行政复议中民事争议案件的调解路径

吴晓

【摘要】实践中，复议机关在处理掺杂民事争议的行政争议时，经常会产生强烈的调解愿望。行政复议机关对民事争议的介入和调解，最终目的是修复不当行政行为。但目前复议机关调解民事争议的行为还没有明确法律依据，缺乏法律约束，复议机关可能会不惜采取威胁公共安全和秩序的措施去解决问题。因此，有必要通过立法明确行政复议机关介入民事争议的条件，建立相关调解程序，明确对复议机关调解权的控制原则，以制度回应实践的需要。

【关键词】行政复议 民事争议调解 制度保障

【中图分类号】D90 【文献标识码】A

在我国，行政法治已是依法治国方略的核心原则。依法治国的成效大小，主要取决于行政权运行的法治程度。时至今日，行政法治的进步有目共睹。在此过程中，行政机关的制度创新屡见不鲜，积极推动着行政公共权力的现代化和法治化进程。但是我们也注意到，由于行政法律体系的庞大复杂及行政事务的变化难测，“行政权力‘异化’经常会出现，大多数是以看似合法的行为来掩盖其真正的违法性”①。行政机关在实践中有时会为急于摆脱行政管理困境而选择突破法律规制的约束。这种法外用权的做法，在行政管理中有着极大的实效性和必要性。如何平衡行政实践的需要和法治原则之间的关系，应引起我们的关注。

国务院法制办网站曾公开了山西运城市政府题为《从一起行政复议案件对行政复议调解机制的体会》的制度创新范例。2008年12月14日，山西环球公司与诚鑫博公司签订了转让运城开发区空港某地块土地使用权的协议。山西省运城市人民政府运城开发区为其作变更登记并向诚鑫博公司颁发了土地使用证。后受制于全球金融危机影响，诚鑫博公司试图解除这份土地转让协议，但双方未达成一致意见。诚鑫博公司因此便向省人民政府申请行政复议，请求确认运城市人民政府的确权行为和颁证行为违法并予以撤销。诚鑫博公司的理由是，属于集体所有的该地块，根据法律规定不能进行土地出让和转让，因此运城市人民政府颁发的《国有土地使用证》从颁发主体和依据上来看均不合法。由于颁发土地使用证而进行的确权，并由于确权而使诚鑫博公司投入装修费而形成的损失，应当由市人民政府予以赔偿。但运城市人民政府答辩称，该土地作为国有土地的性质，已经在空港新区成立后，于2003年发布的《关于张孝机场国有土地使用权权属认定的批复》（运政办函[2003]108号）中得到了确认。因此，申请人认为被申请人的具体行政行为违反《土地管理法》及国土资源部《土地登记办法》的有关规定的认识和要求均是错误的，其行政行为并无瑕疵。争议最终在行政复议阶段调解成功，民事爭议的双方最终达成了调解协议。②此案作为行政复议调解成功案例得到了肯定。但从调解的过程和结果来看，复议机关的调解并未对本该审查的行政行为作出处理结论，这其中究竟基于怎样的考虑？这种考虑在行政管理中具有什么现实意义以及需要哪些法律规制作依托？

复议机关调解的案件超越了法定范围

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定，调解范围确定为两类：公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。其中，第一类适用调解要满足两个条件：一是行政机关行使了自由裁量权。二是该自由裁量权是法律、法规规定的。本案是由诚鑫博公司向山西省人民政府提起行政复议申请，要求复议机关确认“土地使用权予以转让登记并颁发国有土地使用证的行为是否违法”的问题。争议焦点有两个，一是关于该宗地的所有权是国家所有还是集体所有；二是市人民政府作为该地使用权的登记主体是否合法。这两个争议都是合法与非法的问题，而非自由裁量权的争议。

本案调解结果是：诚鑫博公司向环球公司返还土地使用权，环球公司则向诚鑫博公司返还了相关费用（包括装修款）。作为申请人的两家公司和作为被申请人的运城开发区管委会三方握手言和，既化解了民事争议，又把运城开发区管委从行政争议解脱出来，事件得到了圆满解决。然而，我们应该看到本案名义上是行政复议调解，实际上却始终围绕着诚鑫博公司与世纪环球公司之间进行，对土地使用证的发放是否存在违法的事实始终没有给出法律上的结论。其实，从诚鑫博公司向环球公司返还土地使用权这一事实来看，运城开发区管委会发给诚鑫博公司的土地使用证被撤消了，运城开发区管委会的具体行政行为违法，但却没有发生行政法律责任，没有导致国家赔偿，这显然不是行政复议调解应该出现的结果。这是一个民事争议调解的结论。由此得出结论，山西省人民政府成功调解的并不是原本诚鑫博公司提出的和运城开发区管委会之间的行政争议，而是诚鑫博公司和世纪环球公司之间的民事争议，超越了法律规定的可调解范围。

