资源型城市转型背景下的大气污染治理

李红梅　王翼杰

【摘要】为维持可持续发展，我国的资源型城市实施战略转型势在必行，在这个过程中，如何将环境保护纳入转型战略整体规划当中，并且在经济与社会转型的同时，实现环境治理的目标是具有普遍意义的重要问题。铜川市作为一个典型的资源型城市，空气污染曾经异常严重，但是经过大力的环境治理与转型发展，目前空气质量优良，成为适宜居住的城市。因此，其大气污染治理经验对于当下其他资源型城市有着极好的借鉴意义。

【关键词】资源型城市 大气污染治理 铜川市

【中图分类号】DF01 【文献标识码】A

资源型城市是以本地区自然资源的开采、加工为主导产业的城市，资源型城市依靠自然资源而兴，因而高度依赖资源型产业。由于以前的粗放式生产，资源利用率低，导致资源型城市普遍存在着严重的环境污染。随着我国市场经济体制的深入推进和经济全球化的影响，目前我国大多数资源型城市已经历资源开发的鼎盛时期而呈现衰退趋势，甚至许多城市直接面临“矿竭城衰”的局面。为摆脱这种困境维持城市的可持续发展，资源型城市实施战略转型势在必行。在此过程中，如何将环境治理纳入资源型城市转型的整体规划当中，并且在经济与社会转型的同时，有效实现环境治理的目标，是一个备受关注的重要社会问题。

陕西省铜川市是一座典型的资源型城市，它因矿而生、因煤而兴，曾因长期的煤炭与矿石开采，以及传统的高消耗、高排放、低效率的粗放型发展模式导致了异常严重的大气污染，一度被称为“卫星上看不到的城市”。然而，经过十余年大力的环境治理与转型发展，铜川市已从资源型城市逐步向生态型城市转型，尤其是大气污染治理成效显著。因此，本文拟以铜川市大气污染治理为例进行分析，以期为我国的资源型城市在转型背景下的污染治理提供借鉴与参考。

资源型城市普遍存在的环境污染问题

矿产资源属于不可再生资源，伴随着资源的开发和利用，在我国资源型城市发展曾一度非常鼎盛，但是随着矿产资源储量的不断减少，这些城市面临着由于资源枯竭引发的诸多社会问题，并且迫切需要转型。在这些矿产城市面临的经济转型、社会转型和环境治理等诸多问题中，我们以往更多关注到了经济转型与社会转型，而往往忽视了环境治理问题。然而，资源型城市由于以前多采用粗放式经营，日积月累的环境污染往往非常严重，已成为影响居民身体健康与社会可持续发展的一个不容忽视的严重问题。所以，环境污染问题越来越成为资源型城市转型是否成功的一个重要指标。

以陕西省铜川市为例。铜川作为新中国成立初期国家重点建设的煤炭基地之一。1955年铜川矿务局成立，1958年设立铜川市，因此它是一座典型的因煤而立、因煤而兴、先矿后市的资源型城市。铜川的矿产资源得天独厚，储量最高时达30多亿吨，水泥年生产量350万吨，均居陕西省之冠。然而，依赖资源为支撑的经济发展同时带来了严重的大气污染。①据1989年环境监测统计，铜川市工业污染每年大气排放污染物16.7万吨，交通车辆每年向大气排放铅及氮氧化物1.3万吨，增加粉尘3000多吨。直到2002年前后，铜川市的空气质量达标天数也不足200天，这意味着铜川市的民众每年有近一半的时间呼吸不到清洁的空气。②

资源型城市经济发展是建立在牺牲环境和资源的基础之上的，而严重的环境污染必然对人们的身体健康构成极大危害。据当地人民医院统计，在污染严重的时候，住院治疗的呼吸道病人常年平均占了一半，冬季居然多达80%以上。陕西省环境保护监测中心和肿瘤防治研究所曾对铜川51518人的调查表明，铜川平均肺癌患病率达50.46/10万，肺癌死亡率为7.19/10万，均居陕西第一。③

大气污染对于经济社会发展有着显著的负面影响。就铜川市而言，在大气污染严重的时候，水泥飞灰作为主要污染物，落入土壤，长年累月，造成了土壤板结。水泥粉尘也影响农作物的光合作用，造成农业减产，品质下降。同时，大气污染减弱了空气的能见度，每到冬季，铜川市区早晚基本都处于烟雾迷漫之中。一些对环境质量要求较高的项目难以被铜川引入，一些大型企业也纷纷外迁，造成投资不足，经济增长点严重缺乏。在污染最为严重的1990年代初，铜川市区人口和市区建成区面积都没有增加，外来企业的人才大量外流，连本地学生毕业后也不愿留在家乡。总之，在环境污染得到有效治理前，大气污染曾一度成为铜川市经济与社会发展的严重阻力。

