政府购买公共服务的公共责任流失及其治理

摘要：政府购买公共服务对于满足公众的公共服务需求具有重要作用。政府购买公共服务借鉴委托代理理论预设，应以合同来约束承包商的行为，保障政府购买公共服务的公共责任。其中，合同的有效作用需要完全的市场竞争和政府完善的管理能力。然而，目前无论是理论上还是现实中这两个条件都不具备。解决政府购买公共服务的公共责任流失问题应从以下几个方面着手：减少政府购买公共服务的盲目性和随意性，完善不同主体对政府购买公共服务的监督机制，培育有利于市场竞争的公共服务供方市场，树立承包商的社会责任感。

关键词：政府购买公共服务；公共责任；流失；治理；监督机制

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0087-05

基金项目：国家社会科学基金重点项目“政府公共服务质量评价体系研究”（12AGL009）的中期成果。

作者简介：李洪佳（1982-），女，山东威海人，天津外国语大学讲师，博士研究生，研究方向：合作治理。引言

近代社会早期，大多数思想家都认为工业革命后的人类社会进入了一个“简单化”的进程，以为某一原则或某些原则的确立就可以使社会获得同一性，从而进入永恒的秩序状态。这种盲目乐观的看法正如20世纪初期的物理学家们以为世界的物理图谱已经被完全解开一样。爱因斯坦的相对论给物理学家的盲目乐观以沉重的打击。但直到20世纪后期，社会的简单化观点才被打破。[1]从19世纪八九十年代开始，人类社会开始逐步地迈入后工业化社会。在这一进程中，人们逐渐认识到了社会转型的复杂性和不确定性。社会复杂性的增强使得传统的适应于工业社会时期的政府垄断供给公共服务的做法很难推行，“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独立创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”[2]公共服务的供给应由多种多样的社会主体，比如私人部门或者社会组织来提供，并且由此形成政府与私人部门或者社会组织之间的伙伴关系。这种伙伴关系其实是不同的公共服务供给模式的整合。在这一过程中，政府购买公共服务的模式也随之得到发展。

政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用。[3]4政府购买公共服务打破了政府垄断供给公共服务的模式，利用市场化的竞争机制将私人部门或社会组织纳入到公共服务的供给中，充分发挥他们的优势，从而提高了公共服务供给的效率并更好地满足了公众的需求。政府购买公共服务自提出以來就在全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮。“政府内部几乎所有的事情都可以或者已经外包出去了。”[4]政府购买公共服务在实践应用中的流行，使得很多学者开始对这一现象展开研究。有些学者注重研究为什么政府要购买公共服务、在什么样的情况下政府可以购买公共服务，政府如何购买公共服务；有些学者则在探索与政府购买公共服务的过程、含义相关的特定的问题。然而，很少有学者来研究政府购买公共服务的缺陷，尤其是政府购买公共服务可能会导致公共责任流失的问题。政府购买公共服务可能获得较高的供给效率，较低的成本以及具有一定的灵活性，从而更好地满足公众的公共服务需求。但也可能存在腐败和充满道德风险的交易，在购买公共服务的过程中置公共利益和公共责任于不顾。本文基于政府购买公共服务的理论研究和实践运作情况，分析政府购买公共服务过程中所面临的公共责任流失的问题，从改进政府公共服务服务绩效及维护公共责任的视角，提出治理政府购买公共服务责任流失的对策和建议。

一、政府购买公共服务的公共责任及其落实要求

“责任”是一个充满着模糊性的概念。它最早是作为公共财政中的一个术语起源于拉丁语中的计算（compute）一词，指的是合理的账目和公共资金的合法的支出。尽管许多学者都认可这一定义，但他们并没有就此停止，而是在研究的过程中不断地对责任的定义进行扩展。到现在，责任已经被看作是成功的公共管理的基础，责任的定义也得到了很大的完善。公共责任与控制密切相关。莱特就强调公共责任的实现需要通过严格的法律法规和规章制度来限制公共部门官员的自由裁量权。因为公共部门的管理者不是由公民选举产生的，民意代表（elected representatives）应确保公共部门的管理者的行为符合公众的利益。[5]林恩也持有相同的观点，认为公共责任的根本挑战在于把权力授予给了那些非选举产生的官员，并授权他们以人民的名义来行动。因此有必要对这些非选举的官员的行为进行控制。[6]总之，公共责任强调通过正式的或非正式的控制机制，使公共部门的工作人员服务于许多有时候是相互冲突的利益相关者。正式的控制机制包括法律、行政法规、部门间的分权制衡或对其他部门的契约责任。非正式的控制机制包括职业规范、社会价值观、对公共利益的设想。

