市之间存在天然的距离隔断，各城市的公用事业一般都有各自的区域范围，交易、运输等活动也基本限制在各自区域内。例如对于市政供暖、自来水、燃气等本地属性强的产品，消费者往往更愿意选择区域内的供应者，无论是价格上还是效率上，较区域外的供应者更有优势。地域所产生的垄断性，使消费者无法拥有对公用事业服务提供商的选择权。

4.生产环节的可分性。由于行业的天然属性不同，以及出于对安全性、经济性、可靠性等方面的考虑，诸如市政供暖、供电、燃气、自来水等公用事业的生产一般按照人口密度和供求关系分区域在多个工厂进行，属于分散式布局。公用事业产品和服务目标定位于准公共产品，而经营却遵循了企业和市场的模式。因此其本身具有双重属性，既具有企业所共同追求的利润目标，从而保障企业在维持生产和扩大再生产之外的合理投资回报，也包括了社会目标，即在安全、稳定、可靠的基础上，为社会和居民提供普遍、持续的产品和服务，确保其具有优良的质量、合理的价格、充足的数量。

(二)我国公用事业存在的问题分析

很长时期以来，政企合一成为我国公用事业在管理体制上的鲜明特征。政府单一主体的投资体制、国有企业垄断的经营机制、计划控制的价格形成机制都是显著特征。在经济社会发展相对落后的阶段，这种中央高度集权的供给方式有其积极的一面，有利于集中国家和社会的力量服务于社会的公共利益，保证公用事业的稳定供给，从而降低了人们的生活成本，提高了人们的生活水平，保障了生产的顺利开展，维护了社会的正常运行。改革开放以来，我国经济和社会获得了全方位的发展和进步，伴随着社会生产方式的巨大变化和人们生活水平的迅速提高，我国公用事业迅速发展，但仍难以满足新形势下的新要求，其发展速度与社会需求仍然不能保持同步。虽然中央和地方各级政府都加大了对公用事业的投入力度，但是经济和人口的增长以及由此产生的对公用事业的需要呈级数增长的趋势，供求之间的矛盾逐步显现。在这种情况下，公用事业供给的严重滞后日益成为约束我国新型城镇化发展的重要因素。

在传统体制下，我国公用事业服务主要是由公共机构或国有企业直接进行生产并负责营运，较大的公共投资项目基本由政府进行安排，政府是政策的制定者，也是监督者，同时又是公共服务的生产者，企业没有经营上的决策权。这种政企不分、政事不分、政资不分的公共事业体制实际上是典型的行政性垄断。这种行政性垄断模式必然产生运营效率低、耗费成本高、财政负担重、服务绩效差等一系列问题。垄断经营使得公共事业服务企业在特定地区范围内独家垄断经营权，既没有外部竞争的压力，也没有绩效考核的要求，因而在生产经营的过程中，也不会追求通过创新降低成本、提高效率。政策性亏损成为公共事业服务企业的挡箭牌，掩盖了企业的经营性亏损，同时也掩盖了企业在管理和经营上的问题。企业文化缺失，服务意识淡薄，服务效率低下，难以担负起保障基本公共服务的重要职能，更不能满足人们多样化的需求。

长期以来，采用财政补贴的手段来维持低价格，是我国在公用事业领域采取的一贯模式。一方面，国家来统一调控公用事业的收费价格，供求关系和成本变动几乎不对公用事业的产品价格产生影响，公用事业所提供的物品和服务的价格也就无法体现其价值，背离了市场规律。另一方面，对于公用事业在建设和维护中所需资金，政府无条件地予以提供或给予资金补贴。此状况下的公用事业产品和服务，在价格低于市场价格的同时，其本身的经营成本却高于市场平均水平，公用事业在生产经营中面临亏损也就成为常态，为了满足经济发展和社会需求，国家财政也不得不继续给予补贴，背负着沉重的负担。

