经济结构调整与政府角色转型

李春梅

【摘要】新的经济发展形势下，我国经济发展的传统动力结构、传统产业结构、传统区域城乡发展结构、传统收入分配结构等难以为继，经济结构的调整势在必行，但自我扬弃的过程必是一波三折、困难重重。政府如何在经济结构调整的洪流中掌好舵、扬好帆、借好力，对于实现“两个一百年”的目标至关重要。

【关键词】新常态 经济结构转型 政府角色

【中图分类号】A8 【文献标识码】A

当前我国经济结构面临的挑战

党的十八大以来，经济结构调整已经成为了经济发展方式转变的战略重点。新常态下，我国经济结构面临四重挑战：

经济发展动力结构不协调。过于倚重出口和投资，消费需求比例相对较低，新型经济发展动力源亟待培育。出口、投资和内需被形象的喻为拉动经济增长的“三驾马车”，但从我国目前经济增长状况来看，之前过分依赖出口和投资来拉动我国经济增长的模式显然已经不合时宜。为了拉动经济持续增长，抵御金融危机，我们也曾采取过扩大财政投入救市的方式，无可否认这一方式对短期内稳定经济增长抵御金融危机拉动内需是有积极作用的。但从长远来看，在相关产业结构没有得到根本转型升级、劳动力素质和技术相对低下、消费内需不足的情况下，这一方式将会加剧结构性失衡问题。同时，和发达国家相比，我国的消费占GDP的比重还相对较低，消费对经济发展的推动作用还需进一步提高。此外，在经济步入新常态背景下，仅仅依靠“三驾马车”推动经济发展显得有些单薄，我们亟需培育新的经济增长动力来推动经济健康发展。

产业结构依然存在问题。当前，我国农业基础依然薄弱，农业基础设施仍待改善，城乡差距依然很大；第二产业总量虽持续增加但增速已经放缓，结构性问题已经越来越突出，制造业大而不强特征较为明显，技术创新能力仍然低下，第二产业发展中依然面临着巨大的资源和环境压力，部分行业产能过剩问题突出，转型升级十分艰难；第三产业发展势头良好，据《2014年国民经济和社会发展统计公报》核算，2014年全年国内生产总值同比上年增长7.4%。其中，第三产业增速最快，同比增长8.1%，增速比第二产业高0.8个百分点，占国内生产总值的比重比第二产业高5.6个百分点。这是第三产业在整个经济中占比超过第二产业的第二个年份，标志着中国经济续写“服务化”时代。①但是我们必须要承认：我国第三产业的占比仍然不高，我们和绝大部分第三产业的比重在70%左右的发达国家相比还有很大差距。另外在第三产业结构方面，虽然我们的旅游、信息、咨询、金融、文化传媒等新兴产业已经有了较大的发展，但是其所占的比重依然较低，传统的餐饮、交通运输等服务业依然占比较大。并且从物流行业看，2008年，一项针对物流装备企业高层的调查活动显示：85%的高层认为我国的物流技术装备业与欧美相比还处于初级阶段，60%的高层认为阻碍中国物流装备业发展的核心是新技术、新工艺。②总体来看，我国三大产业中的创新动力依然不足。

区域、城乡发展很不平衡，区域间、城乡间经济发展水平差距较大。中国无论是东部、中部、西部之间，还是在城市和乡村之间，经济发展水平、基础设施建设、公共服务、金融财政、产业结构、资源配置等方面均存在有巨大差距。东部地区尤其是东部沿海省份经济发展优势较为明显。根据统计数据显示，2014年广东地区生产总值约为6.78万亿元，在全国排名第一，而2014年西藏地区的生产总值仅为920.85亿元，两者差距达到了74倍。

