多元分化与关系重构：社会组织参与城市基层社区治理的模式研究

2015-09-10尹广文李树武

理论导刊 2015年10期

尹广文李树武

摘要：针对当前后单位制背景下普遍存在的社区多元分化的现实，城市基层社区治理纷纷引入新的元素，进行着一系列的关系重构。正是在这种社区治理的关系重构中，社会组织参与社区治理才得以成为可能，并形成了三种典型社区中社会组织参与社区治理的实践模式，即单位制社区中“协作式参与治理实践”、街居制社区中“参与式合作治理实践”、物业小区制社区中“介入式参与行动治理实践”。因此，针对不同社区的地缘特征、区位环境、发展状况和居民需求，积极培育和发展社会组织，引导专业性社会服务机构参与社区治理，将成为实现地方政府职能转变和社区建设与发展的主要内容，也是当前城市基层社区治理创新的必由之路。

关键词：多元分化；社区治理；关系重构；社会组织；社区治理模式

中图分类号：D6693 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0035-05

当前，随着我国市场化改革的深入以及政府职能转变的加快，大量的城市居民正处于由“单位人”向“社区人”的转变之中。这类人需求日益多元，社区却因其调动资源的有限性无法真正有效地满足他们的需求，正是在这样的背景下，各种类型的社会组织开始顺应时代呼吁走进社区治理领域，成为社区治理中不可或缺的主体之一。现代治理理论认，为社会组织对于社区治理的有效参与在社区治理中发挥了独特功能，有着不可替代的作用。[1]基于社区治理中经常存在的“政府失灵”和“市场失灵”的现象，社会组织将成为反映居民诉求、扩大民众有序参与的基本形式，是承接政府职能、增强社会自治的重要载体，也是新时期加强党的执政能力建设的重要领域。那么，如何实现社会组织参与社区治理，继而探讨社会组织对于社区治理的参与模式及其路径？国内外学者从不同的学科视角进行了大量的研究，在国外学术界，一些学者在国家-社会关系下对社会组织参与社区治理的理论进行了大量研究，如萨拉蒙（2007）、戈登·怀特（2000）、麦金尼斯（2000）、乔治·布莱尔（2011）等；另一些学者对社会组织参与社区治理中资源的动员与运用进行了研究，如帕特南（2013）、福山（2004）、林南（2001）等；还有一些学者则专注于社区发展的研究，如梅尔霍夫（2002）、Castells（1996）等。国内学术界对社会组织参与社区治理的研究主要集中于对社会组织参与社区治理典型个案的研究，如赵秀梅（2008）、常征（2005）、牛俊斌（2011）、郭广雷（2009）等；对参与式治理中社会组织参与原因、目的以及路径的相关研究，如陈剩勇（2009）、王敬尧（2006）、江大树（2009）等；对社会组织参与社区治理时与其他主体关系的研究，如郑德涛（2012）、俞可平（2000）等。综上研究发现，现有关于社会组织参与社区治理微观层面的研究还较少，以社会组织为视角的研究还未形成，尤其在如何清晰定位具体社区现实状况的基础上，重构社会组织参与社区治理的关系上存在很大的理论研讨和实践推进空间。正是基于社会组织参与城市基层社区治理所存在的理论研究不足和在具体实践运行中的纷繁杂乱现象，针对当前后单位制背景下所普遍存在的社区的多元分化的现实，城市基层社区的治理纷纷引入新的元素，进行着一系列的关系重构，而在这种社区治理的关系重塑中，社会组织如何介入社区治理的过程，又呈现着怎样的参与模式选择，成为本文主要的关注点和研究旨趣。

一、社区分化与治理的结构转型：社会组织参与社区治理的展开图景

社区作为社会系统的基本单元，既是社会治理的基石，也是社会治理最主要的基层载体。传统中国社会因其农业社会的乡土性特征，人际之间的社会关系处理往往是一种“差序格局”形态，这就决定了小农社会中的治理结构是一种建立在血缘、姻缘、地缘等关系之上的“长老统治”和“礼俗秩序”。[2]近代以来，尤其是1949年新中国成立后，在高度集中的计划经济体制的基础上，国家依托行政权力垄断一切资源，城市社区被完全纳入到被赋予了政治、经济和社会功能的单位体制之下。单位不仅是人们谋生的经济载体，也是人们寻求社会支持和保障的社会载体，更是国家实现社会整合的中介机构，成为国家社会管理和大众动员能力的微观组织基础。[3]

