构建党内法规体系的三项任务

杨云成 张希贤

〔摘要〕 经过三十多年的改革和完善，党组织的工作、活动和党员行为已基本实现了有法可依，但是与“形成完善的党内法规体系”相比仍有较大的努力空间。构建党内法规体系包括评估、清理、建设三项基本任务。评估是构建党内法规体系的前提条件，要求评估内容要全面，评估主体要多元，评估方法要可行。清理是构建党内法规体系的自我更新机制，主要有集中清理和即时清理两种形式。建设是构建党内法规体系的关键环节，包括党内法规“点”上体系性建设，党内法规“线”上体系性建设，党内法规“面”上体系性建设。

〔关键词〕 党内法规体系，评估，清理，建设

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0013-05

〔收稿日期〕 2014-12-08

〔作者简介〕 杨云成（1986-），男，山东枣庄人，中共中央党校党建教研部博士生，主要研究方向为反腐败和廉政建设。

张希贤（1954-），男，河北承德人，中共中央党校党建教研部教授、博士生导师，主要研究方向为执政党建设。

党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”作为建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的重要任务。本文结合十八届中纪委四次会议的有关部署和《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）、《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（以下简称《五年规划》）等相关规定，试从评估、清理和建设三个维度谈对构建党内法规体系的认识，以期引起人们对该问题的再思考。

一、评估：构建党内法规体系的前提条件

《制定条例》规定，“党内法规制定机关，起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估” 〔1 〕 （P12 ）。任铁缨认为，评估的首要任务是“解决这种制度可有可无” 〔2 〕 （P60 ）的问题。在他看来，作为法规用语，“可以”和“应当”有着实质性区别：“可以”是权利性规定，即既可以这么办，也可以不这样办;“应当”是义务性规定，即必须这么办。本文在此基础上，就评估内容、评估主体和评估方法做简要分析。

（一）评估内容要全面

党内法规的评估内容主要有两项：事前评估和事后评估，前者指对制定某项法规的必要性和可能性的评估，后者指对法规运行成效的评估。法规制定的必要性多涉及“应然”内容，可能性侧重于“实然”内容。制定党内法规既要考虑其“应然”，也要考虑其“实然”。因此，党内法规的最佳出台时机是理论上应该制定且具备现实条件的时候。比如，在反腐败和廉政建设实践中，有人将官员财产申报公开制度称作是终极反腐制度。暂且不做是否为终极制度的争论，如果缺少国民收入登记制度、金融财产实名制、现金流通管理制度、不动产登记制度等制度作支撑，其反腐成效必然得不到有效发挥。本文不是质疑官员财产申报公开制度的价值，而是认为该制度的制定必须具备现实条件。换言之，实际需要制定但不具备立法条件的法规，不要勉强。

党内法规运行成效的评估主要涉及两方面内容：实效性评估和可操作性评估。实效性评估的目的在于了解法规运行情况是否达到了立法预期。因此，在实效性评估中，要综合考察法规的宣传教育情况、执行主体的认知情况、作用对象的认同情况以及法规的具体实施情况。不仅要分析表象，而且要探究其成因，“是法规本身的原因还是执行中的原因，如果两者皆有，需要进一步分析谁是主因谁是次因” 〔3 〕 （P36 ）。可操作性评估的目的在于了解法规具体内容是否具有可操作性，其规则和程序是否合理等。因此，在可操作性评估中，不仅要分析法规本身是否具有可操作性，而且要考察法规在运行中是否存在其他法规作支撑。

（二）评估主体要多元

显然，对党内法规的评估一定不能自说自话，更不能自吹自擂。鉴于党内法规是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称” 〔1 〕 （P1 ），党内法规的制定机关和起草部门以及普通党员是最基本的两类评估主体。

党内法规的制定机关和起草部门应该认真分析党的建设面临的新形势和新任务，以改革中出现的新问题为导向，以内容科学、程序严密、配套完备和有效管用为目标，不断探索和制定符合我党实际的法规制度，使党内法规建设顺应时代要求，满足群众期待，体现科学精神。当前，来自法规制定机关和起草部门的评估主要是定性评估，即党内法规存在着“不适应、不协调、不衔接、不一致”的问题。为此，过去两年，中央办公厅等五十多家单位和省、自治区、直辖市党委有关部门对自新中国成立至2012年6月出台的党内法规进行集中清理。经清理，上述问题得到妥善解决。

