积极稳妥推进城镇化建设

〔摘要〕 城镇化是多种要素向特定区域集聚的过程，特别是经济要素和人口要素，其本质是人的城镇化，是产业上实现从事农业向从事包括工业和服务业在内的非农产业的转换，从居住和生活方式上实现由农村向城镇空间的转化。推进城镇化对于解决我国“三农”问题十分重要，但它不应是城镇化的源动力，城镇化建设和“三农”之间的关系具有复杂函数的性质。目前我国城镇化进程中引发了包括农业经济比较效益低、农村社会治理状况堪忧、土地城镇化大于人口城镇化等诸多问题。推进城镇化的健康发展，首先要明确认识，准确把握我国城镇化建设的内在规律，实事求是，从具体实际出发，精心绘制城镇化建设的“路线图”，在此基础上稳步推进其朝前走。

〔关键词〕 城镇化，“三农”，统筹城乡

〔中图分类号〕F120.3   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0010-03

〔收稿日期〕 2014-09-25

〔作者简介〕 宋亚平（1957-），男，湖北赤壁人，湖北省社会科学院院长，教授、历史学博士，主要研究方向为城镇化及“三农”问题。

一、城镇化建设的内在要求

现在有一种相当流行的说法，即中国的“三农”问题长期陷入困顿之中而得不到有效突破，“病根”在于耕地太少而农民太多。人均1.4亩的耕地，种粮植棉无法讲求经济效益，更难以发财致富。于是，许多专家学者和政府官员都认为，要想彻底医治中国“三农”之顽症，唯一的良方就是城镇化。在他们看来，城镇化可以将大量农村剩余人口转移出去，让有限的土地资源按照“依法、自愿、有偿”的原则向少数种养大户和“龙头”企业集中。这样，生产资料细碎化、科学技术推广难、投入成本高、产出效益低、农民增收慢等难题便会迎刃而解，农业现代化的美好愿景也必然随着规模经营格局的形成得以实现。可以说，这在很大程度上就是当前下决心大力推进城镇化的重要缘由。

但是，承担着挽救农业衰败、帮助农民脱贫、推动农村进步这一重大历史重任的城镇化，其与“三农”之间到底是什么关系？从基本概念到内在特征似乎都缺乏严谨的理论支撑与严密的逻辑分析，更谈不上全方位的科学梳理与系统化研究。如两者之间谁为“本”、谁为“源”，至今并没有真正搞清楚。面对这样的歧义，政府工作的出发点和着力点，到底是集中人力、物力、财力优先推进城镇化建设，还是优先培育农村经济的增长并促进农村社会生产力的发展上呢？这恐怕是一个迫切需要统一思想认识的重大问题。

不可否认，从当前来看，城镇化建设的推进确实能够反作用于“三农”，如有效促进产业结构调整，转移农村剩余人口，让部分农民依愿景入城进镇到非农领域就业和增收，从而为现代农业的发育和新型城乡关系的构建锻造平台、夯实基础。但从根本上看，城镇化不是农业兴旺、农民富裕与农村进步的源动力。纵观古今中外，城镇化是所在地区经济社会发展到一定阶段的自然产物。城镇化最终能否长成一棵参天大树，必须依靠农业的繁荣、农民的富裕、农村的进步和所在地区经济社会的全面发展作为自己吸取营养以茁壮成长的“肥沃土壤”。所以，中国的城镇化与“三农”之间的关系具有复杂函数的性质。

历史告诉我们，发达国家的城市化大都经历了一百多年甚至二百多年“养精蓄锐”的渐进过程，这样一个历史演进过程使得农耕文明向城市文明的转型呈现出水到渠成的自然属性。虽然我国当前“集中力量办大事”的体制为经济建设的跨越发展提供了发达国家无可比拟的独特条件，但应该明白，我国的城镇化过程尤其是广大中西部地区的城镇化必然涉及到数量的多少，其规模的大小，以及推进速度的快慢，真正起决定作用的不是政府的行政动员、政策干预和财政投入，而是该地区以农业繁荣、农民富裕、农村进步为主要内涵的经济社会发展的质量。如果忽视发展的阶段性，罔顾“三农”共荣的实际水准，任凭地方领导人拍脑袋去“造城”，那么，再多再大的城池也只能是一个无本之木、无源之水的神话，迟早会出大问题。

