在更高层次上落实党风廉政建设责任制

王金柱

【摘要】严格执行党风廉政建设责任制，是强化反腐败体制机制创新和制度保障的重要举措。反腐败体制机制改革创新，一个很重要的方面，就是理清责任、落实责任。落实党风廉政建设主体责任和监督责任关键看行动、根本在担当。党委主体责任与纪委监督责任是同一责任范畴的两个侧面，不能互相替代，更不能互相削弱，必须相互协调和共同促进。

【关键词】党风廉政建设 党委 主体责任 纪委 监督责任

【中图分类号】D261.3                   【文献标识码】A

党风廉政建设责任制是反腐倡廉建设方面的一项基础性制度，是关于各级领导班子、领导干部在党风廉政建设和反腐败工作中应负的领导责任和对党风廉政建设中失职、渎职行为实施责任追究的法规制度。严格落实党风廉政建设责任制，对于强化各级领导班子和领导干部反腐倡廉建设政治责任，提高管党治党水平，推进全面从严治党，具有十分重要的意义。

党风廉政建设责任制的形成与发展

中国共产党自成立以来，就把反对消极腐败、建设廉洁政治作为一项重要的政治责任， 以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体，在反腐倡廉过程中，以思想教育和严厉惩治为主要措施，把人民群众作为治理腐败的根本依靠力量，重视党内监督、群众监督、民主党派监督和舆论监督的作用。毛泽东也强调过反腐倡廉中的责任问题，延安时期，他在和黄炎培进行的著名“窑洞对”中，提出“只有人人起来负责，才不会人亡政息”，也才能走出“历史周期律”。新中国成立初期，针对党内出现的贪污、浪费和官僚主义现象，1952年，毛泽东在关于“三反”斗争的社论中强调，“任何负责人员也不容许忽视或放弃领导这个斗争的责任，任何人也不可以怠工”。

党风廉政建设责任制的建立，是改革开放以来中央根據反腐倡廉建设的形势变化和任务要求，逐步探索和形成的一项党内法规制度。以邓小平为核心的第二代中央领导集体，强调要通过加强制度建设来反腐败。反腐败要相信群众和依靠群众，但反对搞群众运动，要从制度上解决问题，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性;尤其要运用教育和法制这两个重要手段，标本兼治、综合治理，把反腐败斗争纳入法制轨道。

党风廉政建设责任制的形成与发展，有效借鉴了我国改革开放实行责任制的成功经验。责任制，作为推进改革开放事业的一项重大举措和重要法宝，十一届三中全会后在全国范围内的农村、企业、单位等范围推开。实行责任制，关键要抓好责任是什么、责任在谁、责任如何落实、责任如何监督与追究等问题。实践证明，责任制落实到位的领域，都取得了实实在在的效果。落实党风廉政建设责任制，就是着重从体制机制上提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。

为了更好地推进党风廉政建设和反腐败斗争，十一届三中全会后不久，从中央到地方重新设立了专门的党的纪律检查委员会、纪检组或纪检员，县以上人民政府重新建立了行政监督机构。时任中纪委书记的陈云同志在改革开放后最早提出在党风廉政建设和反腐败斗争领域实行责任制，他明确提出，对危害社会主义建设，败坏党风、社会风气的歪风邪气，熟视无睹，听之任之，除了追究那些为非作歹的个人外，还要追究那个单位、那个地区的党委的责任，包括纪委的责任。陈云就落实党风廉政建设责任主要强调了以下几点：一是关于各级党委的责任，强调各级党委只有在抓思想政治工作的同时，严肃党纪、政纪，党风才能根本好转。二是关于各级纪委的责任，明确提出中央纪委和地方各级纪委的工作职责是，无论谁违反党纪、政纪，都要坚决按党纪、政纪处理;违反法律的，要建议依法处理。各级纪委必须按此原则办理，否则就是失职。三是要始终坚持既依靠组织，又依靠人民群众。1984年，中共中央和中央纪委首次明确要求“各级党委要把端正党风列入重要议事日程，一级抓一级，层层建立责任制”。

党的十四大之后，中央把党的建设提升到“新的伟大工程”的高度，如何在社会主义市场经济条件下加强党风廉政建设成为推进党的建设“新的伟大工程”中的一个全新的重大课题，为了破解这一难题，党风廉政建设责任制被置于更加突出的位置。从1995年8月开始，中央纪委在黑龙江省、安徽省和武汉市进行了党风廉政建设责任制的试点。