普通党员是党内法规最主要的作用对象，他们对现实情况最了解，对党内法规的运行情况最清楚，法规失误对他们的影响最大。因此，普通党员应参与党内法规的评估，他们的态度应是衡量党内法规质量的重要标准。1990年中央制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》并未明确规定党内法规的评估问题，《制定条例》也未有党员参与法规评估的具体规定，这表明在保障党员参与法规评估过程方面的努力与党员的要求还有一定距离。

党内法规的评估，除法规制定机关和起草部门以及普通党员外，还应有来自第三方专业评判机构的评估。这部分机构独立于党组织之外，其评估具有非官方性。正因如此，来自他们的评估具有独特优势：一方面可以超脱于党组织和党员之外，能够做到客观、公正;另一方面具有高度的专业化水平，可以做到科学、精细。

（三）评估方法要可行

评估方法主要解决怎样进行评估的问题。本文认为评估党内法规的方法主要有两类：定性评估和定量评估。

定性评估是一种直接评估，问卷调查、专题调研、个案分析和专题研讨是其主要内容。问卷调查是指将所要获取的信息设计成问卷形式，采取适当的方式向普通党员和其他对象发放，以了解他们对法规的认知情况、法规的执行情况以及对改进党内法规的意见和建议。因其具有匿名性、广泛性和随机性，这种分析方法能够较为准确地反映党内法规的具体运行情况。与问卷调查相比，专题调研的对象比较狭窄，多为具体执法人员和党员领导干部。具体执法人员长期从事执法工作，对党内法规的具体执行情况最了解，对党内法规的运行情况最具有发言权。党员领导干部长期从事法规制定工作，往往对党内法规最有研究，最为关注。上述人员的意见和思维比较发散，能够摆脱问卷设计人员的认知框架。因此，他们的意见往往具有较高参考价值。个案分析是指从党内法规的角度对涉及党员领导干部的违纪违法问题进行个案剖析，以查找出法规执行中的薄弱环节。进行个案分析的理论基础是对于经常出现的问题要从规律上找原因，对于反复出现的问题要从制度上找原因。专题研讨的参与对象既可以是来自党政部门的领导干部，也可以是普通党员;既可以是来自高校、科研院所的专家学者，也可以是行业组织、社团组织的管理人员。他们中的多数往往具有较高的理论水平、较系统的知识结构和较丰富的工作经验，可以从多个角度对党内法规的运行情况进行评估，因而他们的意见往往具有一定深度。

定量评估是一种间接评估。比如对党内反腐败法规运行成效的评估，可以根据最高人民检察院和中纪委监察部每年公布的相关案件及涉案人员的数量大致评判当前我国的腐败和反腐败情况，进而评估反腐败法规的运行成效。根据有关数据，2003年至2013年每年因贪污、贿赂、渎职、侵权等职务犯罪而受到法律惩处的国家工作人员在4.4万人左右，其中涉及到县处级以上干部的人数每年在2700人左右，地厅级干部190人左右，省部级干部6人左右;纪检监察机关每年立案约15万件，每年受到党纪政纪处分的国家工作人员约15万人。这表明当前党风廉政建设和反腐败斗争虽然成效明显，但是在一些领域和部门“腐败现象依然多发、滋生腐败的土壤依然存在，反腐败斗争形势依然严峻复杂” 〔4 〕 （P643 ），反腐败法规亟需改进和完善。

二、清理：构建党内法规体系的自我更新机制

党内法规的清理主要有集中清理和即时清理两种形式，即时清理是常态，集中清理是例外。对建国后至2012年6月制定的党内法规的清理属于集中清理，对《制定条例》颁布后制定的党内法规的清理属于即时清理。在集中清理中，某一党内法规是废止还是继续生效，主要取决于该法规是否与《宪法》、法律和《党章》相抵触，是否与上位法规和同位法规相矛盾，是否与党建形势相适应等因素;在即时清理中，某一党内法规的修订与否，则多取决于该法规与现实环境的适应情况。