三、政府在公用事业领域推行PPP模式的角色及作用

公私伙伴关系是一种有效融资模式，不需要大量财政拨款而进行公共基础设施建设、提供公共事业产品或服务。这种新模式的开展，是建立在一定的政治、经济和法律环境下，并以特定的公私合营的合作关系为基础。在这种模式中，政府是公共项目的发起人，创造项目建设所需的基础条件，并以合作者的角色介入，起到关键的引领作用。在公私伙伴关系中，政府有两个基本任务:一是采取有效手段对公共事业项目进行推介，并吸引所需资金;二是确保对私人投资资金的有效利用，以及风险的共担。公私伙伴关系的最重要特征是:公私部门通过合作来提供公共产品和服务，而合作是以共享收益与共担风险为基础的。在这种合作体系下，私人部门所扮演的是资金或资源提供者的角色，而政府部门则担负着引导者和合作者的职责，需要把主要精力用在规划引导、要素监管、协议管理和绩效评价等方面，不再是以前的直接经营者和全方位管理者。具体而言:(1)政府应转变角度，放弃管理者思维，减少行政约束，将治理理念和公民参与引入管理，利用社会力量来建设公共事业。(2)政府应强化公信力，缩小政策目标和执行结果之间的差距，减少政策随意性和不确定性，尤其是避免由此造成的民间参与成本的增加。［8］(3)政府应该确保公共利益的最大化。［9］公私合作立足于社会发展和进步，受益者应为全社会，应确保各方利益的合理分配，防止将公共利益私人化或者小集团化。(4)政府应遏制生产性的寻利活动，严厉打击腐败，防止通过寻租行为将公共利益私有化。(5)政府应该为基础设施建设做中长期发展规划，明确公私伙伴关系的融资模式、项目类型及担保方式，并为项目实施提供良好的政策基础和运行环境。(6)政府应对项目发展进行全过程追踪，与私人企业或公共组织进行充分、及时的沟通与交流，引导、监督、服务，确保各方的共赢。

公私伙伴关系中，政府的角色发生了转变，不再对其他市场主体进入公共服务领域进行干预或管制，而是通过对公私合作规则的制定和维护，吸引企业和民众参与、整合民间资本和资源。通过授权将权力分享，引导企业和民众从被保护者向拥有者和参与者身份转变，从而实现政府、企业和社会大众的共营与共赢。其中，政府需要在以下几个方面进行努力:(1)构建健全的市场环境。在新的形势下，健全的市场环境和畅通的信息沟通渠道十分重要，尊重市场规律的前提，是构建健全的市场环境。(2)确保公平的游戏规则。在招投标程序中，应坚持公开、公平、公正的原则①《中华人民共和国招标投标法》。，鼓励有诚意、富经验、资质好、绩效优、信誉佳的民间力量进入到公共事业领域。(3)完善监督机制。政府应担负起项目的监督责任，建立执行力更强的监督机构，设置客观的评估体系及反馈系统，对民间参与公共事业建设进行全程持续的监督，以随时纠正不正当行为并改善服务质量。(4)进行成本效益分析。公私伙伴关系的出发点之一在于将市场引入公共服务体系，因此成本效益分析就成为重要的工具，从而选择更加优化的民营化方式。(5)优化服务品质。政府应该对公共产品或服务的品质监督，通过检查、公众反馈等方式加以改进，从而进一步获得社会公众支持。(6)评估关联影响。公共事业项目具有关联性、系统性的特点，新的公共服务项目的设立与否，考虑可行性的同时还要研究对其他公共服务项目的影响。(7)制定应急预案。为了应对紧急情况，政府在制定自身预案基础上，也应督促民间参与力量研究应急办法，共同承担责任。

四、在公用事业领域推行PPP模式的制度安排

(一)建立合理的收费和补贴制度

公用事业市场化改革的目标之一，是通过市场化改革，建立合理、透明的价格与收费管理体制，实现对效率和公平的双重效益。一方面，应重视生产经营企业的投资收益，使其获得合理的投资回报率，在保证社会公共利益的前提下，按照市场规律，合理进行资源配置，按照“企业成本税费合理利润”的原则，使企业获得与行业平均水平持平的合理利润。另一方面，要照顾社会大众的消费能力，保护消费者利益。对公共事业产品价格进行管制，应满足三个目标:改善社会分配、提高企业生产效率、维护企业发展潜力。在对自来水、燃气、供暖、污水处理、环保处理等行业的产品和服务价格进行调控过程中，应将公共产品价格的中长期规划和公共支出预算情况相结合，参考社会平均成本、价格指数、劳动力成本等指标，对公共事业产品价格和定额标准予以适度调整。

科学制定公共产品价格标准体系，从单一定价向差别化定价模式转变。差别化定价的优势在于对供求矛盾进行调节，供给紧缺时，通过价格调节消费量来缓解供给紧张，消费不足时，通过价格警示使生产方减少效益损失。差别化定价的作用还在于可以使资源得到充分利用，避免过度消费刺激下的过量生产，造成资源浪费、环境污染。差别化定价既反映了公用产品的稀缺程度，也反映了其作为商品的价值，促使消费者进行理性消费。对于公用产品的定价办法，要根据其产品类型有区别地制定。对于水、暖、气等能源型公用产品，可采用阶梯式定价模式;对于需求量周期性波动强，波峰和波谷差距大的公用产品，可采用峰谷式定价模式。例如电力和交通等公用产品，其生产能力和设施强度一般要满足高峰时需求，而在非高峰时则会出现过剩和闲置。峰谷定价模式可利用合理的峰谷价差来分摊其需求成本和从量成本，从而达到调节需求的目的，以缓解峰值拥挤，并避免资源浪费。