政府购买公共服务与传统的政府垄断供给公共服务不同。它是通过向社会服务机构付费的方式将公共服务供给的职能转交给社会服务机构。因此公共责任的落实不仅需要约束政府的行为，确保公共财政资金得到有效使用，关键是要控制社会服务机构的行为，确保社会服务机构能够很好地履行其职能。委托代理理论为设计和实施这些控制的方法提供了理论指导。委托代理理论假设合约关系中的委托人与代理人之间存在着张力。代理人被假定为寻求自身利益最大化的理性经济人，在缺少威胁、惩罚的情况下，它会以牺牲委托人的利益来实现自身的利益最大化。为了防止代理人以牺牲委托人的利益来实现自身利益的最大化，委托人必须采取一系列外部控制的方法。受委托代理理论的影响，政府购买公共服务中作为委托人的政府青睐于通过外部控制的方法来确保承包商的公共服务供给的责任，因为外部控制的方法能够为代理人指明方向，而且通过控制和其他形式的直接监督可以减少代理人的自由裁量权。通常人们认为法律及法律义务是外部控制的有效方式，因此政府在购买公共服务的过程中，通常选择具有法律约束力的合同来对代理人的行为进行控制。

合同的有效运用需要具备两个前提：完全的市场竞争和政府的健全的管理能力。完全的市场竞争使得政府可以通过终止合同、变更代理人等方法来约束代理人的行为。当政府决定购买而不是自己生产公共服务时，政府通常以物质利益作为激励手段来鼓励外界生产者来竞标。竞标者在报价的时候不仅要考虑提供公共服务的实际成本，还要考虑其他竞标者的出价和服务。公共选择理论认为竞标者为了获得合同，它所提出的价格往往会接近实际的生产成本，而且还应符合合同的要求和规定并能够遵守合同的条款。政府购买公共服务假定通过这种竞标者之间的竞争，政府可以从中选择那些专业技能好的、服务质量高、成本低的供应商与其签订合同，从而保证公共服务供给的绩效。将竞争机制或者市场引入到公共服务的供给中是民营化的首要目标。政府垄断供给公共服务最为人们所诟病的是其与私人部门供给相比有着较高的供给成本和较差的供给质量。之所以出现这种情况并不是因为公共部门的素质不如私人部门，而是因为政府采取的是垄断的方式而私人部门采取的市场竞争的方式。竞争与垄断相比往往能够以较低的成本提高较好的服务。鲍彻尔丁以公共选择理论为研究视角，认为竞争会提升公共服务生产和供给的效率，而垄断，不管是公共部门的垄断还是私人部门的垄断都会产生效率低下的问题。[7]施莱辛格和多沃德等认为政府购买公共服务的潜在优势就在于它能够促使私人部门的竞争。[8]持有相同观点的还有普拉格和斯瓦蒂。他们认为竞争的不完全将损害政府购买公共服务的收益。[9]合同的有效監督机能除了要求完全的市场竞争外，还需要政府具备一定的合同管理能力，从而能够作为一个聪明的买家、一个有经验的监督者对从代理人那里购买的公共服务进行监督和检查。凯特尔提醒我们政府的绩效取决于它的管理所使用的工具以及使它的工具对其负责任的能力。[10]政府购买公共服务主张在公共服务的供给中引入私人部门或者社会组织，但无论是私人部门还是社会组织，他们参与公共服务的目的与政府不同。政府进行资本项目投资的目的是为了公共利益，而私人部门投资项目的目的是为了获得利润。社会组织虽然不以营利为目的，但它通常倾向于为特定的群体服务，而且社会组织的成员多是一些志愿者，欠缺专业能力，因此政府购买公共服务要求政府对购买的服务进行详细的说明，制定投标申请书、设计竞争的供应商选拔过程、协商合同、监督绩效、对供应商进行奖励或惩罚。“要想实现政府购买公共服务的效用，政府需要具备合同管理的专业知识，能够协商、监督及交流相互的期望和技术信息。”[11]如果政府部门具备这些技能和专业知识，那么政府就能够决定购买哪些服务，从谁那里购买以及有效地判定购买的服务是否达到他们的标准。