然而，需要引起我们警觉的是，现在不少城镇的“呱呱坠地”并非是从经济社会发展这一母体中“足月”孕育而成的“婴儿”，往往是由政府运用强大行政手段生产出来的“宝宝”，原本就由于农业衰败、农民贫穷、农村凋零而患有先天性发育不良的毛病，再加之工业起步晚、规模小、质量差而遭遇后天营养不足，必然既“缺钙”又“贫血”，抗风险能力弱，成长过程自然十分艰辛。中西部一些地区的城镇化建设经常出现这样或那样的困难，根本原因就在于超越了特定历史条件。更严重的是，为了让城镇化建设在保增长、扩就业、增税收、惠民生等方面发挥“引擎”作用，许多地方政府使出浑身解数，不断扩大优惠政策的倾斜力度，鼓励甚至放任在招商引资旗号下把城镇建设变成一台台“抽水泵”或“榨汁机”，掠夺来自方方面面特别是广大周边农村的各种资源。这种给城镇化“吃偏食”和“打激素”的做法导致农村生产要素一边倒地流向城镇，其结果必然是工农差别、城乡差别越拉越大，农业更加薄弱，农民更加贫穷，农村更加落后。

二、 城镇化建设中存在的突出问题

现实中，我们已很难再找到唐代诗人孟浩然笔下“故人具鸡黍，邀我至田家;开轩面场圃，把酒话桑麻”那种充满诗情画意的景象了。因为，自上世纪90年代开始，数以亿计的农民大军连续二十多年来成群结队、浩浩荡荡地涌入城镇，逐步衍化成了堪称世界奇观的“中国农民工”现象。有关统计资料显示，截至2013年12月，我国进城农民工总数已达2.79亿人。以湖北为例，2013年全省农民离家外出打工者为1102.63万人，占农村从业人员总数的47.16%。虽然不足一半，但从年龄结构看，全省外出农民工主要以21～49岁的青壮劳力为主，有783.71万人，占比为71.08%。从文化结构看，小学及以下文化程度外出人员135. 54万人，占12.29%;初中文化程度外出转移636.87万人，占57.76%;高中及以上文化程度外出人员330.22万人，占29.95%。可见，综合素质较高的农民“精英”，几乎全部进了城镇，农村已基本上没有剩余劳动力可供转移了。

应该承认，进城务工确实使得各地众多农民每年的人均纯收入呈直线上升、高速增长之势。2011年，全国农民人均纯收入6977元，2012年为7979元，2013年则达到8896元，再创历史新高。其中，工资性收入已经超过家庭经营性收入而成为让决策层刮目相看的“大头”。以湖北为例，“十五”期间，工资性收入年均增幅为15.67%，“十一五”期间，增幅达到了18.69%，工资性收入占农民纯收入的比重已跃至42.5%，对全年农民增收的贡献率为50.3%。2013年，湖北农民的人均纯收入中，家庭经营收入的比重已降至40%以下并且还在呈快速下降趋势。因此，我们应该清醒地看到事物的另外一面，即家庭经营收入的不断萎缩和农民工资性收入的高速增长，恰恰掩盖着城乡之间一个明显的此消彼长的经济现象——农业生产可持续发展面临严峻的问题。

