党风廉政建设主体责任论

程同顺

【摘要】党委在党风廉政建设中所负的主体责任，主要是政治责任和领导责任;确保党委主体责任的落实，需要正确认识主体责任的内涵，明确党委主体责任与纪委监督责任的关系，并认识到普通党员和人民群众参与的重要性;落实党委的主体责任，主要应该通过制度建设，合理划分职责权限，提高纪委的相对独立性，充分调动普通党员和群众的参与积极性，并科学设计问责机制。

【关键词】党风廉政建设 党委 主体责任 纪委 监督责任

【中图分类号】D261.3                   【文献标识码】A

党的十八届三中全会提出，要落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。习近平在十八届中央纪委三次会议上再次强调，党委、纪委或其他相关部门都要对党风廉政建设守土有责，要落实党委的主体责任和纪委的监督责任。那么，什么是党委的主体责任，如何区分党委的主体责任与纪委的监督责任？又如何将各级党委在党风廉政建设中的主体责任落到实处呢？

何谓党委的主体责任

党委在党风廉政建设中的主体责任，就是党委应该承担的领导责任和政治责任。习近平在十八届中央纪委三次会议上指出：“党委的主体责任，主要是加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题;坚决纠正损害群众利益的行为，强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败，领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题。党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。”具体来说，党委的主体责任可以分解为四个方面：

第一，营造廉洁从政的风气，树立反腐倡廉的正气。党委在党风廉政建设中的主体责任，不在于开了多少学习报告会、搞了多少廉政教育活动、写了多少自查自纠报告，而在于党委、尤其是“一把手”是否从根子上认同并积极营造良好的廉政作风，党委班子是否形成了树立正气、邪不压正的良好风气和氛围。特别重要的是，通过形成良好的廉政风气，要把那些正直、正派、有能力的干部吸收到党委班子中来，要让那些投机钻营、溜须拍马和贪污的小人无机可乘。

第二，党委主要负责同志要以身作则，做好表率。中国共产党是我国各项事业的领导核心，党委在各级政府、职能部门和企事业单位中都起着领导作用，在选人用人和其他重要资源配置上具有重要的权限，甚至起着决定性作用。因此，党委在党风廉政建设方面的主体责任，就意味着党委的主要领导，尤其是“一把手”要承担更多的责任，要有意识地限制自己不滥用权力，注意约束自己的行为，身先士卒，要“管好自己，当好廉洁从政的表率”。

第三，研究制度建设，形成权力约束和监督的有效机制。党委作为党风廉政建设的主体，要注意研究制度建设，结合本地区、本行业、本单位工作的特点，探讨权力约束和监督的长效机制，制定适当的工作制度和监督办法。制度建设要“强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败”，尤其是要防止“一把手”的权力过分集中。

第四，领导、支持和配合纪检机关的工作。党委的主体责任，还体现在党委与纪委的关系上，党委要“领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题”。由于党委的特殊地位，党委的领导和支持有助于纪委更好地开展相关工作，党委的积极配合能使纪委的监督和调查更加有效、有力。但是需要注意的是，党委对于纪委在党风廉政建设方面的领导作用，主要体现为政治领导而不是具体的业务领导;党委对于纪委的领导作用，是党委的组织领导，而不是党委主要领导的个人领导，党委的主要领导，尤其是“一把手”不能干预纪委的查案办案工作。

发挥党委的主体责任要注意哪些问题

党委在党风廉政建设中的主体责任不容推卸，充分发挥和落实党委的主体责任应注意解决好以下几个方面的问题：

第一，正确认识主体责任的内涵。党委在党风廉政建设中的主体责任，是指党委领导班子作为一个整体应该是党风廉政建设的主要承担者，要负领导责任和政治责任。在这里要防止两种倾向：一是认为党风廉政建设是纪委的工作内容，党委在需要的时候作个姿态、表示支持就可以了，不从内心把党风廉政和班子作风建设当作自己的主要责任，不重视研究权力约束和监督的体制机制，推卸党委应该承担的责任。二是党委对于党风廉政建设的具体事务大包大揽，以自己的领导地位直接干预纪委查案办案的具体工作，妨碍或阻挠纪委的正常工作。

第二，明确党委和纪委的关系。如前所述，党委所负的主体责任主要是政治责任和领导责任，具体内容主要体现为日常的常态工作;纪委所负的监督责任主要是业务责任和专业责任，工作内容主要体现为对违法违纪和腐败案件的事前预防、事中干预、事后惩罚和处分，其监督的对象理应包括同级党委及主要领导。党委的主体责任更多是正面建设，建立制度机制;而纪委的监督责任更多地表现为反面惩戒和调查处理。

在这个问题上，纪委虽然采用双重领导体制，既要接受同级党委的领导，又要接受上级纪委的领导，但是其接受的这两种领导是有区别的。它们接受同级党委的领导更多体现为政治领导，接受上级纪委的领导主要侧重于业务领导和专业领导。也就是说，各级纪委在自己本职工作的查案办案问题上，应该有相对于同级党委的自主性和独立性，更多地接受上级纪委的领导。只有这样，才能体现纪委对于党委的监督责任，才能增强对同级党委和主要领导的监督和制约。