收入分配结构不合理，呈现扭曲性特征。收入分配结构不合理主要表现在三个方面，一是居民收入占国民收入的比重偏低，初步统计，居民可支配收入仅占GDP的40%左右，而发达国家是75%左右，发展中国家是50%左右。20世纪90年代以来，我国城乡居民收入水平总体低于经济增长，尽管十八大后，政府更加注重民生的改善，但是居民收入占国民收入的比重仍偏低③。二是劳动报酬在初次分配中的比重偏低，“劳而不富”问题突出，贫富差距过大。三是行业间的收入差距明显加剧，甚至同行不同业，同业不同行差距明显。从经济结构的内在关联性看，收入分配结构的合理程度将影响着消费需求对经济的拉动作用。要构建“纺锤形”或“橄榄形”收入分配结构，即低收入和高收入相对较少，中等收入占绝大多数的收入分配结构，这可以说是最理想的收入分配结构。唯有此，居民的收入水平才能适应经济社会的发展，收入差距减小，贫富差距缩小，个人可支配收入增加，自然愿意去消费；收入分配结构不合理，劳动性收入和资本性收入失衡，贫富差距进一步扩大，社会整体消费需求下降，贫富差距过大还容易导致社会动荡，引发一系列社會、经济问题，也会使我国经济面临“中等收入陷阱”风险。

经济结构调整的对策

进一步扩大内需，提升需求对经济的推动力，但同时要协调出口、投资和内需之间的关系。当出口和投资对经济拉动的作用明显减弱时，应进一步扩大内需，使内需成为拉动经济增长的强劲动力。但同时要注意，扩大内需并不是要削弱或者放弃出口和投资。经济发展的“三驾马车”一样都不能少，出口和投资对我们经济发展的推动作用依然巨大，尤其是对于我们这样一个处在关键时期的发展中国家来说，扩大投资依然十分重要，我们要做的是通过宏观调控改变过去那种过度依赖出口和投资的发展模式，向增加内需方面倾斜，协调好三者之间的关系。内需方面主要是要扩大居民消费需求，适度压缩政府消费，培育新的消费增长点。比如，信息消费、旅游休闲消费、绿色消费、住房消费、教育文化体育消费等。

调整收入分配结构，使收入分配更加合理，推动居民消费需求增长。扩大居民消费需求关键的一环就是调整收入分配结构，使居民的收入分配趋于合理，从根本上增加其可支配收入，提高其购买力。调整收入分配结构可以从以下几个方面入手：其一，进一步完善按劳分配制度体系，使劳动付出和劳动报酬相适应，增加社会公平；其二，适当提高居民可支配收入，这个适当指的是要在充分尊重市场规律的前提下运用宏观调控手段，而不是盲目地使用行政手段扰乱市场经济秩序；其三，加大反腐力度，消除因腐败而引起的权钱勾结，导致财富过分集中等不公平因素；其四，改革所得税制，保障劳动性收入，限制资本性收入过快过多增长。

大力推进城镇化建设，加大对中西部地区的投资，缩小区域经济发展差距。缩小区域经济发展差距，推动我国经济整体协调发展也是调整经济结构的一个重要方面。我国城镇化建设水平距离发达国家普遍80%左右的城镇化水平还有相当大距离，可以说城镇化建设的发展空间十分巨大。一方面大力推进城镇化需要大量的基础设施建设，这无疑会拉动投资增长，另一方面大力推进城镇化建设会开发出新的十分可观的城镇居民需求，同时也会带动城镇周边农村的发展，增加农村居民的收入，扩大农村消费需求。加大对中西部地区的投资，促进东部发达地区与中西部欠发达地区联合发展，使东部地区政治、经济、教育、科技、招商引资方面的优势和中西部丰富的自然资源优势能够形成互补，从而带动中西部地区的发展，缩小区域之间的差距。

