发达国家大数据发展战略的启示

闫建 高华丽

〔摘要〕在大数据时代，美国、英国、澳大利亚等发达国家纷纷将大数据上升为国家战略，高度重视大数据发展中的顶层设计、政策执行、发展应用、法律规范和人才培养等问题。学习发达国家发展大数据的经验，迎接大数据时代的机遇与挑战，可以将大数据上升到国家战略层面，强力支持大数据的发展;建设数据开发平台，为大数据的发展提供基本条件;在公共服务领域运用大数据，实现大数据发展的重要价值;加紧制定大数据法律法规，使大数据的发展有规可循;联合培养大数据实用人才，满足大数据发展的人力要求。

〔关键词〕发达国家，大数据，发展战略，政府数据，公共服务

〔中图分类号〕D630   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0091-04

〔收稿日期〕 2014-11-05

〔基金项目〕 国家自然科学基金资助项目（71301182），负责人宋寒;重庆行政学院校级课题（CQDX2014A-005），负责人闫建。

〔作者简介〕 闫 建（1980-），男，湖北枣阳人，重庆行政学院公共管理学教研部副主任，教授、硕士生导师。

高华丽（1982-），女，湖北襄阳人，重庆大学经济与工商管理学院博士生。

党的十八届三中全会提出，要全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，充分重视大数据在国家治理和政府治理中的重要价值，推动用数据决策、用数据治理、用数据创新，实现数据治国，具有十分重要的意义。发达国家发展大数据起步较早，成果斐然。研究大数据发展战略先行国家的做法，并从中得到有益启示，有利于推动我国大数据战略的发展，本文正是基于此进行的一个尝试。

一、将大数据上升到国家战略层面，强力支持大数据的发展

大数据是继云计算、物联网、移动互联网之后在信息技术产业最具突破性意义的又一次技术变革，影响十分深远。发达国家大数据发展战略的首要举措是将其上升为国家战略，并给予十分充裕的研究和应用经费。这给我国发展大数据提供了重要提示，即从国家战略需求出发，强化顶层设计，统筹推进大数据的发展。

目前，我国京、津、沪、渝、穗、冀、贵等省市政府已出台大数据研究与发展行动计划，将开发利用大数据作为夺取新一轮竞争制高点的重要抓手。但总的来看，我国明确大数据发展战略的中央政府部门和地方政府还很少，更多的是产业界、学术界的研讨，整个国家层面的大数据战略尚未进入议事日程 〔1 〕。借鉴发达国家的经验，应从国家战略层面支持大数据的发展。美国将大数据上升为事关国家核心竞争力的国家战略，认为大数据发展计划是继“信息高速公路计划”之后在信息科学领域的又一重大举措，政府投资2亿多美元启动这一计划;英国投资1.89亿英镑，计划加强数据采集和分析的能力，尽快促使英国在“数据革命”中占得先机;澳大利亚希望能在大数据分析的运用、提高效率、与其他政策和技术协同以及为公共服务领域带来变革等方面领先全球。发达国家对此的高度重视促进了大数据的迅速发展。

从我国的情况看，将大数据的发展上升到国家战略层面，就应有常设的政府机构。如同国家安全战略需要有国家安全委员会的顶层设计一样，在国家发展战略层面需要有相应的政府常设机构才有助于从事关国家核心竞争力的国家战略高度来认识大数据，突破大数据处理领域的核心技术，加快科学和工程领域的创新，加强我国在信息化时代的国家竞争力。目前，国内多数省市在发展大数据的进程中，仅仅是在经信部门下设了一个临时性的工作小组进行协调，只有广东省在经信委下设有二级局——大数据局。大数据上升为国家发展战略可考虑常设国家大数据委员会，在职责方面，大数据委员会有别于工信部，可以理解为大数据委员会是工信部的上级部门，或者是工信部的重组。其主要职责是强化顶层制度设计、统筹推进全国大数据工作。其职能具体来说包括，尽快出台国家大数据发展战略，强化财税金融、科技投入、人才培养等方面的政策倾斜和支持;打破部门壁垒与条块分割，建立跨地区、跨部门、跨层级的信息共享与协同的推进机制;出台大数据技术、协议、标准等规范，统一政府各部门数据编码、处理、共享、交换标准;构建公共云平台，打造集中与分布式相结合的政府信息资源服务体系，对内共享交换，对外协同服务;同时，定期评估政府数据共享、数据质量和合作应用等情况，并将其纳入政府部门绩效考核。

