农民与用地单位的矛盾冲突及其治理

〔摘要〕 农民与用地单位之间矛盾冲突的发生频度、激烈程度和破坏烈度都不亚于农民与政府之间的冲突。现行征地制度下双方的利益边界、权利边界和行动边界都模糊不清，这既是双方冲突的深层诱因，也是此类冲突极难治理的重要原因。因此，通过对征地制度的深度改革，赋予双方独立的市场主体地位，构建双方在符合规划的前提下平等的直接交易机制，设定双方之间合理的利益边界、明晰的权利边界和清晰的行动边界，是预防和化解此类冲突的根本之策。

〔关键词〕 边界冲突，征地冲突，利益边界，权利边界

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0085-06

〔收稿日期〕 2014-12-05

〔基金项目〕 国家社会科学基金项目（12CGL097），江苏省“青蓝工程”项目（12QLG003），负责人祝天智。

〔作者简介〕 祝天智（1975-），男，山东定陶人，复旦大学公共管理博士后流动站研究人员，江苏师范大学法政学院副教授。

近年来，征地冲突是地方政府社会治理的难点，也是学界研究的热点。无论是政府还是学界，都将关注的焦点集中于农民与政府之间的冲突，而对农民与用地单位之间在征地过程中的冲突缺少足够的关注。然而在现实中，农民与用地单位之间的冲突不仅数量众多，而且其激烈程度往往比农民与政府之间的冲突更为严重，近年媒体曝光的云南晋宁事件、河北绳油村事件、江苏邳州河湾村事件等无不如此。笔者认为，农民与用地单位之间之所以会发生冲突，最主要的原因在于界限不清。正如齐美尔所说，“界限的概念在某种程度上是重要的”，“恰恰因为在这里，变动、扩展、入侵、融合更加易于理解得多”，“相互关系在积极面上和消极面上都会变得十分清楚和可靠” 〔1 〕 （P466-468 ）。于建嵘提出，“社会资源的配置实质上是利益博弈的过程，在追求利益最大化的过程中，越界即会导致社会冲突” 〔2 〕 （P12 ）。李琼将此种由越界行为导致的社会冲突定义为“边界冲突”，即在某些条件下由于各社会主体之间的界线模糊不清或者不合理，会出现“一方依据一定的规范或理由公开或私下、直接或间接要求对方修正某一观点或某一行为，冲突的另一方则依据不同的规范或同一规范的不同理解实行反批评，当某冲突主体跨越某种社会分界线时” 〔3 〕 所诱发的社会冲突。复旦大学胡守钧教授认为，“边界冲突准确来说应该是一种形态，社会生活中边界冲突的例子可以说是随处可见” 〔4 〕 。因此说，合理边界是预防冲突的重要条件，而边界模糊或者设置不合理，则容易导致冲突。在农民与用地单位的冲突之中，有三条核心边界，即利益边界、权利边界和行动边界。其中，利益边界模糊不清是双方冲突的动因，权利边界相互交叠使双方都有充足的行动依据，而行动边界多元交错促使双方普遍选择机会主义和越界行为。本文尝试从分析这三条边界的特点入手，剖析此类冲突的诱因，揭示双方在冲突中的策略选择和冲突特点，进而提出预防和化解此类冲突的对策。

一、农民与用地单位之间的边界特点

要剖析农民与用地单位之间的边界，必须把双方放入当前的宏观土地管理框架和冲突发生的具体场域中进行考察。在当前的土地管理框架中，由于政府实行征地和供地的双重垄断，使本可直接交易的双方都处于非独立的地位。而农民与用地单位发生征地冲突的乡村场域，处于国家与社会相结合的交界点，国家的正式法律制度和治理机制与乡村的地方性知识在此发生碰撞。上述制度框架和场域特点对农民与用地单位之间的各种边界都有深刻影响。