因地制宜调整产业结构，破立结合推动产业结构转型升级。我国产业结构的整体問题是农业基础薄弱，第二产业结构问题突出大而不强，第三产业所占比重依然不高且低层次的传统服务业占比较大。针对我国产业结构出现的问题，总体方向依然是推进农业现代化，巩固农业基础，推动工业尤其是制造业的产业结构升级转型，大力发展第三产业。产业结构调整策略具体应该把握两方面：一方面，因地制宜。适合发展农业的地方，要大力发展现代化农业；适合发展工业的地方要转变发展方式发展新型工业；适合发展服务业的地方，要大力发展高附加值的新兴服务业。另一方面，破立结合，要敢于破旧立新。“破”指的是要大胆淘汰落后的产业、企业、技术和产品，化解过剩的产能。“立”主要是以创新为核心，提升劳动力素质，引入新技术新工艺，推进传统产业自身的技术结构升级。农业要培养新的经营主体和新型职业农民，大力推广农业新技术、新农机的应用；工业产业要改造落后的工艺生产流程，引入先进的技术和设备，鼓励技术创新。

继续全面深入推进有关国民经济发展的关键领域的体制机制改革。全面推进国民经济发展的关键领域的体制机制改革是促进经济结构调整的重要抓手。要在以市场规律为基础的前提下，继续推动行政管理体制、财税和金融体制、国有经济和垄断性行业体制、收入分配体制、科技文化教育体制等等方面的改革，构建起一整套科学有效的体制机制为经济结构顺利调整保驾护航。

大力实施创新驱动发展战略，培育新的经济增长动力。对于产业结构调整来说，“破旧立新”的核心就是要进行创新。创新尤其是科技创新可以为经济发展源源不断地提供最原始的驱动动力。实施创新驱动发展战略，人才是核心要素，要改革人才培养、评价和创新成果共享机制，培育和留住创新型人才；推动以科技创新为核心的全面创新，加快制度体制创新为创新战略创造良好的制度环境；坚持需求导向和产业化方向，坚持企业在创新中的主体地位，推进构建产学研相结合的协同创新体系，提高创新成果的有效转化率；在市场充分发挥资源配置的决定作用基础上，充分发挥社会主义制度的优越性，改革创新计划管理体制，在一些基础性研究、尖端技术和战略核心科技方面由政府牵头、多方协作，实施一批国家重大科技项目。通过实施创新驱动发展战略，充分调动全社会力量，汇集众人的智慧，使创新成为新的经济增长动力。

政府在经济结构调整中的角色定位

中国经济步入新常态之后，政府主导经济发展的模式已经暴露出了许多问题，因此，新常态下的经济结构调整中，政府也应当顺应经济新常态，摆正自己的位置，进一步简政放权，从“领跑经济发展”的角色，转变到“服务经济发展”的角色上，从“无所不为”转到“有所为，有所不为”上，将经济主导权交还于市场。

把握宏观经济态势，做好社会保障，预防和消除潜在风险。新形势下，以前那种政府大包大揽，既当“裁判员”又当“运动员”的主导经济发展模式已经不适应经济结构调整的需要。这种模式不仅不能违背经济发展规律维持经济继续高速增长，而且还会因为干预太多，使得原本略显疲态的经济受到更多的制约，进一步抑制经济的活跃程度，加剧经济结构调整过程所带来的阵痛。在经济步入新常态下，政府不应当再担纲经济发展的主导，将经济自主权交还给市场，政府应当做的是从宏观层面把握经济发展态势，为新常态下经济的平稳发展和经济结构的调整保驾护航，花大力气做好社会保障，使社会能够从容应对经济新常态下所潜在的各种风险，比如房地产泡沫风险、债务风险等，使经济结构调整能够平稳有序的进行，最大程度的减轻调整期引起的阵痛。

进一步简政放权，减少行政审批，增强市场监管。市场经济运行有其自身的规律，各级政府在经济工作方面应该尽快落实“权力清单”、“责任清单”，明确自己的权力和责任，进一步简政放权。在当前经济步入新常态的阶段，应当减少行政审批，避免因审批程序太多而影响工作效率，拖累经济结构调整，同时也避免更多的权力寻租空间，减少因权力腐败而给经济发展带来的负面影响。以往政府在重视审批的同时也容易忽略紧随审批之后的监管，常常盖完印章了事，放任自流。经济新常态下，政府进一步将经济主导权交给市场，因此政府对经济的监管作用显得更加重要。政府要更加重视审批后的事中监管和事后监管环节，避免因为监管不到位而给经济发展带来的巨大损害。