（一）集中清理

集中清理主要解决2012年6月前中央和地方省级党委制定的党内法规之间不适应、不协调、不一致的问题。

不适应是指党内法规与党建工作实际不相适应，表现为法规的实施主体或作用对象已不复存在或发生变动，法规的调整内容或任务目标已经完成，但是相关法规依然存在。对于这部分法规应给予废止。比如，改革开放初期，在招、转、调工作中，一些领导干部违法为子女、亲属等“开绿灯”，挪用集体指标把子女、亲属等招、转到全民所有制单位，利用职权将子女、亲属等调离条件艰苦的生产一线。为此，中央和地方制定了一系列法规。随着相关改革不断推进，在20世纪90年代初期，上述问题已得到基本解决。因此，与“三招一转一调”相关的党内法规没有必要继续实行。

不协调是指因新法规已生效、旧法规未废止而带来的执行混乱。比如，为加强对领导干部的监督和管理，推进党风廉政建设，中央先后制定了4部规范领导干部报告个人重大事项和收入申报的法规，即《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（1995）、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（1997）、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（2006）和《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010）（以下简称1995《规定》、1997《规定》、2006《规定》和2010《规定》）。相关法规明确规定，自2010《规定》颁布实施之日起，1995《规定》和2006《规定》同时废止，但是并没有明确1997《规定》是否应该废止，这容易造成执行混乱。好在《制定条例》规定，对于这种法规，应坚持旧规定与新规定不一致的，适用新规定的原则，上述问题才得以解决。

不一致的情形主要有两种：党内法规之间相互冲突;党内法规与行政法规相互冲突。对于党内法规之间的冲突，有人将2010年中央制定的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《廉政从政若干准则》）与1984年制定的《关于严禁党政机关和党员干部经商、办企业的规定》视为这种冲突的典型：前者“禁止个人或借助他人名义经商、办企业” 〔5 〕 （P496 ）;后者规定“党政机关的在职干部，如本人要求保留公职去经商、办企业的，可予批准” 〔6 〕 （P313 ）。实则二者并不冲突。首先，1986年中央出台了《关于进一步禁止党政机关和党员干部经商、办企业的规定》，明确了“在职干部、职工一律不准停薪留职去经商、办企业，以前有关各项规定与本规定不一致的，以本规定为准” 〔6 〕 （P325-326 ）。其次，在党内法规层级上，中央制定的“准则”的法律效力要高于部门制定的“规定”的法律效力。党内法规之间冲突的典型是《党政领导干部职务任职暂行规定》和《党政领导干部交流工作规定》，前者规定“党政领导职务每个任期为5年” 〔7 〕 （P321 ）;后者提出“新提拔担任县（市、区、旗）以上地方党委、政府领导成员的，应当有计划地异地交流任职” 〔7 〕 （P324 ）。二者之间的冲突，往往是不尊重党员意志的体现。党内法规与行政法规之间也存在冲突情形。比如，根据《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》，在对外公务活动中，“对方赠送礼金、有价证券时，应当予以谢绝，确实难以谢绝的，所受礼金、有价证券必须一律上缴国库” 〔6 〕 （P399 ）。然而，《廉洁从政若干准则》和《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》明确指出领导干部不准接受外商的现金，禁止“在公务活动中接受礼金和各种有价证券、支付凭证” 〔5 〕 （P496 ）。这导致，根据行政法规不予以处罚的行为，在党内法规中却要受到相应的纪律处分。

（二）即时清理

即时清理主要解决《制定条例》颁布后制定的党内法规与党建实际不相适应的问题。经过集中清理，党内法规不适应、不协调、不一致的问题得到妥善解决。但是，作为认知结果的法规必然受到党建实践的影响和制约，党建实践发生变化，党内法规必然要随之而变。因此，集中清理后的党内法规存量面临着如何适应新形势与新任务的问题。在增强相适性的过程中，顺应时代发展的，得以保留;落后于时代发展的，将被废止或被修订。从这个意义上讲，即时清理不同于集中清理，它只有进行时，没有完成时。因此，《制定条例》规定“党内法规制定机关应适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规做出修改、废止等相关处理” 〔1 〕 （P12 ）。该项任务的完成建立在对党内法规运行成效的准确评估之上。

三、建设：构建党内法规体系的关键环节

构建党内法规体系的目的是实现法规内部各构成部分、法规与法规之间、党内法规与国家法律之间相互协调、相互支撑。从这个意义上讲，党内法规体系是法规“点”、“线”、“面”的有机统一。