（一）政府双向垄断下用地单位与农民之间模糊的利益边界。在现行土地管理框架中，由于政府的“双向垄断” 〔5 〕（土地征收与建设用地供应），一方面造成农民与用地单位都不是独立的市场主体，双方的利益交换并非基于直接协商谈判而自愿达成，而必须通过政府的征收和供应这一中介形式进行;另一方面，在政府计划型的征地和供地过程中，无论是土地征收中的补偿价格制定，还是土地出让价格的形成，都不是基于市场对土地优化配置的需要，更多的是出于对政府政绩的考虑，造成土地价格严重偏离市场规律，这既表现为地方政府为招商引资或建设形象工程、政绩工程而极力压低土地价格，甚至无偿供应土地的行为，也表现为在地方政府垄断和操纵之下而产生的畸高的商住用地价格。

在此框架之下，农民和用地单位之间的利益边界变得模糊不清：由于土地的征收和供给都非真正遵循市场原则进行，土地价格被严重扭曲，农民到底应得到多少补偿，以及用地单位到底应该支付多少出让金，缺少双方认同的客观公正标准。一方面，在农民看来，对于工业用地，政府为招商引资或政绩工程而压低地价的行为，无疑是政府和用地单位合谋对农民的剥夺;而对于商业和住宅用地，虽然用地單位支付了高额的土地出让金，但他们获取了更高的土地利润，而对农民仍然按照公共利益需要征地的原则进行补偿，每亩只有数万元甚至更少，这显然会进一步加深他们的被剥夺感。

另一方面，在用地单位看来，他们已为商住用地支付了高额的出让金，即使工业用地，由于全国各地普遍价格低廉，他们并不认为自身应支付更多的出让金。不仅如此，由于用地单位能够为地方政府提供投资和税费收入，并为当地农民提供就业机会，在他们看来并未剥夺或亏欠农民，相反很大程度上是在施恩于农民。由于农民与用地单位之间既不是直接谈判协商实现土地供给，又缺乏双方都认可的公平公正标准，很容易成为征地冲突的最直接的诱因：在不愿被征地或者对补偿不满意的农民看来，作为直接占有和使用自己土地的用地单位，就是入侵者和剥夺者，至少是政府的合谋者;而在用地单位看来，几乎所有不按照要求按时交出土地的人，都是无理取闹或者不通情理之徒。

（二）计划与市场并存的土地管理制度之下交叠的权利边界。一方面，为适应市场经济发展的需要，我国土地产权制度已经朝着市场化的方向有了长足发展。在农民的产权方面，法律不仅明确了土地承包权的物权性质并延长了承包期，更赋予了其通过“转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的权能，而且“流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。进而，党的十八届三中全会提出，要赋予“承包经营权抵押、担保权能” 〔6 〕 。同样，法律对用地单位依法取得的土地使用权也给予了明确的保护，《物权法》和《城市房地产管理法》分别规定，用地单位对依法取得的建设用地使用权 “享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。“ 土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地”。

然而另一方面，由于计划型征地制度与市场型土地产权之间存在严重矛盾，农民土地权利与政府的土地管理权边界模糊不清，农民与政府之间常常出现是非不清的灰色博弈 〔7 〕。由于用地单位的土地使用权是基于政府的土地征收和出让行为而取得的，最终导致用地单位的土地使用权与农民的承包经营权之间经常出现冲突与交叠。这主要表现在：其一，由于征地过程不够公开透明，农民并不清楚用地单位是否支付以及到底支付多少土地出让金，因此经常发生虽然用地单位已经按照法定程序按时足额支付出让金，但农民并未获得应有补偿，因此仍拥有对土地的占有和使用权的情况。其二，农民与政府之间经常因安置补偿标准或者征地程序的合规性产生纠纷，甚至发生冲突，农民经常以拒绝签字、拒领补偿款、拒绝拆迁和拒绝交地的方式反对土地征收。然而在许多情况之下，地方政府会在冲突化解之前就出让土地使用权。在此背景之下，虽然用地单位合法取得了土地的占有和使用权，但是，农民基于国家的法律和政策拒绝交出对土地的占有和使用权利，政府征收权与农民承包权的冲突转化为用地单位与农民之间围绕土地占有权的冲突。其三，由于国家对土地征收的控制越来越严格，中央给予的用地指标远远不能满足地方的用地需求，地方政府往往采用违规或变通的办法进行征地，这样就会诱发用地单位与农民之间的土地权利冲突：虽然用地单位正常支付了土地出让金，并通过公开合法的途径取得了土地使用权，但是，由于此前的政府征地行为不合法不合规，农民仍然不会主动交出土地，必然会出现用地单位的土地使用权与农民的土地承包占有权之间的交叠。