绝大部分青壮年农民进城务工之后，留在农村务农的劳动力主要是由中年妇女、学龄儿童和老人们组成的“386199部队”。可以想象，如此高龄体弱的“劳力”不仅无法实现精耕细作、优质高产的效果，就连不误农时、广种薄收的底线也难以维系。只要留心观察，当前在许多农村地区出现的“空心村”、“老人屯”、抛荒田、弃耕地现象，就足以说明传统的农耕文明已走到历史尽头。2014年1月，在对武汉市郊黄陂区的一次调研中，区政府领导告诉我们，由于地处城乡结合部，农业经济比较效益差的问题更加突出，因而他们那里的撂荒面积比全省平均水平还要高出10%以上。

农村青壮年劳动力的严重流失，影响的不仅是科学技术的推广应用、产业产品的结构调整和农业生产的升级换代等经济层面上的事情，而且还对农村社会的稳定发展造成了直接的消极负面影响。基层党组织建设与政权建设后继乏人，文化教育、留守老人、留守妇女、留守儿童等一系列农村社会治理所必须面对的问题不断积累。据有关部门统计，我国留守儿童约5800万，占全部农村儿童总数的28.29%。其中，初中阶段便辍学者高达78%。近年来，湖北襄阳、宜昌等地农村曾经数次发生因留守老人突然病故而留守儿童被活活饿死的惨剧。还有调查称，目前因缺乏父母经常性爱护和有效管教而成为“问题青少年”的孩子中，80%属于农村留守儿童。另外，冯骥才先生在“中国北方村落文化遗产保护工作论坛”上讲到，国家统计数据显示，2000年时中国有360万个自然村，到2010年自然村减少到270万个，十年里90万个村子消失了，平均一天之内就有将近250个自然村落消失。

另外一个农村生产要素被吞噬的现象，就是越来越尖锐化的乱占、横征与滥用农村耕地的状况。据国土资源部门统计，1996年全国耕地面积为19.51亿亩，到2008年则为18.2574亿亩，12年间减少了1.2526亿亩，耕地保护形势越发严峻。相反，2003～2012年间，全国城镇建设用地供应总量从429.6万亩增加到1035.6万亩，年均增长10.27%，增速可谓史无前例。虽然城镇的建成面积在急剧增加，但城镇的人口密度却在不断下降。从2003年至2013年的十年间，中国城市的人口密度下降幅度超过25%。这清楚地说明，土地城镇化已经远远超过了人口城镇化的速度。

进入新世纪，随着工业化、城镇化建设的日新月异，大面积、高强度的征地已导致数千万农民失去赖以为生的土地。据统计，改革开放之后，农村仅以出让集体土地一途，便向国家贡献了6万亿元的巨额财富。问题还在于，因“分灶吃饭”财税体制的驱动，“土地财政”的龙卷风似乎越刮越猛，这不止是对农民合法权益的肆意掠夺，更使得作为国民经济基础的农业生产的可持续性呈现出突出问题。

在实行家庭联产承包责任制之初，农民确实爆发出了巨大的生产积极性与创造性，这也使决策层对家庭联产承包责任制的无穷“魔力”深信不疑，认为只要坚持这个基本经营制度不动摇，“三农”问题就能解决。而正是由于受多年来农业丰收、农民增收、农村发展等形势的影响，导致我们松懈了对于“三农”问题的警惕性。1978～1998年间，国家给予农业基本建设投资的总额为994亿元，仅占国民经济各行业基建投资的1.5%。进入新世纪以来，国家财政收支两旺，用于“三农”支出的绝对额也有明显增长，但占财政总支出的比重却一路下滑，到2008年度竟然不足8%。2013年底，我们在对湖北襄阳、荆州等地6个县市城镇化建设的调查发现，这些地方固定资产投资年均递增均在30%～40%以上，唯独农业领域的投资微乎其微，增长率赶不上CPI的爬坡速度。为了集中财力推进城镇化建设，有的县市甚至连上级安排的国土整治、扶贫开发、“村村通”公路、美丽乡村建设等涉农财政资金也以各种名目回流到了城镇。