（一）党内法规“点”上体系性建设

党内法规“点”上体系性建设主要针对为解决或规范某一问题或某种行为的单项法规而言，比如民主生活会、干部问责、职务任期等方面的法规。在内容上，价值渗透和内容科学是其基本要求。价值渗透就是将我党执政理念贯穿法规制定、法规执行的全过程，以公平为导向，体现程序正义，注重人文关怀。任何一项党内法规必然有其产生的现实环境，必然要为解决某一问题而存在，这是法规的外在需要;任何一项党内法规必然要有一套思想理论作支撑，必然要为实现某一理想或价值而存在，这是法规的内在用意，二者缺一不可。党内法规的外在需要必然会发生变动，但是渗透法规运行过程的内在用意即执政理念不会经常发生变化。党内法规的这一特性可以有效规避“法规疏，滋生弊端;法规严，偏离初衷”的困境。内容科学是指法规内容与解决问题间的相适性。比如，在反腐败法规建设中，内容科学体现为具体的法规条文与腐败成因高度匹配。腐败不仅与封建落后思想和资产阶级腐朽思想的侵蚀有关，权力结构缺少严格划分、权力运行缺少严格监督、权力使用缺少明确规范更为重要;腐败不仅是“委托—代理”关系异化的问题，而且是“符号互动”的结果。因此，只有准确把握腐败发生的内在机制和外在条件，反腐败方面的法规建设才能做到“有的放矢”。

在形式上，党内法规“点”应是实体性部分、程序性部分和保障性部分的有机统一，分别解决“做什么”、“怎么做”和“保障做”的问题。需要指出的是，党内法规的上述统一，并不要求任何一项法规都必须具备这三种要素。对于一部分法规而言，可以通过制定细则的方式实现实体性、程序性和保障性的统一。

（二）党内法规“线”上体系性建设

党内法规“线”上体系性建设主要针对解决不同问题、规范不同行为的多项法规而言，主干法规完备、法规之间相互支撑、法规之间互不抵触是其基本要求。

经过三十多年的改革和完善，我党已初步形成了以党章为核心，以党的领导和党的工作方面法规、组织建设方面法规、思想建设方面法规、作风建设方面法规、反腐倡廉建设方面法规和民主集中制方面法规为主要内容的党内法规体系，党组织工作、活动和党员行为已基本实现了有法可依。一些基础性法规已形成较为完善的体系，比如反腐倡廉建设法规。但是，在部分基础性主干法规的建设问题上，任务依然艰巨，比如党的领导和党的工作方面的法规。《中国共产党党内法规制定工作五年规划》中，列出了党的领导和党的工作方面的8项基础性主干法规，即地方党委工作制度、党组工作制度、党领导法制建设法规、意识形态工作方面法规、群众工作方面法规、统一战线方面法规、外事工作方面法规和军队政治工作法规。前四项基础主干法规已基本或趋渐成熟。但是在后四项基础主干法规的建设方面，仍处于初级阶段，指导工作的规范仍仅限于决议、决定、意见、通知等规范性文件，权威性和约束力不强，亟待改进和完善。尤其是规范群众工作、意识形态工作和统一战线工作的法规亟需归位。

法规之间相互支撑是指同一基础法规中的主干法规之间、不同基础法规上的主干法规之间相互配合。任何一项党内法规的成立，绝非该项法规可以单独成立，它必然要有其他法规作支撑;任何一项党内法规的运行，也绝非该项法规可以单独运行，它必然与其他法规发生联系。比如落实党员的罢免权。《关于党内政治生活若干准则》规定“对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或撤换” 〔6 〕 （P36 ）。《党章》也对党员的罢免权做出了明确规定，其第四条第四款规定党员有权“要求罢免或撤换不称职的干部” 〔5 〕 （P8 ）。无论在理论上还是在实践中，党员罢免权的行使需有两个基本前提：第一，党员知情权、选举权、监督权和参与权得到切实保障;第二，存在畅通的党员监督渠道。目前的实际情况是，尽管早在7年前中央就制定了《中国共产党党员权利保障条例》，但是“应然性”内容居多，而且党员行使罢免权的配套法规也迟迟没有出台，致使至今尚未听说有哪一个不称职的领导干部是被普通党员罢免或撤换的。从这个意义上讲，不能实现党内法规之间的相互支撑，形成完善的党内法规体系就无从谈起。