（三）乡村场域之中多元的行动边界。学界和媒体往往将政府和用地单位想象为肆意妄为、欺凌农民的强者，而将农民描述为守法的受害者。其实，在征地冲突所发生的乡村场域，由于“非正式治理实践已成为中国基层治理的常态，并仍将持续存在” 〔8 〕，包括基层政府、用地单位和农民在内的所有冲突参与者，在征地博弈中都存在明显的机会主义倾向。

在农民方面，既可能会利用自身的弱者形象通过向高层政府和媒体展示弱势取得同情和支持，达到多获补偿或阻止被征地的目的，也可能会利用斯科特所描述的“弱者的武器” 〔9 〕 （P1 ）通过盗窃、纵火和暗中破坏等轻微违法形式方式阻止用地单位占地;既可能会通过上访、诉讼等公开合法的途径与用地单位博弈，也可能使用折晓叶所说的“韧武器”展开博弈，即 采用“绕开正面冲突、见缝插针、钻空子、死磨硬缠、事后追索、明给暗藏、出尔反尔、严守默契、一致对外、聚众搀合” 〔10 〕等等策略，还可能会采用激烈的武力护地、暴力阻止施工等形式进行对抗。

在用地单位方面，同样会根据不同情势选择不同的行为规则和博弈策略，他们既可能会充分利用政府和村级组织的正式权威向农民施压，也可能会利用强宗大族、乡村混混、黑社会等非正式权威恐吓、威胁、殴打、破坏等方式迫使农民屈服;既可能采取协商谈判等和平方式解决争端，也可能采用强制施工或强力占地的方式与农民公开对抗。由于双方都缺少恪守法律底线的基本意识，机会主义行为和灰色博弈策略成为博弈的常态。这样必然导致博弈的灰色化即灰色博弈的不断升级和暴力化，因为在上述“冲突缺乏制度约束”的环境中，“人们就会对所有冲突采取先发制人的姿态” 〔11 〕 （P178 ）。

二、模糊边界背景下农民与用地单位之间的矛盾冲突及治理困境

上述利益边界模糊、权利边界交叠和行动边界多元的背景，既在很大程度上决定了农民与用地单位之间征地冲突的内容，又对冲突的形态特征和治理过程具有重要影响，使其表现为是非不清、容易暴力化等特点，从而陷入难以治理的困境。

（一）农民与用地单位之间矛盾冲突的主要表现。由于上述边界的特点，决定农民与用地单位之间的征地冲突主要集中于以下方面：

第一，围绕用地单位使用权合法性引发的冲突。如上所述，虽然在多数情况下，用地单位是通过公开合法的招标、拍卖、挂牌等程序获得土地使用权的，而且已按照政府的要求支付了土地出让金，但由于农民对政府的土地征收行为目的的合法性、征收程序的合规性、安置补偿的合理性、申报材料的真实性等各个层面都可能产生质疑，尤其在中央政府对征地审批越来越严格，要求必须“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”，且“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料” 〔12 〕 （P211 ），同时严厉要求“不得强行实施征地，杜绝暴力征地”的背景下，地方政府与农民之间的征地冲突往往陷入难以化解的境地。因此，由于作为用地单位土地使用权前提的政府征地行为不被农民所认可，用地单位的土地使用權的合法性必然会遭到农民质疑和抵制。