1985年开始的城市全面改革，打破了原有的国家控制的全能主义体制，构成中国社会管理基础架构的单位制正逐渐失去效力，越来越多的“单位人”开始脱离单位控制，成为“社会人”，城市基层社区的治理问题再次成为人们的关切。[4]1991年在原有“社区服务”倡议的基础上，民政部提出了“社区建设”的概念，对社区这一提法的转变，看似对社区职能的强化，实则表征着国家权力中心的下移及其治理结构的多主体性参与取向，这其中虽然国家力量始终居于主导地位，但基于社会各资源主体所构成的社区多元治理主体间的持续性互动与合作成为真正达致社区建设目标——社区自治的主要推动力。[5]随着上世纪90年代社区建设的理论研讨和试点探索，2000年民政部发布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，标志着社区建设在全国的正式展开和实践推进，之后所形成的“两级政府、三级管理、四级网络”社区管理格局，可以说是对这一思考和实践的阶段性总结。当前作为对党的十八届三中、四中全会所倡导的创新社会治理体制机制的政策与实践回应，作为社会基本单元的社区系统正围绕“社区治理”进行着一系列的理论思考和实践解答，以寻求推进我国“社区建设”的适宜模式和有效路径，进而从社会的基础层面实现社会治理体制机体的创新。

中国30多年的改革实践，可以总括为两个方面，即“政企分开”的经济体制改革和“政社分开”的社会体制改革。[6]社区的改革也是在这一场域下的一种基层实践，它既是对社区治理中经常存在的“政府失灵”和“市场失灵”的回应，也是一种全新的国家与社会关系的重新调整，更是一种国家基层社会治理结构的重大转型。而这一回应、调整和转型的原因，实质则源于当前所存在的普遍的社区分化现象。一方面，随着市场经济的发展和“小政府、大社会”政府管理体制改革，原来由国家依靠行政权力所垄断的资源开始让位于政府、市场、社会组织的“三分天下”之格局，使得各资源主体凭借自身所掌握的资源优势在社会的再分配中有了不同的利益取向和现实诉求，尤其是各市场主体和社会组织认识到只有在与政府的结合中才能真正实现自身存在的合法性，而这种结合的场域最为普遍和直接的就是大量存在的基层社区。因为一旦政府，尤其是作为政府外延的单位退出原来由其主导的社区建设和发展之时，大量的社区性事务和广泛的社区性需求将成为一个迫切需要解决的问题，而市场因其自身所追逐的利益最大化取向，无暇顾及基层社区这一“公共领域”，作为非营利性的社会组织便自然介入到了这一领域，上世纪90年代末大量社会组织的出现便是这种发展趋势的典型结果。另一方面，随着市场化改革取向的深入，产权结构和收入分配的多元化，使得大量“单位人”在向“社会人”的转变中出现了明显的社会阶层分化，不同社会阶层在经济收入、住房类型、居住环境乃至生活方式、社会交往、日常行为等方面呈现出较大的不同，加之城市住房产权的私有化和商品化发展，使得传统的居住地不再是单一的生产基地，而成为人们社会活动的“公共空间”。于是阶层化的个体和分化的社区便形成了不同的功能性需求，在这一功能性需求满足过程中，以行政性管理为主要社会职能的政府和以追逐利益最大化为导向的市场都无法满足这种多元化需要，而各种社会组织却因其类型的多样化、功能的专一化、服务的专业化契合了阶层分化下的多元化社区需求，具有了广阔的发展空间。正是基于国家——市场——社会的结构性分化，基于各类社会组织的功能性分化，基于社会阶层与社区的分化，社会组织参与社区建设才成为可能，并形成了不同社会组织参与不同社区类型的治理模式和路径依赖。

二、三种理想类型化①社区中社会组织参与社区治理模式的实证考察

现代治理理论认为，任何单一的治理主体都无法实现对公共事务的最优化管理，只有国家、市场与社会组织各力量的相互配合、协同参与才能真正实现公共事务领域管理过程中的公共利益最大化。[7]作为社会治理基本单元的社区，也同样面临着如何调动各资源拥有主体，发挥各自治理优势，实现社区整体利益最大化，并保证社区居民多样化需求的满足的问题。在中国当前的社区治理实践中，虽然不同社区因历史条件、地缘位置、现实发展、资源环境、居民状况等不同而呈现出不同的社区治理形态，但我们依然可以在一种理想类型化下，对不同类型下的分化的社区进行模式化分类，进而寻求一种带有普遍性的社会组织参与社区治理的模式概括、提炼和总结。这里笔者按照我国社区发展的总体性阶段，考虑社区发展本身的显著性特征，从社会组织参与社区治理的角度，把当前城市社区划分为单位制社区、街居制社区和物业小区制社区三种理想类型，并分别选取一个典型现实社区进行实证考察，以概括、提炼和总结社会组织参与社区治理的实践模式。