二、政府购买公共服务中公共责任的流失及其原因分析

上述政府购买公共服务的前提和理论假设，在公共行政的现实中并不一定能够实现，因此合同并不必然会提高公共服务供给的质量和效率，甚至可能会带来公共责任的流失。“如果公私伙伴关系设计合理，那么政府部门和私人部门将会形成亲密的伙伴关系，从而提高公共服务供给的效率。但是，如果公私伙伴关系设计的不合理。没有理由认为公私伙伴关系能够实现其预期的收益，而且还可能会损害公共利益，甚至比政府垄断供给公共服务的绩效还差。”[12]

1.政府购买公共服务的市场不是一个完全竞争的市场。政府购买公共服务并不像人们所想象的那样，只要政府规定了所要购买的服务的数量和质量标准，即可通过市场的竞争来对代理人的供给行为进行控制。这里的竞争具有两方面的含义：竞争的环境和竞争的购买过程。竞争的环境赋予政府自由选择承包商的机会。服务供给中的自由选择是极端重要的。如果几个组织提供相同的服务，当其中一家未能履行职责，或者低效无能、缺乏回应性，服务质量低劣或价格过高，那么政府可以转向另一个供应商。竞争不仅给消费者提供了自由选择的空间，同时也给生产者带来了极大的竞争压力。这种压力比任何行政性要求都奏效。竞争的购买过程需要政府在选择公共服务供给的承包商时采用公开竞争的招标程序，不偏袒任何一方，从而使政府能够公正地来评判不同的竞标者，确保政府购买的公共服务的质量。但是完全的市场竞争在公共服务供给方面并不存在。公共服务在某些方面与公共物品有着相同的特征。公共物品具有非排他性和非竞争性，人们在使用公共物品的时候会选择隐瞒自己的偏好。由于人们隐藏自己的偏好，公共服务供给的规模、品种不能主要依靠市场信号来引导。价格杠杆在公共服务购买中的作用有限。因此，公共服务的投入与产出难以达到均衡。供给主体的投入也难以得到内部性回报，更难以获取增值效益。这种特殊性决定了公共服务的供给难以存在一个竞争性的市场，甚至会出现“如果不是为了政府需要，根本就不会有市场”的状况。[13]因此当政府决定从外部购买公共服务的时候，它发现几乎没有符合资格要求的供应商，所以也就谈不上通过供应商之间的竞争来提高公共服务供给的绩效。此外，政府也具有缩小竞争范围的趋势。政府在购买公共服务的时候通常倾向于与自己有一定关系的体制内的组织。在购买公共服务的过程中，政府通过财政支持或者其管制能力，将公共服务的承包商限制在所管辖的社区范围之内，其他地区的组织或体制外的组织被排除在外。一方面是因为政府担心与陌生的组织磨合费时费力，因此在自身能力和精力有限的情况下，政府更愿意选择自己熟悉的组织；另一方面，政府对于自己适应和管理与陌生组织的关系的能力缺乏信心。这就人为地限制了竞争的程度。不完全的竞争市场使得奥斯本和盖布勒所提出的终止与承包商之间的合同成为不可能。奥斯本和盖布勒认为如果承包商的质量下滑，政府可以通过终止合同的方式来保证公共服务供给的公共责任。《私有化决定》一书的作者约翰·多纳休也认为，如果公共机构能够明确规定希望做的事情，对承包工作实行竞争，对承包商的表现进行评估，撤换或惩罚那些未能取得预期成绩的承包，那么该公共机构就会取得最佳效果。他们是基于这样的一种值得怀疑的理念即承包商在很大程度上依赖于政府。因此政府能够替换那些绩效不好的供应商，转向那些更有效率、效益更高的供应商或者选择自己生产。但正如前文所说的，因为能够参与公共服务供给竞争的组织非常少，政府选择的范围很小，所以政府通过变更合作伙伴来保障公共服务供给的绩效可以说是天方夜谭。