第二，农民土地补偿不合理不到位诱发的冲突。在此类冲突中，农民往往并不反对征地，甚至盼望征地，却因对补偿不满意而拒绝交出土地。这既有客观原因，也有主观原因。在客观方面，现行的土地征收框架中，地方政府和用地单位占有了土地增值收益的绝大部分，而农民的补偿所占比重非常有限，再加上地方政府、村级组织都可能挪用、侵占、拖欠土地补偿款，最终，由于农民所得补偿不仅相对于用地单位的收益严重失衡，而且甚至低于国家法律和政策规定的数额，再加上有限的补偿经常出现难以及时到位的问题，因此，农民以补偿不合理或不到位为由拒绝交出土地而诱发与用地单位冲突的现象时有发生。在主观原因方面，由于征地过程中各方缺少公认的公正标准，农民所看到的往往是政府出让商住用地过程中动辄每亩数百万元的价格，以及用地单位在出售商品房时动辄每平方米数千元甚至数万元的价格，这一方面会大大提高农民的补偿预期，另一方面也会极大地加剧农民的相对被剥夺感。因此，即便基层政府和用地单位已及时足额支付征地补偿款，也往往难以使农民满意，从而诱发补偿合理性之争。

第三，由于用地单位占地的时机和占地方式诱发的冲突。在此类冲突中，农民虽然对让出土地的义务本身并无异议，但往往会以政府的安置房尚未到位、补偿尚未完全兑现、农作物尚未成熟为由，希望延缓交出土地;或者以用地单位的施工方式野蛮，破坏了其道路、庭院、设施，造成噪音、空气、水等环境破坏为由，提出补偿要求;而在用地单位方面，则会以已经按照法定程序足额支付土地出让金，而且已取得土地使用权为由，要求农民交出土地;或者以属于正常施工为由，拒绝支付额外补充，最终形成拒绝交出土地或者阻止施工的农民与强制施工的用地单位之间的冲突。

（二）农民与用地单位之间矛盾冲突的治理困境。由于农民与用地单位之间既缺少清晰的利益、权利和行动边界，又缺乏类似农民与政府之间的组织隶属关系和相互制衡机制，更缺少有效的纠纷化解机制，农民与用地单位之间的冲突既容易陷入是非难分的模糊博弈，又容易激化为暴力事件，还容易演变成久拖不决的顽疾。

第一，由于农民与用地单位之间的利益边界、权利边界和行动边界都模糊不清或交叠杂错，两者之间的征地冲突往往呈现是非难辨的特征。明辨是非是化解冲突的前提和基础，然而，農民与用地单位之间的征地冲突却因为边界不清而往往是非难辨，从而使这类冲突的治理极其困难。首先，由于利益边界模糊，双方之间就用地单位到底应该支付多少土地出让金，以及农民到底应获得多少补偿，缺乏基本的共识。因此，冲突双方都会产生自身是受害者的认知：在农民方面，对于价格低廉的工业用地，认为是政府与用地单位合谋对自己的剥夺，甚至会猜测为贪腐官员与用地单位之间存在不法交易;而对于价格高企的商住用地，农民的被剥夺感则更加强烈。而在用地单位看来，无论是工业用地还是商住用地，他们都已按照法定程序和约定的数额缴纳了土地出让金，而农民不交出土地的行为无疑是损害用地单位合法权益的无理取闹行为。在此背景之下，双方往往难以找到利益的均衡点，使冲突的化解缺少最基本的基础。其次，由于权利边界模糊，冲突双方分别以不同的法律、政策、或者合同为依据，维护各自看似合法的权利，往往会使冲突演变成公说公理、婆说婆理的非合作博弈。而由于土地产权法律与征地制度之间、土地法律与国家政策之间以及法律、政策与市场规则之间的矛盾难以在短时间内解决，从而使农民与用地单位之间的冲突往往陷入当下无解的境地。再次，由于行动边界模糊，双方都倾向于采用机会主义的策略，而其中不少策略往往处于违法与合法的边缘，更加使得冲突的行为是非难辨。