复议机关调解民事争议案件的原因

基于上述分析，诚鑫博案不属于法定调解范围，而山西省人民政府却表现出强烈的调解愿望，原因何在？不妨通过假设来还原案件按照行政复议程序推进本来可能出现的法律结果。本案要处理的争议双方是诚鑫博公司和山西省运城市人民政府运城开发区。争议的内容是山西省运城市人民政府运城开发区颁发的国有土地使用证是否违法。根据上文分析可知，运城开发区是通过《山西省人民政府关于进一步规范开发区管理的办法》的授权获得的颁发国有土地使用证的权力。山西省人民政府是否有权这么做？根据立法的规定，地方政府制定规章，要遵守“依法行政”原则，不得违反宪法、法律及行政法规等上位法。在颁发国有土地使用证这个问题上，我国《土地管理法》第十一条明确规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》也进一步规定，只有县级以上人民政府才具有土地登记造册，核发证书的权力。在我国，开发区不是一级行政地方，开发区管委会不属行政机构序列，不具备行政主体资格。2004年11月23日，最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，直接否定了开发区管委会的适格主体地位。因此，山西省人民政府制定的《山西省人民政府关于进一步规范开发区管理的办法》，授权开发区管委会享有批准土地使用权出让、进行土地登记和颁发确权证书等权力，是违反上位法的自我扩权，是无效的行政立法行为。开发区管委会依据一个无效的行政规章作出的行政行为当然也是无效的行政行为。

根据上述分析，本案如果按照行政复议解决诚鑫博公司与运城开发区管委会的争议，运城开发区管委会要因违法发给诚鑫博公司的土地使用证而承担行政违法责任，诚鑫博公司据此可以进一步主张国家赔偿。山西省人民政府则既要承担违法立法的责任，又要面临省内各开发区管委会依据《关于进一步规范开发区管理的办法》颁发的所有土地使用证无效的风险。这一来将引发严重的政府信赖危机，如果要政府承担相应的行政违法赔偿责任，是不可想象的。这应该就是政府积极调解两家公司之间的民事争议的原因。

行政复议调解民事案件的制度需求

行政复议调解民事案件是否需要获得制度的保障，应建立在对这类行为的客观评估上，具体如下。

行政复议调解民事纠纷具有明显优势。一是容易实现行政复议社会效果和法律效果统一。需要行政复议调解的民事争议，往往是行政法律关系和民事法律关系交织在一起，易引发群体性事件、影响社会稳定的案件。这类案件如果按照正常的法律程序解决，也许会引发更大的矛盾。像诚鑫博案，行政机关最担心的是行政立法错误可能引发大量类似案件的发生，令当地政府将陷入行政信赖危机之中。相反，通过调解，民事主体双方达成谅解，各自实现了自己的利益诉求，行政机关也得以从危机中解脱出来，多方共赢，皆大欢喜。

二是政府掌握比司法机关更多的调解资源。行政管理的广泛性决定了行政复议机关拥有比司法机关更多的社会资源，方方面面都和行政相对人有着直接或间接的关系。“行政机关凭借政策裁量和专业技术上的优势，拥有更多为实现行政目标的方式和途径的选择权。”③这种权力实质是一种依职权对法定行政资源的处分能力。行政机关凭这种行政政策裁量权可以在职权范围内整合各方面资源，以落实对行政相对人合法权益的保护，从而更容易获得争议各方的同意而达成协议。

行政复议调解民事纠纷的不足也值得关注。一是由于复议调解完全在行政机关内部进行，過程封闭，透明度差，因此很难保障行政复议的完全合法。在行诚鑫博案中，行政机关为达到“案结事了”的目的所进行的“拓宽行政复议调解范围”等制度创新，由于缺乏法律的规范，是否背离了行政复议的基本价值取向，缺乏制度性引导和保障。《行政复议法》第一条明确了行政复议的两个价值取向：监督行政权的规范运行和保障行政相对人的权益。这两个价值不是对立的，也不应该出现对立。既不能为了保障行政相对人的权益违背行政法治原则，也不能固守行政法治原则而罔顾对行政相对人权益的保护。

二是由于行政机关调解民事争议的最终目的是使自己从行政争议或巨大的社会风险中脱离出来，因此，这种调解实际上是包括行政机关在内的多方博弈。在博弈的过程中，想必各方都需要作出一定的妥协才有可能达成最终协议。那么，怎样保证行政机关不会放弃或部分放弃行政权力或利益来换取息事宁人？怎样保证这些放弃的行政权力或利益没有侵犯到公共利益？这在目前是缺乏制度引导和约束的。而一旦出现这种情况，行政复议完全失去规范运行的基本价值。