在完善公用事业定价收费制度的同时，需要对公用事业财政补贴制度进行相应的改革。经营性城市公用事业定价体系的建设，对投资者和消费者都会产生重要影响，继而关系社会的整体利益。科学有效的财政补贴机制，在刺激企业投资的同时，应促进其降低成本，提高效率，从而满足社会公共利益，促进公用事业的可持续发展。应严格界定生产经营性亏损和政策性亏损②明确界定生产经营性亏损和政策性亏损的问题是如何进行有效财政补贴不可回避的问题。限于篇幅，本文不与具体分析。，在严格核算的基础上，充分考虑社会效益，对由于政府定价行为产生的政策性亏损，以及因履行法律法规、政府规定的指令性义务所形成的亏损，建立合理的政府补偿、财政补贴机制。

(二)完善财税管理制度

1.改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。进一步增强财政预算的完整性、透明度和有效性。促进科学完整、结构优化、有机衔接的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动，统筹运用好公共资源。健全预算编制和执行管理制度，强化预算科学化、精细化管理，增强预算编制的科学性和准确性，提高预算执行的及时性、均衡性、有效性和安全性。完善预算公开制度，健全公开机制，规范预决算公开内容和程序，促进预决算公开常态化、规范化和法制化，增强财政预算透明度。健全预算绩效管理制度，将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制，提高财政资金使用效益。［10］

2.债券。PPP模式的创新和发展，离不开政府和市场的有效结合，要发挥好依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利的开发性金融的“供血”作用，为PPP项目提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道，保证资金需要，并努力降低资金成本。应由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行与PPP有关的金融专项债券，加大资金的扶持力度。

3.政府采购。节约财政支出，提高支出效率是政府采购制度的一大优势，［11］政府采购更重要的意义在于，作为社会总需求的重要组成部分，它对生产、分配和消费等环节都将产生重要的影响。政府采购的发展水平，反映了政府介入社会经济方式的转变，是公共财政改革的重要内容。

完善的政府采购制度是国家进行宏观调控的重要工具。在公共事业领域，政府采购同样可通过对不同行业和产品的选择来贯彻政策意图、引导市场倾向。世界各国政府通常把诸如环境保护、生态平衡、资源节约等政策目标纳入政府采购的目标进行通盘考虑。在我国，经济和社会快速发展的同时，资源和环保问题也日益突出，节能已成为影响社会经济长期可持续发展的一个重大战略问题。这就从客观上决定了节能更应当成为我国宏观调控的一个重要政策目标，也应当将节能纳入政府采购范围。［12］

(三)完善管理体制和监管体系

在公用事业的市场化改革过程中，政府从最初的公共服务的生产者和提供者的角色，逐渐向公共服务的决策者、监管者角色转变，同时也肩负市场环境的创建和维护。公用事业相关行业同样具有外部性的特点，消费者容易受到各种因素的影响，处于弱势地位，因此必须对公用事业加强监管，明确政府定位，构建管理体制，完善监管体系，这是关系公用事业改革成败的重要问题。

科学合理的监管体系是在现有监管方式的基础上逐步完善形成的。当前要加强以下几个方面的建设:一是公用事业各行业主管部门要转变职能。针对改革过程中监管主体地位不明确所产生的一系列问题，对公用事业管理体制和监管体系改革进行研究并提出指导意见，明确各行业行政主管部门作为管理主体和监管主体的法律地位。二是实行科学规范的监管办法。从监管程序和监管实效两方面入手，严格履行程序，丰富监管手段，提高人员素质，重视监管实效，落实反馈机制，通过监管维护市场环境，保护公众利益。三是规范中介监管组织行为。在公共事业改革中，中介监管组织能够有效地弥补政府监管部门在专业性、系统化和人员配置等方面的不足，为监管的有序、公正、科学进行提供有力支持。因此要严格规范中介监管组织的行为准则，在市场准入条件、作业许可范围、程序流程等方面进行必要的严格规范，防止中介组织滥用监管权。

五、在公用事业领域推行PPP模式的配套措施

(一)建立适用的法律框架和规则体系

公私合作制在公共事业领域的推行，使得政府部门 (或私人部门)和消费者的双向关系向政府部门、私人部门和消费者之间的三方关系转变，互动方式也从原有的管制和直接经营向委托代理和监督转变，将相关活动纳入法律框架就十分必要。目前，我国公用事业领域的法制建设还远远落后于实际需要，基本处于“无法可依”或“少法可依”的状态，远不能满足新形势对公共事业领域的要求①目前，我国公共事业的法制建设是以行业性规制法为主的，已通过人大立法的有《铁路法》、《电力法》、《邮政法》，这三部法律虽然已经发行，但其中不合理之处很多，改进空间还很大。在其他公共事业领域法制建设任重道远，应加快制定《航空法》、《电信法》、《水法》等。。