第二，农民与用地单位之间的征地冲突极易激化为暴力事件，造成伤亡、破坏和财产损失，从而加大化解的难度。科赛认为，“冲突的强度是与关系的紧密性相联系的” 〔13 〕 （P63 ）。在农民与用地单位之间，既没有像农民与基层政府那样的权力管辖和组织隶属关系，也没有农民内部之间基于血缘、地缘以及长期共同生活形成的“乡土逻辑”，即“情面原则、不走极端原则和乡情原则” 〔14 〕。上述隶属关系和乡土逻辑无疑都会对冲突双方构成制约作用，在一定程度上抑制和减少暴力事件的发生。相反，农民与用地单位之间基本属于陌生人的关系，在面对作为外来陌生人的用地单位的时候，农民往往既容易表现出无理取闹行为，又不惧于使用武力。同样，在用地单位眼中，农民不仅是陌生的外人，而且是在财力、组织和权势资源方面都处于弱势的外人，因此，为维护其自认为的合法权益，他们也不惧于使用暴力。正是在此背景下，农民与用地单位之间的冲突更容易激化为暴力事件，从而加大了治理的难度。

第三，由于农民与用地单位之间并非直接交易，双方冲突的解决机制十分薄弱，往往使双方的冲突久拖难解。虽然农民是土地的供应者，用地单位是土地的需求者和使用者，但在现行的土地非农化框架中，双方都不是独立的市场主体，也不直接谈判进行交易。在征地过程中，虽然承包土地的农民要承担交出其土地的责任，但他们并不能直接与作为“买方”的政府谈判，更不能直接与用地单位协商谈判，而必须由村干部代表他们与政府交涉，再由政府通过招、拍、挂或协议出让的形式将使用权出让给用地单位。虽然从事实上看，农民将土地的控制权直接交给用地单位，但从法律关系看，农民与用地单位之间并不直接发生法律关系，一旦双方发生冲突，其解决也必须经过多个中间环节，而缺少双方直接谈判、协商和诉讼的渠道，这无疑会加大此类冲突化解的难度。

三、边界重设与农民和用地单位之间矛盾冲突的治理

上述分析说明，单纯提高补偿水平或者仅仅赋予农民更多土地权能的做法，不仅难以有效预防和化解农民与用地单位之间的征地冲突，甚至还可能会诱发更多的冲突。预防和化解农民与用地单位之间征地冲突的关键，在于通过征地制度的深度改革，为双方设定清晰的利益边界、权利边界和行动边界，规范各方博弈行为，并为纠纷的预防和化解冲突提供有效机制。

（一）改革计划型征地制度，保证农民与用地单位之间利益边界的清晰。赋予农民和用地单位独立的市场主体地位，经营性建设用地由用地单位与农民在符合规划和用途管制的前提下直接进行交易，形成农民与用地单位之间清晰的利益边界，公益性用地由政府按照市场价格和自愿交易原则进行征收。经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用” 〔15 〕。由于现行征地制度脱胎于计划经济时代，仍具有明显的计划经济痕迹。它已经不能真实反映市场的供求关系，造成土地价格的严重扭曲，更不能使市场在土地资源配置中起决定性作用。此制度不但不能起到优化土地资源配置和集约节约土地的作用，反而成为土地资源浪费的重要制度诱因;不但无法实现农地的有序非农化，反而诱发农民与政府之间、农民与用地单位之间频繁的征地冲突。究其根源，最深层的原因在于该制度已不适应市场经济发展的需要，没有赋予农民和用地单位本应具有的独立市场主体地位，模糊了市场经济条件下各主体之间本应清晰的利益边界。