第三，重视发挥党代会和全委会的作用。落实党委在党风廉政建设中的主体责任，并不是让党委自己唱独角戏，而是要发挥党委的领导责任和政治作用，充分調动各级党委的组织主体参与到党风廉政建设中来。党的十七大上已经提出，党的各级代表大会实行任期制，选择一些县市试行党的代表大会常任制，重大事项决策要实行票决制等，地方各级党委常委会要向委员会全体会议定期报告工作并接受监督。落实党风廉政建设责任制，党委就要通过制度和机制的设计，领导党内的这些组织主体发挥作用，把更多的决策事项交给他们，经过充分的民主讨论后再进行表决，逐步建立和完善党代会对党委会、全委会对常委会、常委会对“一把手”有效制约和监督的机制，以此对党委班子和主要领导的权力形成制约，防止权力过分集中，避免和减少腐败的发生。

第四，主体责任必须要有问责机制。党委在党风廉政建设中的主体责任，不应是一句笼统的空话套话，而应该以明确的形式规定下来，当那些因不能履行主体责任的党委出现问题的时候，必须实行问责机制，追究主要领导的政治责任和领导责任。当然，如果是主要领导自身滥用权力、出现各种腐败问题时，则还要接受党纪国法的严厉惩罚，要追究其法律责任。

如前所述，党委的主体责任问责制意味着：如果党委班子风气不正，提拨干部用人不当，到处充斥溜须拍马的奸侫之徒，小人当道，老实人吃亏，那么就必须追究党委班子的责任;如果党委班子成员不能以身作则，反而自身出现违纪腐败问题，那不仅要追究党委的领导责任和政治责任，更要追究当事者个人的纪律和法律责任;如果党委不研究制度建设，没有形成良好的权力监督和约束机制，以致于工作程序混乱、不规范，不能有效地防止腐败现象的发生，出现各种违纪腐败问题，那同样也要追究党委、尤其是主要领导的主体责任;再有，如果党委主要领导不能正确认识党委和纪委的工作分工，对于纪委的具体业务工作横加干涉，或者是出于私心向纪委查办的案件乱伸手，那都要进行问责。

第五，充分调动党员群众的积极性。党委在党风廉政建设中要负主体责任，并不意味着可以排斥普通党员和人民群众的主体地位;相反，党委要想履行好自己的主体责任，必须充分调动普通党员和党外群众的积极性和主动性。这是因为，党风廉政建设是能否取得成效，不仅仅需要上级党组织的肯定，更需要普通党员和人民群众的认可，甚至普通党员和人民群众的评价才是衡量党风廉政建设的最重要指标。同时，党委成员受制于人员数量的限制，无力发现和监督党风廉政建设的所有问题，而普通党员和人民群众的监督无所不在，他们的检举和揭发往往成为查处腐败案件的重要线索，党委应该虚心接受他们的意见和建议，认真对待他们提供的各种反腐线索。只有依靠普通党员和人民群众的广泛支持，党委主体责任的落实才能得到保障。

如何落实党委的主体责任

清楚了党委在党风廉政建设中主体责任的主要内容和应该注意的问题以后，重要的是如何落实党委的主体责任。党委主体责任的落实，涉及到很多层面的问题，但是制度建设是基础，所以我们应该首先从制度构建入手。从制度上落实党委的主体责任，至少应该包含以下几个方面：

第一，明确划分权限责任。党风廉政建设和日常工作不能截然分开，因此划分党委工作的权限责任不能仅限于党风廉政建设，而应该包括党委日常工作的权责划分。事实上，日常工作权力责任的明晰划分有利于防止腐败的发生，也有利于党风廉政建设主体责任的落实。因此，在日常工作中应该以更大的力度推进“一把手”不分管人、财、物等具体事务的分权限权制度，使其能够聚精会神抓党建，集中精力谋大事，把握政治方向，做好战略部署。

具体到党风廉政建设上，领导班子主要负责人是党风廉政建设的第一责任人，既要承担领导责任，还要起到表率作用。这一方面需要进一步规范其重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调和重要案件亲自督办等“四个亲自”的关键环节，另一方面是要进一步明确“管好自己及其身边人”的主要责任。最重要的是，一定要明确党委的主体责任和纪委的监督责任的权限划分。总结起来说，党委要负的主体责任是政治责任和领导责任;纪委要负的监督责任是具体业务责任和专业责任;党委要负的是总体责任，纪委要负的是部门分工责任;党委侧重的是从正面建设良好风气的责任，纪委着重发挥从反面发现问题进行惩戒的责任。