铜川市的这些景象在资源型城市中绝非罕见。粗放经济增长方式忽视自然生态环境承载力，以牺牲环境、掠夺式开发利用资源为代价，虽可创造短时期的巨大经济成就。但是，这种杀鸡取卵、竭泽而渔的发展模式所带来的生态破坏、环境污染必将使发展难以为继。尤其当这些城市资源开采过度，经济发展趋缓时，环境问题便开始暴露了出来。在这种情形下，这些资源城市不得不在寻求经济发展的同时，还要投入大量人力物力进行艰苦而漫长的治污。因此，这也成为资源型城市转型这一难题中的难题。

资源型城市大气污染治理的对策

资源型城市的污染治理无异于一场环境革命。因为在某种意义上，资源型城市既有的发展模式就是建立在污染环境的基础上，甚至可以说这构成了它们的生产方式与生活方式。所以，对资源型城市而言，污染治理必然是与资源型城市的转型密切联系在一起的。铜川市的污染在1980到1990年代最为严重，然而真正加大力度治理污染则是2000年以后。这与铜川的煤炭资源开始显现枯竭之势，单纯依靠资源的粗放型生产方式日趋式微，铜川开始寻求经济转型基本同步。

资源型城市大气污染的应对之策。资源型城市转型的关键是要面对所存在的结构性问题，采取针对性的措施完成经济增长方式转型、城市功能转换与环境的改造。针对煤烟型和粉尘污染的情况，铜川市主要采取了调整产业结构以革新生产方式、严格控制污染源以改变生活方式、构建绿色体系以恢复自然生态、以及积极发展替代性产业等有效措施。

一是调整产业结构改变生产方式。污染的源头在于产业结构，所谓污染在天上，源头在地上。这就像一个人生了重病，表面上看似乎是一些偶然因素导致的结果，实际上他长期以来不正确的生活方式才是真正的原因。资源型城市想要治理污染，必须大力调整产业结构，摆脱对以前粗放型生产方式的依赖。铜川市因能源兴起带动经济的发展，挖煤卖能源，采石烧水泥这样粗放的开发方式使铜川的大气污染极为严重。为治理污染，铜川市2000年以后下大功夫、大力气关闭、改造小煤窑、小水泥厂，淘汰落后生产工艺，并且严格项目准入，拒绝高污染企业入驻。此外，提高环保标准，加强环境监察，以高于国家要求的严格环保标准“倒逼”企业改造提升环保设施，实行清洁生产。

二是严格治理区域内的煤炭污染源改变生活方式。所谓靠山吃山，靠水吃水。资源型城市一般在居民生活资源消耗上都非常依赖其自身所产的资源。铜川作为煤炭型资源城市，城市生活长期依赖煤炭。但是，从1999年起该市从改变能源结构入手，严格治理城市的煤炭消费。铜川市在城市中划分出改煤区和无燃煤区。老市区城内的居民住户及单位食堂，天然气到达地段一律改烧天然气；改煤区内的存煤，由市环保局、物价局核定价格指定企业收购。到2014年，市区生活耗煤量由2010年的13万吨下降到2013年的4.8万吨，城市气化率达到80%。基本做到煤炭城供暖不烧煤、煤炭工人产煤生活不用煤，从根本上改变了多年以来生活在煤城的人们既有的消耗资源的方式，从而从源头遏制了煤烟污染。

三是构建绿色体系恢复自然生态。城市中烟囱林立曾是资源型城市的典型特征，也一度是中国实现工业化的理想意向。然而，人们逐渐认识到，城市应该是人类居住、生活、繁衍之所，而非工厂云集之地。一个树木葱郁，绿草成荫的花园城市才是适宜人类的理想乐居之所。铜川市先后实施了退耕还林、天然林保护、“三北”四期防护林、日元贷款植树造林、野生动植物及生物多样性保护等五大生态建设工程，建立了两个自然保护区，保护面积达40068公顷，占全市国土面积的10%。截至2014年，全市森林覆盖率达到45.1%，城市建成区绿化覆盖率42.65%，绿地率36.25%，人均公共绿地面积10.14平方米，成功创建为全国绿化模范城市。建设总量适宜、景观优美的城市绿地和景观系统，以绿色推动城市转型。

四是积极发展替代性产业促进城市多元化发展。如何发展出新的绿色的支柱产业是资源型城市实现城市转型与污染治理的关键步骤。一般认为有以下方式，或者延长产业链提升老产业，或者植入新产业，或者利用开发扶持当地的既有产业。铜川市成功采取了最后一种方式，深入挖掘作为孙思邈故乡，“药王”品牌蕴含的医药、养生、文化、旅游资源，以及境内的其他丰富的旅游人文、自然资源。④以此兴起医药产业、旅游业使城市发展方式走向多元化，重新将城市定位为休闲、养老型生态型城市，作为促进城市转型的突破口。