二、建设数据开发平台，为大数据的发展提供基本条件

政策执行是实现政策目标的唯一途径，因此，在一定意义上其比政策的制定更加重要，是“将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程” 〔2 〕 （P225 ）。只有对数据开放政策的高效执行，大数据的价值才能最终实现。

政府是各类社会活动的主要组织者，同时也是公共产品和公共服务的主要提供者，能够很好地收集、存储和展现社会活动留下的所有痕迹。要实现大数据对于社会的价值，就必须尽可能地推进政府数据开放工作。但目前我国的政府数据开放工作仍不够理想，一些政府数据即使不涉及秘密，数据资源所有单位也不愿开放，因“数据小农”思想造成的“数据孤岛”现象仍较严重。具体来说，一是条条管理使得政府部门对各自拥有的数据不愿对其他部门开放，数据的开放和共享需要向各自的上级请示，待上级相互协商、审批同意后，下级之间才能共享，程序较多、耗时较长、反应较慢。二是块块管理使得不同层级政府之间数据开放不对等，有的呈现出下级部门应上级的要求，开放的数据多，而上级部门多取少予，开放的数据少，有的呈现出下级部门因开放条件和工作人员素质和能力的限制，开放的数据少，而上级部门开放的数据多。三是政府部门向外部公民社会开放数据受主要领导对数据开放的重视程度、数据开放的着力视角和数据开放的进程等因素影响较大。

发达国家在应对大数据时代最为直接的举措和最为显著的标志之一就是建设政府数据开放门户网站（如美国的www.data.gov、英国的Data.gov.uk、澳大利亚的Data.gov.au）进行数据开放，这值得我国借鉴。建立一个完整的、专业的政府数据开放网站是公民能够方便、快捷地获取并使用政府信息的重要保障，也能够为商业运作和公民个性化服务需求提供重要支撑。我国可以在“北京市政务数据资源网”“上海市政府数据服务网”“广东省政务信息资源共享平台”等运作基础上，探索建立中华人民共和国政府数据资源服务网，下挂各地区各部门政府公開数据，实现“一网知政府”。深入研究和积极应用具有国际先进水平的网站精准量化分析工具，探索出一条“以技术创新促进服务创新、以用户体验引导网站发展、以需求分析带动供给优化”的发展道路，推动政府网站的发展模式向着服务个性化、决策智能化、推送主动化和响应敏捷化的方向转型 〔3 〕。以积极的数据开放改变和扭转普通公民要想看到政府相关信息并非易事、对政府公布的诸多信息持一定程度不信任的局面，大量减少政府数据不公开、权力运行不透明导致的公众对政府猜疑、误解和群体性事件、恶性伤人事件的频发。

三、在公共服务领域运用大数据，实现大数据发展的重要价值

大数据不仅是一种海量的数据状态及复杂的数据处理技术，更是一种思维方式，一场由技术变革推动的社会变革。大数据时代给公共服务提出了新挑战，更带来了新的发展机遇。发达国家的经验表明，大数据发展与公共服务的紧密结合是发展大数据的最终指向。

党的十八届三中全会首次提出了政府治理，并再次强调建设服务型政府。服务型政府的建设主要是通过政府提供公共服务，来为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。其包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件 〔4 〕。改革开放以来，我国在公共服务领域取得了显著的成效，但政府的公共服务职能还比较薄弱、公共服务总量不足、在一些基本公共服务供给方面国家投入太少、分配方面也存在严重失衡。公共服务是解决我国城乡之间、区域之间矛盾，并以此来缓解当前日益突出的社会领域中种种矛盾的必需品。解决这一问题，我们可以借鉴发达国家的经验。如美国作为全球大数据领域的先行者，在运用大数据手段提升社会治理水平、保障和改善民生、维护社会和谐稳定方面已先行实践并取得了显著成效 〔5 〕。美国的人口、交通、医疗等公共部门通过对微博、社交网络、搜索引擎等用户产生的海量数据挖掘，实现了对人口流动、交通拥堵、传染病蔓延等情况的实时分析。英国内阁办公室先后发布《促使开放数据成为现实：公共咨询》和《针对公共数据集团的数据政策进行咨询》，广泛征集文官、企业和公民对于公共服务中如何塑造开放和透明的文化发表意见，既突出了公众的参与，也改善了公共服务。澳大利亚更是直接推出公共服务大数据战略，认为“政府产生海量的数据，这些数据是用来管理、政策发展和与公民互动，这是政府的责任” 〔6 〕。覆盖了全澳93%用户的澳大利亚超级国家宽带网工程使得光纤电缆通向各家各户，让每个家庭享受每秒1G的速度，而且安装宽带所需的费用全部由政府免单。这些做法说明，广泛采集数据、综合处理数据，实现政府公共服务的技术创新、管理创新和服务模式创新 〔7 〕，是大数据时代的必然选择。