第二，改进相关制度和程序。不论是在日常工作上还是在党风廉政建设上，都要增加和细化有关程序性的规定，防止有人利用程序不完善获得制度内的程序性特权。在党风廉政建设方面，可以通过制度设计和改进来强化党代会和全委会的作用，使党委和主要负责人的权力能够受到有效监督，确保党委在党风廉政建设中所承担的主体责任不会出现偏差。党委会不仅要定期向党代会报告其主要工作和党风廉政建设的情况，而且必须接受党代会的评议和测评;同样道理，设有常委会的党组织，常委会也要对全委会定期汇报工作和党风廉政建设情况，接受全委会的批评和测评;党委班子主要负责人应该多向常委会、全委会和党代会汇报工作并接受他们的监督。另外，从制度上也要考虑赋予党代会、全委会、常委会的部分成员征集联名建议权，上述机构中分别达到一定比例的成员可以就党委工作和党风廉政建设的重大事项进行联名建议，相应的机构或组织应当把这些建议列入会议议程进行讨论决定。

第三，增强纪委对同级党委的监督责任。如前所述，当前纪委虽然采用双重领导体制，既要接受同级党委的领导，又要接受上级纪委的领导，但是其接受的这两种领导是有区别的，必须从制度上加以区别。必须从制度上明确，纪委接受同级党委的领导主要是政治领导，接受上级纪委的领导主要是业务领导和专业领导。也就是说，各级党委负责党风廉政建设的营造风气、宣传教育、自身表率、调动群众以及进行制度构建等主体和全局性工作，在这些方面纪委要接受党委领导，和党委保持一致。但是各级纪委在自己的本职具体工作上，即查案办案方面应该有相对于同级党委的自主性和独立性，要更多地接受上级纪委的领导。尤其是当发现的问题涉及到党委班子主要领导甚至“一把手”及其身边人时，纪委必须及时向上级纪委汇报，甚至不必征求同级党委的意见。并且必须要有相应的制度规定：对于这种情况隐瞒不报是违纪行为，必须受到惩罚。只有这样，才能体现纪委对于党委的监督责任，才能增强对同级党委和主要领导的监督和制约，也才能保障党委对于党风廉政建设的主体责任不出偏差。

第四，拓宽和落实普通党员和群众参与的渠道。如前所述，党风廉政建设也必须要发挥普通党员和人民群众的积极作用。党委班子和主要领导必须充分认识到，普通党员和人民群众的积极参与是党风廉政建设的基础和依靠力量，党员和群众的参与是党风廉政建设取得成效的标准和保障。如果不能充分调动普通党员和人民群众积极参与党风廉政建设，便是没有充分履行党委的主体责任。因此，所谓党委的主体责任，也意味着党委要保障普通党员和群众的参与渠道，进一步健全和完善党员和群众的参与制度、公示制度、信息公开制度、听证制度、监督制度、信访制度、检举制度和群众监督保护机制等，确保群众的知情权、参与权、监督权、评议权，吸引广大群众参与党风廉政建设工作中来，扩大监督的主体范围。现实政治生活中很多单位并不是没有制定党员群众参与的制度，但是这些制度往往或者流于虚置，或者给党员和群众的监督设置很多障碍，党员和群众疑虑过多，参与热情不高。这就需要在制定普通党员和群众参与监督党风廉政建设的制度时，一定要方便党员和群众的参与，降低参与成本和实际难度。这一定要通过党委的研究和设计，制定切实可行、方便党员和群众参与的具体制度。

第五，科学设计问责追责机制。党风廉政建设必须走制度化、法治化的道路，同样，对于党委在党风廉政建设方面的失职行为的问责追责，也必须走制度化、法治化的道路。目前中国很多问责的做法，多半是缺乏制度化的媒体问责或舆论问责，在民粹主义倾向的舆论压力下，相关官员往往是辞职下台了事。党委承担党风廉政建设主体责任，其问责机制应该体现制度化的原则，应该科学地设定问责程序。这需要确立对党委问责的启动条件、恰当的问责主体和合理的问责形式，以及对问责结果的处理规则。最好建立以党代会为主要平台的问责会议机制，除上级党委或纪委可以启动问责程序外，还可以规定一定数量的党代表或党员群众联名就可以对党委进行问责，但是所有的問责会议都应该由上级党委或纪委的主要领导出面主持。问责的内容，不仅可以包括党委班子成员个人的违纪违规行为，而且也包括党委对于党风廉政建设的不作为和不当作为。受到问责的党委成员可以进行解释和申诉，确保弄清事实，减少误解和冤枉现象的发生。问责结果的裁决，最好是以票决制的方式，根据性质进行区分，按需要进行检查整改、辞职或移送相关部门处理。

总之，党委在党风廉政建设中所负的主体责任，主要是政治责任和领导责任;确保党委主体责任的落实，需要正确认识主体责任的内涵，明确党委的主体责任与纪委的监督责任的关系，并认识到普通党员和人民群众参与的重要性;落实党委的主体责任，主要应该通过制度建设，合理划分职责权限，提高纪委的相对独立性，充分调动普通党员和群众的参与积极性，并科学设计问责机制。

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