1单位制社区中社会组织参与社区治理的实践模式。单位制本质上是一种集政治、经济与社会等多种功能于一体的社会组织形态。[8]社会成员在单位中获取生活必需的经济资源、福利保障以及个人的身份和社会地位，通过各级单位，国家权力全面渗入社会生活的各个领域和层面，整个社会实现了高度整合。新中国成立后单位领办社区一度成为城市社区唯一的合法性形态，虽随着 “政企分开”的经济体制改革，单位制纷纷消解，但受传统的惯性使然，我国还有大量的单位制形态的社区存在，尤其是在一些垄断性的国有企业职工居住区和行政事业单位职工居住区，单位制社区依然是一种主要的社区形态。

A社区位于某国有垄断性企业办公区的单位大院中，99%的居民为该国企的职工，单位大院公共基础设施齐全，住房、医疗、教育、就业、娱乐等服务一应俱全，居民从生到死、吃喝拉撒等一切日常性需求都可以在单位大院里得到满足。在单位内部，设立较为完备的组织管理体系，既对单位的生产活动负责，也对单位大院的日常社会生活负责，单位大院的管理主要交由各职能处室和各人民团体负责，即使也设有居民委员会，单位大院基本不接受地方街道办的领导，也不与其发生太多的联系，凡是涉及地方性事务，基本上都由单位的各职能部门或人民团体出面协调解决。在这个大院中普遍存在的社会组织形态是工会、妇联、共青团、老龄委等人民团体组织，当然大院中也存在着数量较多的门球协会、书法协会、舞蹈队、健身队等兴趣协会组织，以及少量的诸如见义勇为基金会、尊老爱幼基金会等基金会组织。这些由人民团体、兴趣协会、少数基金会所构成的社会组织都或多或少的发挥了社会组织参与社区治理的功能，对单位大院的社区建设和发展起到了一定的作用，尤其是“促进了大院居民间情感的交流，增加了居民的归属感，对社区共同体意志的形成意义重大”。[9]

在单位制社区中，社区融入单位，单位覆盖社区，社区管理单位化，呈现出单位制社区管理的空间单位化、组织科层化、功能全能化、主体单一化等特点，[10]使得单位成为“既能最大效益地安排生产活动，又能把居民的家庭和社会生活以及政治管理统合起来的空间组织”，[11]形成集生产空间、生活空间和政治空间相互叠加的三位一体治理格局。可以说，这一治理格局在一个相对同质化的总体性社会中具有绝对的治理优势，但其在具体单位制社区治理中的负面效应也同样明显，即基于单位对一切社会经济资源的垄断，及其管理者在再分配过程中的控制型权威，职工对单位存在着身份依附和生存依附，形成了单位制社区内部纵向的庇护主义关系和横向的工具性个人关系的交织，[12]虽然对职工而言，单位无所不包、无所不能，但依附于单位的后果却是身份的丧失和个体自由的缺失。因此，在单位制社区中强化传统的人民团体的职能定位，充分发挥人民团体的功能优势，适当培育和发展一些社会组织，尤其是一些基于居民兴趣的专业性协会组织，积极吸引外部社会组织参与，或许在某种程度上可以弥补单位制社区治理的结构性缺陷，进而增强单位制逐渐消解后的后单位制时代的社区治理困境。这里我们可以把这种社会组织参与单位制社区治理的模式概括为“协作式参与治理实践”，即社会组织作为一种隶属性组织形态，基于居民的日常生活实践逐渐从内部发育，进而壮大成熟，成为单位制社区治理中一股重要的组织力量，协同参与到社区治理实践中。

2街居制社区中社会组织参与社区治理的实践模式。街居制最初是辅助单位制建立的，1954年通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》，开启了由街道办事处与居委会构成的行政性管理的街居体制。20世纪80年代开始，虽然历经经济体制和社会管理体制改革，也出现了社区服务、社区建设、社区自治等提法，但始终没有改变街居制社区的实质，即“只见政府，不见社会”，或只有行政性，没有社会性。[13]“两级政府、三级管理、四级服务” ②即是对这种街居制社区治理模式的典型概括和总结。