大气污染治理的成效分析。资源型城市的转型被认为是世界性难题，环境治理一直被认为是难题中的难题。那么铜川市的治理效果如何呢？1994年，铜川市被媒体称为，“卫星上看不到的城市”，国家主管领导曾在全国工业污染防治工作会议上讲到：“铜川那个地方我去过，一片乌烟瘴气，不知那里的干部群众是怎么生活、工作的。”此时铜川作为全国大气污染严重的反面典型被公开批评。但时至今日，2013年《人民日报》的长篇通讯以《陕西铜川从“煤城”向“休闲养生城”转型》为题进行报道，对铜川作为资源型城市的成功转型以及污染治理的成效大加赞誉。实际上，在2013年，铜川市已跃入全国绿化模范城市、宜居生态示范城市之列，成为全国第二批节能减排财政政策综合示范城市中的七个入选城市之一。环境监测数据表明，铜川市空气质量从2008年以来连续6年空气质量二级天数达300天以上，优良天数连续三年居陕西关中地区五市一区之首（见下表）。铜川市的空气质量发生了实质性的巨大转变，从一个污染极为严重的城市一跃成为空气质量良好，宜于人居的生态城市。⑤

对资源型城市治理大气污染的启示

铜川市从一个污染严重，以致被称为“从卫星上看不到的城市”，经过10余年的努力，转而成为一个空气质量良好，适宜居住的城市，并且达到经济发展、社会转型与污染治理和谐共进的局面。这对其他资源型城市，以及其他城市的污染治理有着重要的启发意义与参考价值。

转变理念为先导：以人为本，提升资源型城市整体环境的理念和目标。资源型城市的转型包括了经济转型、社会转型与环境转型。我们要以人为本，经济与社会发展是围绕人，以人为立足点和目的。人又是自然环境的一部分，人类只有与自然和谐相处，才能获得可持续发展。资源型城市扭曲了人与环境的关系，人成为了环境的掠夺者，最终受到惩罚的还是人类自身。因此，我们只有尊重生态规律，在生态文明理念指导下，才能从一个更高的角度审视资源型城市所面临的困境与问题，并提出成功的应对之道。

环境污染治理是资源型城市转型的内在组成部分。资源型城市的转型包括产业转型、社会转型、环境改造等几个方面，其中产业转型是该系统工程的原动力。资源型城市的环境污染是城市产业结构的产物，因此，要从根本上解决污染问题，就要大力调整产业结构，放弃以前的粗放式、外延式的生产方式和高能耗、高污染的生活方式，坚持可持续发展，追求绿色GDP发展之道。在产业转型过程中，环境污染治理虽然是产业调整之果，但是它并不是完全被动的、消极的因素。相反，环境是否良好是评价资源型城市产业调整效果的最重要标准。因此，我们可通过治污先行来倒逼资源型城市的经济与社会转型，最终实现经济、社会、环境三者的和谐发展。以铜川市为例，其对水泥行业的积极改造，强调清洁生产，最终实现了水泥产能提升、排污下降、环境改善的“三赢”结果。

充分利用政府力量，积极推动污染治理。资源型城市转型，尤其资源枯竭型城市的转型涉及到方方面面的难题与困境，环境污染治理缺乏当下的看得见的效益，其重要性易于被忽视。在这种情形下，需要各级政府提出长远规划，并在政策、资金、技术、管理上给予有效扶持，才能在善治的基础上实现最佳成效。当然，强调政府的主导作用，绝非意味着排斥合理的、必要的市场的、经济的手段的运用。只是强调根据我国国情，政府应该成为资源枯竭型城市治理污染的初始动力和第一推动力。

注重制度建设，依法治污。十八大以来强调以法治思维、法治方法解决社会问题。法律的权威性与稳定性能为环境治理提供良好的制度保障，有效保障治理污染的措施得到长期的、一以贯之的执行，而不受人为因素与短期行为的干扰。严格的按照环保法所要求的标准办事，并且在每次进行环境污染治理时制度先行，成熟的、有普遍意义的实践做法适时地以中央或者地方法规的形式加以固化，并加强环境执法与司法工作，这是当代社会污染有效治理的必备因素。

（作者分别为西安建筑科技大学副教授，西安建筑科技大学硕士研究生；本文系陕西省软科学项目“陕西省大气污染治理的法律对策研究”与陕西省社会科学基金项目“关中城市群大气污染治理的法律对策研究”的成果，项目编号：2014KRM83、13F054）

【注释】

①杨勇，任志远：“西部资源型城市生态安全评价与对策—以铜川市为例”，《生态学杂志》，2006年第9期，第1109～1113页。

②冯永强：“铜川走出由黑变绿的发展之路—陕西依靠环境治理促进铜川资源型城市转型”，《中国情报报》，2011年10月19日。

③钟平：“蓝天在上—铜川水泥企业污染治理纪实”，《陕西日报》，2008年10月8日。

④丁华，陈乾：“资源枯竭型城市发展旅游业面临的困境及破解—以铜川市为例”，《 城市问题》，2013年第3期。

⑤王伟，王学俭：“‘循环经济刷新’卫星上看不到的城市”，《中国报道》，2008年第2期，第96～97页。

⑥陕西省环境保护厅：《陕西省环境状况公报》（2011年、2012年、2013年）。

责编/张蕾