因此，要从根本上预防和化解农民与用地单位之间的征地冲突，必须贯彻党的十八届三中全会确定的改革方针，通过对征地制度的深度改革，清晰界定征地过程中各种利益主体的利益边界。首先，取消对集体土地权能的歧视性规定，使所有农地在符合规划和用途管制的前提下，都能够和国有土地同等入市、同价同权。这既是建立统一的土地市场体系和缩小征地范围的必要条件，也是赋予农民和用地单位以独立的市场主体地位，进而清晰界定双方利益边界的前提。其次，改革所有土地都由政府征收并垄断供应的制度，按照党的十八届三中全会的要求，在区分公益用地和经营性建设用地的基础上，缩小征地范围。对于经营性建设用地，赋予农民和用地单位独立的市场主体地位，由其在符合规划和用途管制的前提下，由双方直接协商谈判，通过统一的土地市场，按照平等自愿的原则进行市场化交易。对于公益用地需要，则由政府作为用地单位，按照市场化征收为主，强制征购为辅的原则，即只有在市场化征购无法实现的情况下，才在充分保障公平公正的前提下进行强制征购。再次，改革土地增值收益分享机制，转变政府角色，是清晰界定用地单位与农民利益界线的重要保证。当前，本应中立地扮演公共管理者的政府扮演了土地中间商和用地单位同谋的角色，这种角色错位是农民与用地单位之间利益边界模糊的重要深层原因。因此，尽快开征不动产税和土地交易税，使政府分享土地增值收益的方式由一次性的获取土地出让金，变为稳定地获取土地税收。唯有如此，才能避免地方政府对土地价格的扭曲，也才能使用地单位与农民之间进行真正独立公正的市场交易;才能保证代表国家的政府、代表市场的用地单位和农民之间利益边界的清晰和利益分享结果的均衡。

（二）构建权限均衡、公开透明的土地交易程序，保证农民与用地单位之间的权利边界科学合理。如果说建立让双方直接交易的制度保证了其实体权利、划清了其利益边界的话，那么科学合理的交易程序才可能保障其程序性权利，划清双方的权利界线。

第一，在土地交易之前，应赋予双方充分而又相互制约的知情权，以确保交易的真实、合法、公正。在农民方面，有权要求用地单位提供真實而权威的关于土地的真正用途、项目审批进程、资金到位情况、项目对环境真正影响等资料和数据;而在用地单位方面，则有权要求农民提供关于土地所有权、使用权权属、地上附属物等相关证明。只有使双方都能够获得交易所需的真实可靠信息，才能够保证后续交易的平等公正，从源头上预防纠纷的出现。

第二，在土地交易过程中，授予双方独立的议价权和决定权，杜绝欺诈、胁迫等行为的出现，保证交易的公平公正。在用地单位方面，可以在自行或者聘请权威第三方进行价格评估的基础上提出邀约，而在农民方面，同样可以在价格评估的基础上进行议价，最终保证双方在完全自愿平等的基础上进行交易。

第三，在交易过程中和交易之后，赋予双方便捷有效的纠纷化解请求权，建立以双方协商化解为基础，以中立的第三方协助化解为补充，以官方权威的强制化解为保障 〔16 〕，三者密切衔接的土地交易纠纷预防和化解机制，既保障双方的各项权利能够得以充分实现，又能够及时解决双方权利纠纷，防止矛盾的积累和激化。

（三）通过推进乡村法治建设和农村治理体系及治理能力现代化，培养农民和用地单位等乡村主体恪守法治，严守规则，形成农民和用地单位之间清晰的行动边界。当前，要加快乡村法治建设，推进农村治理体系和治理能力现代化，逐步养成包括农民和用地单位在内的各类乡村主体恪守法治、严守规则的能力和习惯，形成农民和用地单位之间清晰的行动边界。如上所述，由于“土地法规缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差”  〔17 〕 ，再加上在非正式治理盛行的乡村场域中，部分农民“尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在” 〔18 〕。这是用地单位与农民土地博弈中越轨和机会主义行为较为普遍的主要原因之一。因此，要有效预防和化解农民与用地单位之间的征地冲突，除了深度改革征地制度之外，还需要：首先，完善以土地法规和村民自治法规为核心的各类涉农法规体系，既祛除各类法规自身的缺陷、漏洞，使其更加严密科学，又消除各类法规之间相互矛盾、抵牾之处，构建统一完善的乡村法规体系;既注重乡村法规的系统性和可操作性，又要增进各类法规与乡村社会实践的契合和衔接。其次，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，培养包括农民和用地单位在内的乡村各类主体尊法守法知法信法的素质，使其养成恪守法律、遵章守制的习惯，杜绝土地博弈中的各类机会主义和越界行为，使双方的土地交易成为行动边界清晰的博弈过程。

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责任编辑 周 荣