1998年1月，十五届中央纪委第二次全会上作出决定，要求抓紧起草和颁布党风廉政建设责任制规定。同年11月，党中央、国务院颁布实施了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。该《规定》初步回答了党风廉政建设和反腐败工作由谁抓、怎么抓、抓不好怎么办的问题，明确了“一把手总负责，分管领导各负其责”的总体要求。党的十六大和十七大都对落实党风廉政建设责任制做出明确的部署和要求。2008年10月，在上述《规定》颁布十周年之际，胡锦涛批示：“要严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，进一步加大解决党风廉政建设方面的突出问题力度，为推动科学发展、促进社会和谐提供有力的政治保障”。2010年11月10日，修订后的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》由党中央、国务院颁布施行。修订后的《规定》强调了各级领导班子和领导干部的政治责任和领导责任，“一把手”作为党风廉政建设责任制“第一责任人”的角色予以明确，同时，关于责任制的监督与检查等方面得到了进一步细化，党风廉政建设的制度框架更加完善。

党的十八大以来，党的建设面临许多新情况、新问题和新任务，加强党风廉政建设和反腐败工作比任何时候都更为繁重、更为迫切、更加复杂。为此，十八大报告提出“要严格执行党风廉政建设责任制”，十八届三中全会着重强调“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。十八届中央纪委三次全会重申，各级党委（党组）要切实担负党风廉政建设主体责任，各级纪委（纪检组）要承担监督责任。习近平在十八届三中全会上的讲话中着重强调，落实党风廉政建设责任制，重要的方面是理清责任、落实责任、强化责任追究。“两个责任”的提出进一步丰富了中国特色反腐倡廉理论体系，完善了党风廉政建设和反腐败工作格局，为严格落实党风廉政建设责任制提供了重要指引和根本遵循，是新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的重大理论创新成果，对全面推进党风廉政建设和反腐败斗争具有深远的意义。

实行党风廉政建设责任制的成效及问题

中国共产党于1998年颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，开始全面实行党风廉政建设责任制，到2010年根据实行的情况进行了丰富和完善。作为党风廉政建设和反腐败工作的一项重要基础性法规，《规定》颁布这些年来，在促进各级党委（党组）和政府抓好党风廉政建设和反腐败斗争、不断增强拒腐防变能力和抵御风险能力、切实提高党的领导水平和执政水平方面发挥了重要作用。

一是各级党委（党组）、政府及领导干部的政治意识和责任意识明显增强，抓党风廉政建设和反腐败工作的自觉性、主动性得到提高;二是党风廉政建设和反腐败工作的责任体系不断健全，责任分解、责任考核、责任追究的工作制度和工作规程逐步完善，反腐败领导体制和工作机制得到落实，各级党委（党组）、政府及有关职能部门和纪检监察机关抓党风廉政建设和反腐败工作的责任越来越明确，统筹协调、密切配合的水平得到提高，全党动手、全社会参与反腐败的局面逐步形成。三是促进了反腐倡廉各项工作任务的落实，在加强反腐倡廉教育、推进反腐倡廉制度建设和相关改革、加强对权力运行的制约和监督、纠正损害群眾利益的不正之风、查办违纪违法案件等方面取得了一定进展，促进了党风、政风和社会风气好转。

在实行党风廉政建设责任制的实践过程中，各地各部门探索形成了一些有效的做法和经验。主要有：坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，把握党风廉政建设和反腐败工作的正确政治方向;坚持围绕中心、服务大局，把党风廉政建设和反腐败工作纳入党委（党组）和政府工作总体规划，与经济社会发展各项工作一起部署、一起落实、一起检查、一起考核;坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，推进惩治和预防腐败体系建设，拓展从源头上防治腐败工作领域;坚持反腐败领导体制和工作机制，实行集体领导和个人负责相结合，做到谁主管、谁负责，一级抓一级，层层抓落实;坚持突出重点、抓住关键，围绕党风廉政建设和反腐败工作的突出问题，抓好责任分解、责任考核、责任追究等关键环节，做到责任明确、考核到位、追究有力，等等。这些做法和经验，是对长期以来落实党风廉政建设责任制工作实践的初步总结，需要继续坚持并在实践中不断丰富和完善。

但与此同时，在落实党风廉政建设责任制中也面临着许多新情况和新变化，出现了一些亟待解决的新矛盾和新问题。主要体现在：一些地方、部门和单位的领导班子和领导干部，包括有的主要负责同志，对执行党风廉政建设责任制的重要性认识不足，把党风廉政建设与业务工作割裂开来、甚至对立起来，一般性的、应付式的要求多，具体的、真抓实干的指导和举措少，致使一些工作浮在面上、难以落实;一些地方、部门和单位对落实党风廉政建设责任制责任分解不够明确具体，检查考核不够全面深入，责任追究不够严肃到位，影响了党风廉政建设责任制的实效性和权威性。特别是，在党风廉政建设的“政治责任田”中，荒田、废田现象比较突出。一些地区、部门和系统发生腐败窝案串案，或者在较短时间内连续发生腐败案件;有的领导班子和领导干部对本地区本部门本系统发生严重违纪违法行为放任纵容、袒护包庇、压案不查或阻挠调查;有的地区、部门和系统发生大面积用人上的不正之风;有的党委和纪委对上级党委、纪委交办的党风廉政建设责任范围的事项不贯彻、不部署、不落实或拒不办理;对下级党委不认真履行党风廉政建设主体责任的问题不及时纠正、处理，或责任追究不力，等等。归结起来，落实好党风廉政建设责任制，关键要求采取有效措施，落实主体责任和监督责任。对责任不清晰、责任不落实、责任追究不到位等问题，必须高度重视，认真予以解决。