2.政府不具备购买公共服务所需的合同管理能力。政府购买公共服务假设政府具有完备的合同管理能力，能够有效地起草合同和监督合同的履行，能够以合同条款的形式对代理人的投入、过程、结果、质量标准、监督、代理人的报酬和惩罚等做出明确的规定，从而保障服务的承包者不会违背公共利益。因此，政府能否约束和控制代理人的行为，确保政府购买公共服务不会损害公共责任，关键在于政府能否制定一个完全的契约。所谓完全契约是指，缔约双方都能完全预见契约期内可能发生的重要事件，愿意遵守雙方所签订的契约条款，当缔约方对契约条款产生争议时，第三方比如说法院能够强制其执行。[14]但由于公共服务自身的特点及人的有限理性，完全的契约在公共服务购买中几乎是不可能存在的。一方面，并不是所有的公共服务的绩效都能够轻易地测量。有些服务，比如清理垃圾等是因为通过购买而不是自己提供可以减少公共开支，提高供给的效率，但对于那些比如老人照料、精神卫生服务等，政府考虑更多的是服务的质量而不是成本。虽然二者在很多方面都不同，但他们的质量和有效性都是难以衡量的。这就决定了政府在起草合同的时候并不能列出所购买的服务的详细的质量要求或标准。承包商可能就利用这个机会来寻求自身利益的最大化，从而导致公共责任的流失。另一方面，由于政府时间和精力的限制以及外界环境的不稳定性，政府不可能预测出所有的未来可能发生的事情，并以详细的合同条款对这些事情进行规定。即使政府能够对未来进行准确的预测，它也不希望制定一个完全的合同来对其进行约束。因为，签订一个完全的合同需要花费太大的成本。契约的不完全性使得承包商严格地履行合同变得非常困难，也使得政府购买公共服务的预期收益难以完全实现。即使政府能够起草完全的契约，它也不具备管理合同的能力。政府通常会忽视对合同的管理，认为“合同管理如果不是合同签订后自动完成的，也至多是交由低级官员处理的次等事务”，[15]结果导致许多承包商未能履行许诺，或者进行欺骗的状况出现。合同管理对于管理和监督合同签订后的履行情况，评价公共服务供给的绩效，及联系委托人、承包商和公众等方面很有必要。合同管理需要关于政府评估承包商的绩效、提供的公共服务的有效性及是否符合合同的要求等方面的完全的信息。但由于政府与承包商之间的信息扭曲，政府难以获得与承包商绩效有关的完全的信息，从而影响了政府合同管理的能力。另外，随着越来越多的通过将公共服务外包给私人部门或社会组织，政府开始缩减雇员的数量，这也会导致合同管理能力的短缺。正如一个公共部门的管理者说的：“我们部门只有12个工作人员却要管理500多个供应商。在时间和精力有限的条件下，我们只能关注那些非常必要的工作，对于监督所花费的时间和精力则较少。”[16]

三、政府购买公共服务中公共责任流失的治理

针对政府购买公共服务中存在的公共责任流失的问题及其原因，政府应当采取有效的治理措施，保障公众的利益。

1.减少政府购买公共服务的盲目性。首先政府应该知道购买公共服务的目的是为了更好地满足公众的服务需求。不能为了使上级政府满意或者受上级政府的影响而推行政府购买公共服务。政府不能为了响应政治号召或跟随流行趋势，在不具备购买公共服务的外部环境和内部能力的时候或者政府购买特定的公共服务可能会损害公众利益的时候购买公共服务。其次，政府应当考虑公共服务购买的技术性条件，不能盲目地将所有的公共服务都通过政府购买的方式来提供。一般来说，对于那些服务本身具有“硬性”特征，该服务领域易于进行竞争性招标，而且风险较小的服务可以进行政府采购；而对于那些绩效标准难以衡量的服务，以及公共属性强、对社会影响比较大的服务则避免通过政府购买的方式提供。莫认为“公共和私人部门的根本区别应该得到确认，以之作为发展部门间职能配置标准的前提”。[17]总之，政府购买公共服务应该避免受到意识形态的影响，不能用改革的激情取代改革的理性，防止政府购买公共服务有违其初衷。