据国家统计部门初步测算，当前，我国社会主义新农村建设在产业发展、基础设施建设、医疗卫生、教育、文化、社会保障等六个方面的资金需求总额大概为18万亿元左右。如此巨大的资金需求从何处来？依靠政府财政投入只能是“心有余、力不足”。客观现实是，农行、工行、建行、中行等四大国有商业银行出于防范风险和提高经营效益的考虑，早已从广大农村全面后退，贷款权限上收，网点成了储蓄所，多存少贷或干脆只存不贷。其他31个民营性质的大小金融机构则更是远离县域，对“三农”抱一种敬而远之的态度。据有关专家调查统计，每年仅通过存贷差而从金融机构流出农村的资金就达到3000亿元。至于农民到城里治病、送学生读书、为子女买房、寻求各项生产生活服务所形成的现金流更是如同一江春水向东流。

三、推进城镇化健康发展的思路

思想认识是确立方针路线的源头。思想认识差之毫厘，方针路线便谬之千里。新中国成立后，我们曾一度把工业化与城市化作为国家经济建设的“主战场”和压倒一切的重中之重，视农业为原始资本积累的主要来源，对农业、农民、农村推行多取、少予、限制的政策，遂使工与农、城与乡两者之间的发展严重失衡。这种牺牲农业为代价的工业化与城市化，其结果不仅让中国的“三农”问题陷入了长时期难以自拔的尴尬窘境，而且导致了工业化与城市化的发展因缺乏农业、农民、农村的有效支持而无法形成可持续性。所以，直到改革开放之初，我国的工业与城市建设总是摆脱不了一波三折、事与愿违的局面。

沉重的历史教训反复告诫我们，工业与农业、城市与农村、市民与农民是整个社会得以协调、平衡、可持续发展的两大基础性力量，应相互支撑、相互促进、相得益彰，而不能搞你亲我疏、厚此薄彼、相互分割。通过工业化和城市化的途径消灭农业、“吃掉”农村，这样的“路线图”不仅行不通、而且迟早会遭到“报应”，因为城乡之间是一种“一荣俱荣、一损俱损”的利害关系，有着“唇齿相依、唇亡齿寒”的现实意义。

因此，针对长期以来许多地方一直存在的片面追求工业化和城市化的“两化”倾向，中央于十六大提出了“新型城镇化”的概念，要求各地坚持以人为本，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的路子。党的十八大报告则更明确地强调，统筹城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。我们必须把城镇化建设的逻辑起点，放在增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣的基础之上。按照“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。在完善城乡发展一体化体制机制上，要着力于城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

由此可以看出，中央关于城镇化的重要战略抉择，就是为了根除农业发展慢、农民增收难、城乡二元结构顽固、城乡差距越来越大的“三农”顽疾。这里的城镇化更多地体现为一种平台与载体，基本内涵是统筹城乡，主要路径是与新型工业化、信息化、农业现代化保持“四化同步”。因为有这一特殊背景，一些地方领导和地方政府应该严格遵循科学发展观的要求，重新反思本地区城镇化的功能定位，深刻吸取过去的负面教训，既不可死搬硬套先进发达国家的成功经验，也不能过于急功近利与实用主义。在城镇化进程中，虽然各地情况千差万别，很难找到一个放之四海而皆准的通用模式，但应坚持的根本底线是必须走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。只有恪守这一原则，城镇化建设才会健康稳步推进，背离这一原则，便有可能步步惊心、危机四伏。

参考文献：

〔1〕王婧翱.中国新型城镇化建设与人的发展的思考〔J〕.改革与战略，2013（9）.

〔2〕金 碚.以人为本是新型城镇化的实质〔N〕.人民日报，2013-01-13.

〔3〕李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择〔J〕.行政管理改革，2012（11）.

〔4〕马 凯.转变城镇化发展方式 提高城镇化发展质量 走出一条中国特色城镇化道路〔J〕.国家行政学院学报，2012（11）.

〔5〕张占斌，主编.城镇化蓝皮书：中国新型城镇化健康发展报告（2014）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2014.

责任编辑 王瑞娟