B社区是一个传统的老社区，建于上世纪90年代住房商品化改革之初，公共基础设施相对老旧，居民成分也较为复杂，大多是空巢老人，虽然同一门栋居民相互熟识，但大多缺乏参与社区公共事务的热情。街区公共事务的管理依托于基层党组织、街道办事处和居民委员会，这其中街道党委和办事处在社区的管理处于主导性地位，居民委员会往往承担着一个上传下达的政府的“腿”的角色。在这个社区里，工会、妇联等人民团体几乎销声匿迹，基于居民兴趣爱好的各类协会组织也少之又少，而相对较为发达的是以当地政府“外包”或“政府购买”等形式存在的一些服务型社会组织，譬如社区的卫生、基建、绿化等基础性公共事务都由街道办通过“外包”形式指定专门的一些社会组织来完成，而医疗照顾、老年人的机构养老服务则采取“政府购买”服务的形式由更专业化的相关民办机构提供服务。近年来有一些民间草根组织曾尝试与B社区进行事务接洽，但最后都因为社区公共基础设施匮乏、提供服务的资金支持无法保证、居民缺乏参与性等原因而不了了之。

在街居制社区的治理结构中，街道党委和办事处居于主导性地位。作为区委和区政府的派出机构，街道党委和办事处全面负责本辖区内所有公共性管理事务，通过宣传、指导、组织、协调等方式，实现对社区公共事务的全面管理；社区居民委员会则由全体居民通过民主选举产生，具体负责社区内日常管理和服务性事务，成为居民自治的自组织形式，但在具体实践操作中，社区居委会往往被看做是基层政府机构的延伸，成为基层政权组织的附属物，社区的自治变成了居委会依照地方政府意志的行政命令式布置；社区内其他社会组织虽因街居制社区不同的发展状况而呈现出很大的不同，但都在社区这一场域中，要么通过与街道办及其职能部门、要么通过与居委会、要么通过社会组织之间来寻求各自的合法性存在；社区居民是社区治理的主体，但大多街居制社区中居民缺乏社区公共事务参与的认同感，更习惯于通过私人式的关系方式获取问题解决的途径。于是我们可以看到，在街居制社区的这一治理模式中，多元治理主体并没有出现，行政化取向依然明显，其后果往往容易出现政府角色的越位与缺位，与真正的居民在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务的居民自治相去甚远。因此，在街居制社区中，应采取“外包”或“政府购买”等方式，吸引专业性社会服务组织介入社区公共事务，同时鼓励社区居民积极组建各类邻里互助性组织，真正实现社区的居民自治。我们可以把这种社会组织参与街居制社区治理的模式概括为“参与式合作治理实践”，即通过“外包”或“政府购买”，社会组织以提供专业服务的方式介入社区治理中，进而成为社区治理独立的主体之一。

3物业小区制社区中社会组织参与社区治理的实践模式。上世纪90年代，随着住房商品化改革的深入，原来的公房产权开始向私有产权转化，出现了以业主为中心的物业小区管理模式，尤其随着近十年中国火爆的房地产开发，大量的新建或改建小区冒顶。在这些新型社区中，基本是由房地产开发公司或其委托授权的物业公司负责小区的日常性公共事务管理，尤其是小区的基础设施建设和社会治安事宜。这种类型的社区分化更为复杂，物业公司、单位后勤、业主委员会、社区及办事处等多方力量相互博弈，共同形塑着物业小区制社区的建设与发展。

C社区建于2008年，居民以工薪阶层为主，小区的基础设施、卫生清理、环境绿化、社区治安等均由房地产开发公司委托授权的一家专业性物业公司负责，而居民自家的房屋问题则由房地产公司的售后部门负责，这两者之间常常会相互扯皮。小区业主入住之初无供暖、燃气，后经业主自发的聚集抗议，尤其是向房地产开发公司施压，一年后供暖管道才得以开通，至今小区依然没有输通燃气管道。针对小区存在的一些棘手的公共性事务，最初社区居民还算踊跃参与，积极献计献策，慢慢多数人的热情耗尽，一般性的居民集会很难再发动人群的规模化聚集，其影响也日渐式微。2010年在一次居民聚集中成立了业主委员会，但其成员几易其变，最后实际权力为物业公司所控制，形成了开发商、物业管理公司、业主委员会三合一现象，业主维权再次成为空谈。在这个小区中，很难见到人民团体的影子，基于志愿或兴趣的各类协会也分散而杂乱，像B社区的“外包”或“政府购买”社会组织服务形式因物业公司的存在或排挤并没有形成，社会组织在其中既没有发育，也无法外在介入，形成一个社会组织参与社区治理的空白。