当前我国在公私合作制度及政府监管领域的法律、法规及相关规定不全面，部分内容有冲突。由于基本性立法的缺失，部分现有法律法规存在部门利益主导的现象。法律框架不健全，相关制度和规定却呈现泛滥的趋势，法律法规和制度规定缺乏应有的联系和对应，甚至会出现内容模糊和条款冲突的情况。这一系列问题的直接后果之一是增加了私人部门参与公私合作制时的沟通成本。私人部门无法对政府行为和相关政策进行预期，面对复杂多变的市场环境，当自身利益无法得到法律保护时，必然导致私人部门的信心不足，对自身收入回报做出可靠理性预期的能力下降，继而缩小投入，从而影响私人部门参与公私合作制的积极性和持久性。

(二)建立维护公共利益的机制

保障社会发展的同时维护公民的基本利益，这是公私合作制对政府提出的基本要求。公私合作制中，政府 (公共部门)需要将部分公共资源 (甚至是公共权力)转让给私人部门代为履行责任，如果监管不到位，私人部门在提供公共产品的过程中，可能会因过度追求经济利益而对公共利益产生损害。一直以来，我国行业主管部门以及地方政府具有对经济和社会较强的干预能力，这也使得其被私人部门“权力寻租”或“俘获”的可能性增加。“政府管制俘获理论”认为私人部门和消费者群体同为利益集团，对政府管制者具有不同的诉求，例如针对公共产品，企业会要求高定价，消费者则寻求低价，但不同利益集团对政府部门的影响力是不同的。企业都具有对利润追求的敏感性，这是其在经济活动中的公共特点，企业会清楚地认识到可从政府管制中获得的利益并采取一致行动;而消费者则是由数以万计的个体构成，缺乏专业判断和集体意识，政府管制政策所造成的影响无法使消费者群体产生集体应对，从而缺乏争取个人利益的能力。总之，相对于消费者，私人部门往往会对政府管制施加更强的影响力，加之大量资源通过非市场的行政途径进行运作，使我国政府权力的实施深受经济领域以及私人部门影响。世界银行研究报告表明，私人部门参与发展中国家能源供应项目，反而可能导致收费价格普遍上涨。如何避免此类困境，让消费者享受到公私合作制的实惠，构建公私合作制重要的社会基础，是亟需面对的问题，需要通过建立维护公共利益的机制来解决。

(三)保护私人部门的正当权利

公共事业行业的风险特征与一般商品市场不同，私人部门需要面对市场和行政的双重风险，而现实经验表明，行政风险往往具有更大的危险性。政府在公私合作制中履行监管者的职责，而监管的法制化和规范化程度对私人部门的权益保护有直接影响，同时会干预私人资本对项目的预期。越线监管、黑箱监管、越级干预，都会影响私人部门的投资积极性。因此，应对政府的监管进行改进，保证其有限、透明、诚信、公平和连续，对私人部门仍处于发展阶段的广大发展中国家来说，具有重要意义。

(四)建立合作中的相互信任关系

公私部门的互信程度可能直接关系到公共项目的成败。公私合作制能在英国诞生并在西方世界得到广泛适用并不是偶然现象，既是公共行政和社会经济发展相适应的结果，也与在西方文化中扎根的合作共赢观念密切相关。儒家文化背景下的我国社会，历来强调“秩序”，以“单位”为基础的经济形态、以等级关系为架构的社会组织形态沿用至今，社会在总体上习惯于等级观念和由上而下的决策体制，而其中政府(包括公共部门)无论在实际或是心理上，都明显地占据优势地位。在这样的政治生态中，政府在与私人部门的合作关系中占有主导地位，对优化公私部门之间的互信起到关键作用。信任既需要双方对利益和目标的尊重，更需要制度化保证的政治支持。所谓政治支持，是指在合作关系建立后，政府 (公共部门)积极参与的同时，以平等、客观和理性的态度来处理公私合作制运行过程中可能遇到的挑战，避免过度乐观，主动承担风险。在选择私人部门合作伙伴时，不应把价格作为唯一衡量，而应坚持以业绩为主的综合标准。应通过制度性结构的建设，保持与私人部门信息互换的通畅，继而展开后续谈判。公私合作制的成功离不开政治支持，在其概念及实践获得政治认同的前提下，才可能推动公私部门之间的良好合作。