法规之间相互支撑是法规间的积极协调，法规之间互不抵触是法规间的消极协调，这种消极协调包含两层含义：同位法规之间不能相互矛盾，下位法规同上位法规之间不能相互抵触;地方党内法规、部门党内法规不能与中央党内法规相抵触，地方党内法规与部门党内法规不能有冲突。党内法规互有抵触，一方面导致法规执行混乱;另一方面造成党内法规的权威性下降。规避这种冲突，可以从主观和客观两个方面共同努力。在主观上，将清理后的党内法规列入党委（组）中心组学习内容，列入党校、行政学院、干部学院和社会主义学院必修课，不断增强党员领导干部的法律意识和守法观念，这是在法规制定前规避上述冲突的重要措施。在客观上，建立和完善党内法规备案审查制度，重点审查下位法规与上位法规之间、同位法规之间的协调性，这是在法规生效后对上述冲突的有效规避。

（三）党内法规“面”上体系性建设

党内法规“面”上体系性建设是为了实现党内法规与国家法律之间相互协调。改革开放后，我国的社会主义法治建设沿着两条线向前发展，一条是国家法治建设，一条是党的制度建设。在法治和制度高度密集的今天，党内法规与国家法律的相互协调问题，随着依法治国战略的再次提出，进一步凸现出来。如何处理两种规范的关系，是对党科学执政、依法执政能力的重大考验。为此，必须坚持三条基本原则。

1.国家法律优先原则。《宪法》和《党章》均对该原则做出明确界定：《宪法》第5条规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律” 〔8 〕 （P8 ），《党章》在总纲中指出“党必须在宪法和法律的范围内活动” 〔5 〕 （P7 ）。坚持国家法律优先原则源于国家法律是党在某一方面的路线、方针、政策的制度化和法律化的特性。党的某一方面的方针政策“一旦被制定成法律，说明这件事非常重要，超出了一般政策的范畴” 〔9 〕 （P147 ）。从这个意义上讲，宪法和法律是党和人民共同意志的集中体现，遵守国家法律就是遵守党的路线、方针和政策，就是遵守党内法规。因此，党内法规与国家法律冲突时应坚持国家法律优先的原则。国家法律优先原则体现在两个方面：第一，党内法规不能超越党内立法的权限，即党内法规不能对政党之外组织和个人行为做出规定;第二，在条文规定上，党内法规不能与国家法律相冲突。

2.适时将经过实践检验，比较成熟的规定，依照法定程序上升为国家法律法规，更好地用法律规范权力的运行，约束干部的从政行为。将成熟的党内法规上升为国家法律是中国特色社会主义法治发展的独特路径。从小处看，这解决了党内法规与国家法律相互衔接的问题;在大处看，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，是实现党对国家政治、思想和组织领导的重要方式。

3.将顺应潮流，合乎民意，经得起检验的核心执政理念上升为国家法律的价值追求。我国《宪法》以国家根本法的形式确立了中国特色社会主义理论体系的发展成果，成为历史新时期党和国家的指导思想在国家法制上的最高体现。这正是党内法规与国家法律在核心价值上的相互协调。

具备内容科学、程序严密、配套完备等特点，仅表明法规的有效运行具有了现实可能，这种可能性能否转变为现实还依赖于法规的运行环境。因此，我们应当正确处理三对关系，即党内法规与政治领导层决心、毅力的关系，党内法规与党员遵纪守法意识的关系，党内法规与权力结构的关系。

参考文献：

〔1〕中国共产党党内法规制定条例〔Z〕.北京：人民出版社，2014.

〔2〕任铁缨.如何更好地构建党内法规制度体系〔J〕.中国党政干部论坛，2014（2）.

〔3〕安徽省纪委研究室.反腐倡廉法规制度立法后评估问题研究〔J〕.中国监察，2011（8）.

〔4〕中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，2014.

〔5〕中央办公厅法规局，中纪委法规室，中组部办公厅.中国共产党党内法规选编（2007-2012）〔G〕.北京：法律出版社，2012.

〔6〕中央办公厅法规局，中纪委法规室，中组部办公厅.中国共产党党内法规选编（1978-1996）〔G〕.北京：法律出版社，1996.

〔7〕中央办公厅法规局，中纪委法规室，中组部办公厅.中国共产党党内法规选编（2001-2007）〔G〕.北京：法律出版社，2009.

〔8〕国务院法制办公室.中华人民共和国宪法〔Z〕.北京：中国法制出版社，2012.

〔9〕王振民.党内法规制度体系建设的基本理论问题〔J〕.中国高校社会科学，2013（2）.

责任编辑 陈 鹃