在物业小区制社区的治理结构中，政府几乎处于缺位的状态，由于街道党委和办事处缺失了其在物业小区的代理者——居委会，其原有的管理权限和职能虽没有改变，但在具体操作中却无法真正推行，往往形成有政策规定、无规定执行实施的局面。2003年《物业管理条例》和《业主大会规程》的颁布实施，使业主委员会具有了发展的合法性基础，但在实践中，业主委员会要么受物业公司控制，要么毫无作用，很难发挥居民自治组织应有的权威。由街道办授权的自组织形式之居民委员会，则由于没有与居民形成共同的社区利益，受到居民的冷落，居民参与性的不足导致其在社区治理体系中的边缘化。社区内其他社会组织同样缺乏参与社区的基础和支持，由于社区的规模或经费来源所限，使得社会组织发育迟缓，根本无法承接政府和企业转移出来的社会职能和服务。社区居民异质性倾向较为明显，面对共同的社区公共性事务，虽然有参与的动机和热情，但缺乏一个适宜的参与平台，使得业主的自治和维权倍显艰辛。面对物业小区制社区治理的这种困局，一些城市的社会组织参与治理实践提供了某些可供借鉴的经验，譬如“北京市社区参与行动服务中心”。这是一家成立于2002年的以促进城市社区参与式治理的非营利性社会组织，其主要的工作机制是以项目制运作方式，通过专业化社会组织的承接服务，实现社区居民自治能力的提升。[14]基于这一社会组织参与治理创新的经验，笔者认为，在物业小区制社区中，可以通过设立专门的社区服务中心，招募专业化的社会工作人才队伍，采取项目制运作的方式，开展专业化的社区服务，推动物业小区制社区的建设和发展，我们可以把这种社会组织参与社区治理称之为“介入式参与行动模式”。

三、社会组织参与社区治理：社区治理创新的必由之路

随着市场经济改革取向下“政企分开”和社会体制改革实践中“政社分开”的深入推进，“小政府，大社会”管理格局将逐渐形成，诸多原来由政府和企业承担的社会职能和服务事项将下沉到基层社区，社区作为社区治理基本单元的地位会进一步凸显，其所承担的公共事务将更为庞杂且关键。针对社区居民日益异质化倾向，社区的分化将愈发明显，传统上由基层政府所主导的社区治理模式将无法解决社区存在的诸多问题，更难满足社区发展的需要，往往还会在实际管理中产生政府角色的越位与缺位现象，导致政府在社区治理中的“政府失灵”。而市场化改革取向并不能完全适用于社区的治理实践，毕竟社区大量的公共性事务无法用经济效益来进行衡量，一味的把社区推向市场，结果将会为当前已拉大的社会分化推波助澜，最终影响社会发展的安定有序。因此，针对不同社区的地缘特征、区位环境、发展状况和居民需求，积极培育和发展社会组织，引导专业性社会服务机构参与社区治理，将成为实现地方政府职能转变和社区建设与发展的主要内容，更是当前城市基层社区治理创新的必由之路。为此，笔者认为应从以下四个方面着手，推动社会组织参与社区治理的能力提升和服务优化。

1加快政府职能转变，推动社会组织发展。“政社分开”是我国当前探索社会治理体制创新的关键着眼点，优化政府职能结构和简政放权是加强社会治理创新的主要内容。因此，转变政府职能首先就意味着要打破政府既是社会资源的垄断者，又是社会资源的配置者的独享地位，引入市场竞争机制，通过“外包”或“政府购买”等方式，实现社会资源的多元化参与和共享机制，促进公共资源利用的效益最大化。同时转变政府职能也意味着政府角色的功能定位将从管理主导型向公共服务主导型转变，政府不再只是一味的通过行政命令的方式达到其施政之目的，而是要搭建起一个多方力量进入公共领域的平台，通过资源的共享，在平等的对话协商机制下，共同实现对公共事务的治理。最后转变政府职能更意味着政府权力的下沉，给地方政府和社会组织功能发挥预留更大的自治空间，进而调动普通民众积极参与社会治理的热情，真正实现“民有、民治、民享”的人民当家作主的社会主义本质要求。而政府职能的以上转变，直接的结果便是可为大量社会组织的兴起创造巨大的空间，提供适宜的土壤。而社会组织的非政府性、非营利性及其公益性特征，正好迎合了由政府职能转变后所预留出的公共空间。同时，社会组织也以其参与的广泛性、服务的专业化、运作的灵活性能较好地承担对公共事务的参与性治理。