结合我国城乡特点和大数据应用特征，加快建设大数据公共服务平台，促进大数据技术成果惠及全体民众，改善民生，是公共服务大数据发展的最终目的。具体可以政府数据资源网站为基础，从手机终端APP（Application，智能手机的第三方应用程序）突破，通过移动终端实现对政府部门应用系统的访问，开放数据“订阅”功能，实现定制数据资源主动推送。随着数据的共享，政府各部门间的物理界限将变得模糊，加之政府运用大数据技术工具对公众在互联网上的浏览偏好、服务申请、在线评论倾向等多项活动的关联分析，所有政府部门将以统一的面貌、协同向社会公众提供个性化、精准化的公共服务，从而有效改变当前公共服务提供过程中存在的针对性不强、千人一面的窘境。公共服务大数据发展涉及面广，短时间内全面铺开难度较大，当前可以重点选取公共设施、医疗卫生、食品安全、终身教育、智慧交通、公共安全等已具有大数据基础的领域，加快建设公共设施大数据服务平台、全民医疗健康大数据服务平台、食品安全大数据服务平台、终身教育大数据服务平台、智慧交通大数据服务平台、公共安全大数据服务平台，探索交互共享、一体化的服务模式，通过这些典型应用示范，以点带面，不断提升大数据的覆盖面和应用水平。

四、加紧制定大数据法律法规，使大数据的发展有规可循

大数据从数据的收集、数据存储到数据处理、结果的可视化呈现，牵涉到各个层面，实施过程中不可避免地会遇到诸多法律问题。发展大数据的先行国家无一例外地十分重视完善数据开放的法律法规，以法律法规保驾护航。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已实施多年，但我国的政府信息公开在立法上存在着层级较低、技术较粗等问题。一是作为行政法规的《条例》立法层级低于《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律，《条例》第十四条即规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。“国家秘密”往往成了一些地方和部门对政府信息不予公开时的“通用”回答。二是《条例》总则强调了行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等。但对公民享有获取政府信息的权利却未作出直接和明确的规定。《条例》对政府信息公开范围的界定过于笼统、抽象和模糊，给政府信息公开工作机构在实践中留下了较大的自由裁量权。而发达国家为保障大数据的正常发展，出台了层级较高的法律法规。为美国政府大数据发展战略提供保障的有一系列法律法规，如《开放创新备忘录》《开放政府指令》等。英国于2011年2月、5月两次修订《自由保护法2012》，实现了政府部门以机器可读的形式发布数据。在2013年6月欧盟发布了《公共部门信息再利用指令（修订版）》后，英国政府表示会在2014年～2015年度立法中将其转变为本国法律，保证大多数公共部门数据得到充分再利用 〔8 〕。澳大利亚发布开放获取政策，要求受其资助的研究项目产出的所有出版物都必须在出版日期后的12个月内存储到开放获取机构知识库中，这一举措成功避免了在开放获取期刊上发表论文而产生的潜在高成本。这些层级较高的法律法规为发达国家大数据的发展提供了制度保障。

对我国来说，现在正是利用大数据这一新技术加速推进政府信息公开的最佳时机，从立法、修法出发，是最便捷、最有效的一种方式 〔9 〕。为此，可借鉴发达国家的经验提升政府信息公开立法层级，将现有《条例》上升为全国人大或其常委会制定的法律——《中华人民共和国政府信息公开法》;确立“以公开为原则、不公开为例外”的立法价值取向，考慮将“积极开放信息”作为条文固定下来;采用“负面清单”形式明确不予公开的政府信息范围，除此之外的所有政府信息都应当公开;进一步修改完善《中华人民共和国保守国家秘密法》，缩小对“国家秘密”认定的范围，规范和细化“国家秘密”的认定程序，处理好政府信息公开法律与其他相关法律的关系。此外，大数据的应用还涉及到公民的个人隐私。因此，在强化电子政务、信息安全、政府信息公开法律法规体系建设的同时，公民个人信息保护等方面的法律法规体系建设也要加强。

五、联合培养大数据实用人才，满足大数据发展的人力要求

在大数据的研究与应用中，到底该采集哪些数据？如何保证数据采集的高效性和真实性？如何管理数据？如何处理数据共享与数据安全的关系？所有这些难题的解决自然离不开高素质人才。