2.完善政府购买公共服务的监督机制。对政府购买公共服务的有效监管是确保政府购买公共服务的绩效和防止公共责任流失的重要路径。政府购买公共服务是政府组织的一种边界扩展行为，虽然政府不再直接生产公共服务，但它“面向公众提供公益性服务的公共性本质不能改变”，[18]只能说是政府的责任发生了变化。政府购买公共服务，使政府与以前仅仅存在垂直性的一般社会管理关系的非政府主体间构建了水平性的合作关系，这需要政府发展新的能力，去控制和监督合作的过程，确保政府购买公共服务的公共责任。世界银行2004年报告提出的公共服务责任框架就指明政府购买公共服务中的核心责任人是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的。[19]政府不仅要自己亲自监管合同的履行情况，还要让公共服务的消费者来监督承包商的行为，也可以发挥第三方监督机构和专家的作用。首先，加强政府的合同管理的能力。完善合同管理的关键是培养有能力的管理者。合同管理人员的素质对于政府购买公共服务的成败至关重要。政府需要训练有素的专业人员来谈判、准备和监督合同。训练有素的专业人员在合同的制定阶段，能够制定清楚、全面的合同细则，这对于竞标的数量、质量和合同承包的最终结果具有重要的影响；在谈判的过程中，还能够促进合作者认同政府的偏好，建立政府与承包商之间的利益共享和风险共担机制；在合同履行的监督阶段，能够形成可靠的信息收集渠道，建立规范的服务绩效测量和评估制度。其次，发挥公众的监督作用。大部分的公共服务都属于体验品，只有通过消费者使用和体验之后才能评价体验品的质量好还是不好。公众是承包商所提供服务的直接消费者，因此他们对于承包商的行为最有发言权。他们可以通过向政府反馈信息和投诉，促使政府调整合同内容或对合作伙伴进行约束。民意测验已经发展成为检测公共服务满意程度的一种有用工具。哈里·哈特利就此写了大量论文并设计了一套可行的调查方法。[20]虽然不适于据此决定处罚，但它对改进承包商的服务和未来合同细则的科学化十分有利。此外，公众对政府购买公共服务的监督可以防止政府与承包商之间形成合谋关系，从而防止政府购买公共服务过程中权钱交易。“政府购买公共服务是政府部门中腐败的最主要的发生地。”[21]政府购买公共服务的过程是经营权转移的过程，公共服务的经营权无论是对于私人部门还是社会组织都具有吸引力，因此在经营权转移的过程中势必会出现寻租的行为。公众作为监督者可以对政府与承包商形成的合谋关系向有关的监督部门寻求帮助，从而防止腐败的发生，保障政府购买公共服务的公共责任。再次，完善第三方专业机构的监督作用。我国对政府购买公共服务的评估和监督基本处于缺失状态，更徨论第三方监督。第三方专业机构通常具有一定的专业性和技术性，他们能够发现政府购买公共服务中的一些深层的、专业性比较强的问题。比如专业的评估机构能够对政府购买公共服务前后的效率做出客观、公正的评价；专业的认证机构可以对承包商的资质进行认证；法院可以对政府购买公共服务中的合同纠纷作出公正的裁决；媒体和意见领袖可以汇集和反映消费者的态度和要求。第三方专业机构的评估还应发挥专家智库的作用，如专家团评估、评审团监督等。政府在制定与购买公共服务相关的政策或作出相关的决策时，可以邀请相关的专家学者进行讨论，从而能够及时进行政策的调整或整改。

需要强调的是，对政府购买公共服务的监督不仅包括对承包商服务质量的评估和监督，也应包括对政府相关部门的监督。作为政府购买公共服务协议的双方，权利和义务是对等的，政府不能利用强大的行政力量规避自身的法律责任和接受监督的义务。[3]38