2优化社区治理环境，引导社会组织治理参与。一个组织的发展必须从自身和外界获得必要的资源，必须有一个相对良好的运行环境，这是关系组织生存和发展的关键性要素。[15]要培育和孵化大量的专门化社会组织参与社区治理，首先需要通过广泛的社会宣传，引导公众对社会组织的参与认同，形成社会组织发展较为宽松的舆论环境；其次需要建立健全社会组织参与社区治理的政策法规设计，尤其是社会组织的登记、准入、监管、评估等方面的治理体系建设，保障社会组织参与治理的合法性，赋予其参与治理应有的社会地位；再次需要完善社区公共基础设施建设，在活动场地、居民娱乐设施、资金支持长效机制、专业人才队伍、社区居民有序参与等方面为社会组织参与社区治理提供一个良好的环境，搭建一个促其发展的平台；最后要积极引导和鼓励社区中的居民参与到社会组织的实际运作中去，通过对社区中切身公共事务的参与，培育公众的公民精神和社区共同体意识，最终在真正意义上推动社区的建设与发展。社区治理环境的优化，将很好的为社会组织的发展搭建起一个坚实的平台，使其能够在调动居民参与热情的基础上，通过平等的协商机制和对话性的沟通交流方式，实现社区资源的整合，提升社会组织提供专业化优质服务的能力和水平。

3规范社会组织建设，促进社会组织专业化服务。目前，除了1998年出台的《社团管理条例》和《民办非企业组织管理条例》等少数法律法规外，我国还没有一部真正意义上的社会组织法，这使得社会组织出现身份的合法性危机，尤其是大量的民间草根组织处境尴尬。因此，应尽快出台《社会组织法》，从法规制度层面明确社会组织的主体资格、活动范围、责任义务、监督管理等，使社会组织沿着法治化轨道健康发展。同时，由于我国社会组织发展起步较晚，组织发展的基础条件较为薄弱，很多的社会组织都不同程度存在着内部组织建设不规范、内部治理制度不健全的问题。因此，在社会组织参与社区治理的实践中，既需要其建立健全组织内部的各项规章制度，也需要社会组织在实际的运行中形成一套从决策到执行最后到评估的有效机制，以保障组织参与治理活动的实施。再者，社会组织要生存、发展，关键还是其筹资能力建设和融资渠道拓展。现今社会组织参与社区服务的资金来源还主要限于募捐、项目等方式。因此，如何提升社会组织的公信力，树立自身的公益形象，将成为社会组织能否长期发展下去的重要支撑。最后，社会组织之所以能够介入社区治理实践，还在于其提供社区服务的专业性。因此，确保组织规范化、专业性发展，将成为社会组织持续参与社会治理实践的存在根据。

4培育组织参与的社会资本，实现社区居民自治。社区治理是一项集体选择的过程，是地方政府、基层社区、企业市场、社会组织、社区居民等之间的互助合作过程，充足的社会资本可以避免集体行动的困境，协调公共和个人的利益关系。帕特南就曾提出，社会资本的存量是影响地方社会治理的主要因素，[16]而社会组织本身所具有的精神气质和内在一致性使其在社会资本创造中具有着突出的优势。首先，社会组织的公益性取向，有利于整合不同资源主体的多元参与，形成不同部门能够且愿意依靠自身的资源优势解决共同关切的公共事务的局面，促成其相互依赖、彼此合作的伙伴关系。其次，社会组织在实践中所展现出来的志愿精神和公益意愿，能够在整个社会逐步形成一种积极健康的道德整合力量，当公民从社会组织的活动中受到这种力量的感染并内化为自身的价值追求时，其对社会规范的遵从和创造性发展，将从整体上推动社会资本的发展。最后，社会组织往往是以专业化服务的方式介入到居民的日常社会生活中，它更易于与居民进行直接的沟通与交流，在协商和合作中促进问题的解决，因此更容易而又直观地培养居民参与社区公共事务的热情和能力，最终实现社会组织参与社区治理的目的，即社区居民自治。

注释：

①所谓的理想类型化，即为分析的方便，抽象出一些典型特征，而剔除一些次要因素，以反映研究对象本质特征的一种分类概念。

②即在市、区两级政府领导下，实现对社区的市、区、街道办事处三级纵向管理，市、区、街道、社区四级服务。

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