转变传统经济衡量标准，构建绿色GDP评价体系。长期以来我国经济高速发展都是依靠劳动力要素和资源要素的投入，是一种粗放式的经济发展模式，也是经济发展的一种比较初级的模式。这种模式对于处在经济发展初期的经济体是很有帮助的，最直观的作用就体现在GDP的增长上。我国经济长期保持高速增长，不论是经济增速还是经济总量都已经跻身世界前列。我国长期以来对政府政绩的考核也集中体现在GDP上，因此也就形成了唯GDP论英雄的政绩观。然而这种只看GDP、只唯GDP增速和数量的粗放发展模式却是建立在对人口红利和资源的巨大透支以及对自然环境的严重污染之上的。近年来，我国越来越严重的环境污染问题已经让我们尝到了只唯GDP的苦果，而且随着我国人口红利和资源环境的承载力接近极限，这种粗放型的经济发展方式已经很难长久维持，反映到GDP上就是我国的经济增速已经不可能再继续维持高速增长，而且增速会持续下降，同时经济将进入结构调整的机遇期，经济发展全面进入新常态。经济新常态意味着我国要从根本上调整经济结构，转变经济发展方式，摈弃这种粗放式的初级发展模式，也就意味着传统的唯GDP观念已经不合时宜，已经不能准确而且深刻地反映我国经济发展的真实情况。因此，政府应当改变以往的政绩考核标准，把政绩考核的注意力从GDP增速转到增速背后的经济结构合理调整上来，构建新型的绿色GDP，积极淘汰落后的产能，化解过剩的产能，促进产业结构的优化升级，维持经济健康平稳的增长。

注重效率，但更加兼顾公平。市场经济规律作用下，市场会在资源配置中发挥决定性作用。在我国这个日趋完备的市场经济体系中，市场自身的激烈竞争会使得生产效率越来越高，然而市场经济规律本身是冷冰冰的，一切以经济效益为准，优胜劣汰，适者生存，在这种情况下必然会弱化社会公平，造成贫富差距拉大，激化社会矛盾，甚至引发社会动荡。经济新常态下，经济增速减缓，经济发展呈现疲软态势，作为政府应当关注效率，但此时也应该重视社会公平，构建合理的分配制度，通过宏观调控手段使分配结构得到调整升级，提升国民整体收入，缩小贫富差距，刺激消费，扩大内需，从而促进需求结构的调整升级。这样不仅可以保障经济新常态下社会的稳定，也有利于发挥内需拉动经济发展的作用，增加我国经济抵抗各种潜在风险的能力，减轻经济结构调整的阵痛，从而维持经济的平稳发展。

总之，新常态下，全面深化改革促进经济结构调整过程中，务必要正确处理好政府与市场的关系。只有市场这只“看不见的手”和政府“这只看得见的手”相互协调、有机统一起来发挥作用，才能促成我国经济结构顺利完成调整，使我国经济保持长期健康发展。

（作者为中共朝阳市委党校经济学教研部副主任、副教授）

【注释】

①《2014年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局网站，2015年2月16日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html。

②《2014年中国现代服务行业现状分析》，中国报告大厅网站，http：//www.chinabgao.com/k/fuwu/2115.html。

③据《2014年国民经济和社会发展统计公报》统计，全年国内生产总值636463 亿元，比上年增长7.4%，全年全国一般公共财政收入140350亿元，比上年增加11140亿元，增长8.6%，全年全国居民人均可支配收入20167元，比上年增长10.1%，扣除价格因素，实际增长8.0%。

责编/韩露（实习）