3.加快培育公共服务的卖方市场。正如前文所分析的，政府购买公共服务中公共责任流失的一个重要原因就是公共服务的供给方缺陷，主要表现为缺乏合格的供给方参与竞争，从而导致政府购买公共服务缺少竞争或者竞争不足。因此应培育公共服务的供给方，形成多主体竞争参与公共服务购买的局面。首先政府应为社会组织的发展提供财政支持，资金约束是社会组织发展的最大的“瓶颈”。一方面政府可以给予社会组织一定的税收优惠政策。但毕竟政府的力量是有限的，社会组织的发展需要全社会的支持，因此，另一方面政府也可以出台相关的举措来激励社会力量对社会组织的捐助，从而促进社会组织发展壮大。其次政府还应注重发展社会组织的公共服务能力。政府可以牵头成立一些社会组织的咨询机构或者培训机构，促进社会组织的发展，提高社会组织公共服务的能力。以上海为例，上海映绿公益事业发展中心就是一家支持性公益组织，主要致力于社会组织的能力建设。经过多年的发展，它已经为上千家的社会组织进行了培训，极大地促进了上海乃至全国社会组织的发展。再次政府还应转变观念，以宽容的心态来对待社会组织。观念是行为的先导，没有科学合理的观念就不会实现有效的治理。在新形势下，政府对社会组织的态度应该进一步转变，从控制型监管到真正的培育、支持与规制并重。政府需要重新认识社会组织的价值，给予社会组织应有的认同和足够的信任，从而为社会组织的发展提供一个良好的政策环境。促进政府购买公共服务过程中的竞争不仅需要培育和扶持社会组织的发展，政府还应采取多种手段避免形成当前供给者的垄断。正如我们前文所说的，民营化之所以优于政府垄断，并不是因为私人企业优于政府部门，而是市场竞争优于垄断。即使是私人企业，如果它也采取的是垄断的供给方式，它的供给绩效也不会好到哪去。萨瓦斯提出了几点关于吸引招标商、打破供给者垄断的建议：提供数个小合同，但又不牺牲规模经济；给投标商以充分的准备时间；广泛宣传招标；给投标商以充分的信息；签约分散化，避免对某一供应商的过分依赖，给相当比例的合格投标商以机会，鼓励失败者次年再来投标；调整合同期限，保证每年都有一定数量的服务项目公开招标，以维持潜在供应商对投标的兴趣；对投标者制定较低的签约总数上限；公平处理问题，及时付账，使投标商愿意保持商务关系。[22]

4.建立承包商的社会责任感。“我們大部分人大多时候都不会违反法律。这并不单单是因为我们担心被抓，而是我们的意识阻止我们做坏事。”[23]这反映了社会价值观对人的行为的约束作用。因此，治理政府购买公共服务的公共责任的流失除了通过外部控制手段之外，还可以通过内部控制的方法，比如建立承包商的职业和社会责任感。社会责任感的建立可以通过以下三种方式：一是培养承包商的组织承诺。高组织承诺使承包商能够全面地、自觉地来履行责任。组织承诺的培养不仅需要政府尊重承包商的需求并支持它的发展，还需要通过与承包商的相互协商来制定公共服务供给的目标，从而使承包商不是被动地接受而是欣然采纳政府的目标。二是建立基于信任和声誉的回报机制。信任和声誉类似于赫茨伯格双因素激励理论中的激励因素。这二者密切相关。声誉是信任的结果。信任和声誉能够满足承包商的内在需求，比如自我实现和尊重的需求。为了获得政府的信任及更好的声誉，承包商会主动把公共服务供给的价值观内化为自己的价值观，从而更好地保证公共服务供给的绩效。三是健全政府的合作意识。政府应以管家理论来看待其与承包商之间的关系。管家理论与委托代理理论不同，它认为代理人会以委托人的目标作为自己的目标。因此管家会更关注共同的目标而不是个人的目标，他们的决策是以委托人利益最大化为导向的，不会寻求即刻的财务回报或自身效应的最大化。所以委托者应以合作者的心态来看待承包商，减少对其不必要的干预。政府在购买公共服务的过程中应借鉴管家理论，健全自己的合作意识，给予承包商一定的主动权和自主权。主动权和自主权的获得有利于承包商产生一种社会责任感，把有效生产公共服务看成是一种目的，而不是获得合同报酬的手段。

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