围绕“两个责任”落实党风廉政建设责任制

严格执行党风廉政建设责任制，是强化反腐败体制机制创新和制度保障的重要举措。反腐败体制机制改革创新，一个很重要的方面，就是理清责任、落实责任。不讲责任、不追究责任，再好的决策也落不到实处，只能成为摆设。十八大以来特别是十八届三中全会之后，党风廉政建设责任制被一再提及和强调，而且内容不断丰富，重点越来越明确，可见中央重视程度之高、贯彻落实决心之大。明确党风廉政建设主体责任和监督责任，是新一届中央领导集体科学判断当前反腐败斗争形势作出的重大决策，是加强党风廉政建设的重要制度性安排。

落实主体责任是各级党委必须履行的政治担当，抓党风廉政建设是各级党委的分内之责，落实党风廉政建设主体责任责无旁贷，党委是党风廉政建设的“领导者、执行者、推动者”。党委的主体责任，主要体现在选好用好干部、纠正损害群众利益行为、从源头上防治腐败、支持执纪执法机关工作、党委主要负责同志当好廉洁从政表率等五个方面。各级党委要牢固树立抓党风廉政建设是本职、不抓党风廉政建设是失职、抓不好党风廉政建设是渎职的理念，自觉把党风廉政建设主体责任记在心上、扛在肩上、抓在手上、落实在行动上。领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任，党委（党组）领导成员都要坚持“一岗双责”，既要抓好主管、分管的业务工作，又要加强对主管、分管的地区和部门党风廉政建设的指导和监督，对苗头性、倾向性问题，要及时发现、督促纠正，切实做到守土有责、守土尽责。

落实主体责任既要强化集体领导的责任，又要切实落实领导干部个人的责任，做到党委“不松手”、党委书记“不甩手”、党委成员“不缩手”。在主体责任体系中，党委（党组）书记履行“第一责任”是关键。主体责任履行的成效如何，取决于“第一责任人”。党委（党组）书记要心存敬畏、手握戒尺，在履行“第一责任”中要亲自抓、主动抓、严格抓、经常抓，真正做到抓好班子、带好队伍、管好自己，将党风廉政建设和反腐败斗争不断推向深入。

完善和落实党风廉政建设责任制，各级纪委要担负起监督责任。纪委的监督责任意味着纪委既是监督主体、执纪主体，也是问责主体、管理主体。各级纪委必须协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，督促检查相关部门落实惩治和预防腐败工作任务，更多地担负起惩治腐败方面的责任，组织协调有关力量，加大办案工作力度，坚决遏制腐败蔓延势头。

深化纪检监察机关转职能、转方式、转作风，是履行监督责任的重要保证，要从组织创新和制度建设上加强和完善内部监督机制，加大自我监督力度，切实解决“灯下黑”问题;要通过机构改革，把更多的机构和力量调配到党风廉政建设和反腐败斗争主业上来;要进一步明晰内设机构的工作职责，减少职能交叉，转变工作方式方法，切实增强监督力度;要强化上级纪委对下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主。

落实党风廉政建设主体责任和监督责任关键看行动、根本在担当。党委主体责任与纪委监督责任是同一责任范畴的两个侧面，不能互相替代，更不能互相削弱，必须要相互协调和共同促进。尤其要全面落实“一个强化、两个为主、两个覆盖”：“一个强化”即推动党的纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。“两个为主”即查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。“两个覆盖”即纪委派驻监督对党和国家机关全覆盖，巡视监督对地方、部门和企事业单位全覆盖。

要大力推进反腐倡廉制度创新，围绕健全惩治和预防腐败体系、建立作风建设长效机制、完善权力制约监督机制等方面搞好顶层设计，把权力关进制度的笼子里。同时，要把惩治和预防腐败的要求融入到各项改革的推进过程中。注重改革系统性、整体性、协同性，对重要改革措施进行廉洁评估，避免出现制度真空，保障改革健康顺利进行。

有权就有责，权责要对等。无论是党委还是纪委或者其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，做到守土有责、守土尽责。出了问题，就要严格追究责任。要制定切实可行的责任追究办法，对发生重大腐败案件和严重违纪行为的地方、部门和单位，实行“一案双查”，按照党组书记的“第一责任”，分管领导的“一岗双责”，纪检组长的监督责任，分别作出问责决定。要进一步健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必究，有责必问，真正维护和发挥责任制的权威性、实效性。

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