行政复议调解民事争议的具体路径

行政复议调解民事争议虽无制定法的依据，但在法理上是不存在问题。因为调解的是民事争议，没有用行政强制力，未对当事人产生权力处分。事实上，没必要在行政权和民事权之间划分界限。英美法系国家不区分公权和私权，强调涵义较广的正当程序和救济主义，在目的观上可为我们所借鉴，也许更符合中国当前社会的发展和法治实践。但是行政复议调解民事争议仍停留在创新制度的实践阶段，对调解范围，调解程序、结案形式等均缺乏法律规定，使实践操作时存在极大的随意性。④因此，为防止行政复议调解民事争议出现背离基本价值的倾向很有必要，应着手在以下几方面建立科学的制度。

通过立法确立行政复议对民事调解的机制。无论山西省人民政府对这个案件调解得多么成功，其明显的违法事实是不容怀疑的。民事争议并没有纳入行政复议调解范围，这种擅自拓宽行政复议调解范围的制度创新是越权的。根据《立法法》及《行政法规制定条例》规定，国务院制定的行政法规解释权属于国务院，山西省人民政府对《行政复议法实施条例》第五十条规定的两种情形无权作扩充解释。因此，省政府通过规章是无法确立民事争议调解制度的。而现实需要和实践证明，对部分民事争议的调解行政机关确实有其独特优势，因此，通过立法授权行政复议机关调解民事争议并确立相关制度很有必要。

确定行政复议民事调解的范围。在确立行政复议调解民事争议机制的前提下，还需进一步明确行政复议民事调解的范围。从立法技术上讲，用列举式的方法详尽地周延包容所有可能调解的民事争议不太现实。对调解范围的规定宜粗不宜细，用裁量标准来界定有限调解的范围。交给行政复议机关去作裁量，复议机关负责审查争议是否调解的适当性和必要性，并将调解的可能性，调解程度及预期结果告知当事人，给当事人以选择的权利。这样兼顾了政府主导和调解自愿的原则。

明确民事调解的主体和引入第三方。按理说，民事争议隐藏在行政争议之后，是因为提起行政争议才导致行政复议机关关注民事争议，民事争议调解的主体应该是行政复议机关。但由于复议机关一方面是居间调解人，另一方面又可能是行政资源综合裁量的利益相关人，加上复议制度过于封闭，没有外界参与，导致行政复议调解公信力大打折扣。因此，引入更中立的第三方作为决策评估方就显得很有必要。第三方的组成应该是非官方的专业人士。第三方的存在可以在一定程度上监督调解出现无原则妥协的可能，避免侵犯公共利益和当事人权益。

建立调解程序机制。行政复议调解民事争议的目的是双重的，一是要修复行政决策的漏洞，避免行政危机；二是保障行政相对方的合理利益诉求。前一目的显然更为迫切。因此在程序上保留政府决定启动调解的主导地位很有必要。此外，对调解的时间、参加人资格、具体内容及结案方式，都应该作出制度性的规范，使调解始终在可预期的阳光制度下有序进行。

明确调解协议的效力与实现风险规避。调解协议的效力实际上涉及到对民事争议双方权益的保障。如果调解结束后，一方当事人反悔或不履行协议内容，应该如何处理呢。因为这种民事调解夹杂着政府的某种政策支持或利益承诺在其中，因此，一旦发生一方当事人不履行协议内容的情形，应允许另一方当事人依据调解书要求复议机关或之前约定的行政机关强制执行。复议调解时可以在协议书中加入限制条款，以规避不履行协议的风险。

结语

国务院网站公布这一范例的目的是显而易见的，意在鼓励政府行政复议工作要秉承“复以为民、案结事了”的理念，在尊重争议双方意愿的前提下，灵活的采取处理方式，以协调为主，目的在于化解社会矛盾，达到促进社会和谐的目的。本案涉及的法律问题在一段时间内和特定的条件下也许不会凸显出来，但从公权和私权的长远利益看，控制行政调解中的侵犯公益行为的发生，防止用公益作为筹码掩盖公共权力运行中的过错，把公共权力的运行控制在法治的轨道上，是法律规制者要完成的更高的使命。因此，加快对行政复议制度在适用范围、调解主体和程序机制等方面的进一步完善，既回应实践的客观需要，又为公共权力的运行提供制度引导，最终实现公共权力保障公民权利的最高价值。

（作者单位：广东警官学院）

【注释】

①张文婷：“对深化行政法治建设的思考”，《人民论坛》，2013年第2期。

②案件来源：《从一起行政复议案件对行政复议调解机制的体会》，国务院法制办网站http：//www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/sx/200908/20090800138799.shtml，最后登录时间2009-08-31 09：30am。

③余凌云：《行政自由裁量权》，北京：中国人民公安大学出版社，2013年，第34页。

④田飞龙：“思想性超越与制度性失衡—对〈行政复议法实施条例〉首创行政复议和解与调解制度的一个评析”，《福建法学》，2008年第1期。

责编 /张蕾