在全球范围内，大数据人才均属稀缺资源，我国的大数据研究和运用人才更是稀缺。与大数据挖掘的收集、存储、处理和结果的可视化呈现四个环节相关的专业人才十分缺乏，导致我国在数据一致性、完整性、实体同一性、数据实效性和精准性研究方面十分薄弱，制约了大数据行动的快速发展。从广义上讲，大数据人才还包括具有大数据思维的党政机关领导干部。笔者曾对某省级党校2014年第1期和第2期的14个主体班次进行过“领导干部大数据思维”的抽样调查，结果显示，不同级别、不同部门的领导干部对大数据的认识不一，且差异较大。具体来说，一是副厅级以上的高级别领导干部高度重视大数据，力推大数据研究与应用，而县处级及其以下的领导干部对大数据认识模糊，主要存在着以下几种认识：大数据和以往的信息技术没有多大差别，其只不过是流行热词而已;大数据过于高端和神秘，没有计算机和数理统计等专业知识背景根本无从了解和运用;大数据更多的是与IT产业及其商业运作模式有关，与政府关联不大。二是经信委、组织部、人社局等部门领导干部高度重视大数据，力推大数据研究与应用，其他政府部门刚涉足大数据相关工作，对大数据知之甚少，在工作中缺乏大数据思维，更不擅长利用大数据来作出精准分析和辅助政府决策。当前，我们可以借鉴发达国家的做法。针对未来大数据人才缺乏的状况，美国政府倡议企业、科研院校和非营利机构一起集中资源，多方联合培养大数据人才，共同促进大数据发展。美国已有数十所大学开办了大数据及其分析等相关专业的硕士研究生课程，加州大学伯克利分校还因此获得了1000万美元的资助。英国政府与企业于2012年12月共同出资，开始正式建立世界上第一个开放数据研究院，研究院不仅培养开放数据的技术专家和企业家，还培养开放数据的研究生。澳大利亚在专业需求上无异于美英两国，然而工作之外的生活质量却优越于许多国家，因此澳大利亚凭借此吸引力引进了大量的云计算、分析学、大数据储存方向的专业人士。迪肯大学还宣布利用通过IBM、SAS、Microsoft等来支持澳大利亚的第一个研究生大数据项目。

鉴于大数据人才的稀缺性，我国可以发达国家的做法为借鉴。政府除了考虑发挥政策支持等优势从国外引进大数据高端研发人才外，可着重考虑优先选择一批国内先进IT企业、由政府牵线搭桥与国外知名企业开展合作，培养本土的大数据信息技术人才。国家自科、社科基金在大数据相关课题立项资助中给予重点倾斜，确定大数据年度重点研究项目，形成大数据常态研究机制。支持“211”、“985”高校建设大数据重点实验室，整合统计学科、计算机学科、经济与工商管理等学科，开设大数据专业。鼓励本科、高职、中职院校和政府部门、企业合作，形成大数据应用人才梯队，建设向政府部门和企业等大数据分析人才需求单位开放、政产学研有机融合的大数据协同创新平台。依托社会化教育资源，提高大数据产业人员的业务水平。将大数据发展战略宣教纳入各级党校、行政学院、干部学院培训课程，将数据理念、数据知识纳入公务员的常规培训体系之中，强化公务员大数据思维，培养大数据战略眼光，增强公务员队伍在大数据环境中的适应能力，形成一个用数据决策、用数据治理、用数据创新的文化氛围。

参考文献：

〔1〕陈明奇.大数据国家发展战略呼之欲出——中美两国大数据发展战略对比分析〔J〕.人民论坛，2013（5）.

〔2〕陈振明.公共政策分析〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2003.

〔3〕于施洋，王建冬.政府网站分析进入大数据时代〔J〕.电子政务，2013（8）.

〔4〕温家宝.提高认识 统一思想 牢固树立和认真落实科学发展观——在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话〔J〕.国务院公报，2004（12）.

〔5〕安  晖.美国大数据维稳镜鉴〔J〕.人民论坛，2014（4）.

〔6〕Australian Government Streamlines Big Data Strategy〔EB/OL〕.http：//www.futuregov.asia，2013-08-05.

〔7〕徐繼华.大数据时代，政府要领跑〔N〕.人民日报，2014-05-20.

〔8〕陈 美.英国开放数据政策执行研究〔J〕.图书馆建设，2014（3）.

〔9〕张毅菁.大数据对我国政府信息公开立法修改的启示〔J〕.图书情报工作，2013（6）.

责任编辑 周 荣