对西方国家财政可持续发展的审视与思考

饶华敏

【摘要】财政支出是政府运用财政资金，为满足社会共同需要而提供公共产品和服务的过程，既是对财政资金的分配，又是政府履行职能的集中表现。财政支出的合理状态不仅关系到财政运行的可持续性，也是维系国民经济健康发展的关键环节。对于这些问题，可以从西方国家财政危机和维护财政可持续性的实践中得到一些启示。

【关键词】财政 可持续发展 审视 思考

【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这一全新定位不仅强调了财政之于政府宏观调控的重要杠杆作用，更是将财政的定位置于经济、社会、政治等的多维体系中，为财政自身的改革与完善指明了方向。发挥好财政的作用，“是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，同时财政体制改革又将支持和承载转变经济发展方式、促进政府职能及社会转型等一系列全面深化改革的重担。把财政的功效发挥出来，对于推进国家治理体系建设和治理能力现代化将会形成重要的牵引作用。

财政可持续性的内涵及其影响性因素

简单来说，财政的可持续性可以理解为未来政府是否具有偿还到期债务的能力。具体来说，财政的可持续性具有以下三个方面的含义：一是政府在长时间内都能够保持财政在收支上的平衡;二是政府虽然未能实现财政的收支平衡，但是能够通过发行国债来进行融资，实现可持续;三是即便财政平衡被打破，但经济变量的相互作用机制能够逐步促使政府财政恢复平衡。

财政可持续发展的核心问题在于财政收支的平衡状况，因此影响财政收支的因素也成为影响财政可持续发展的因素。首先，经济发展影响财政可持续性。经济发展决定了一国的财政收入，要想解决财政收支压力、保持财政稳定，最为根本的便是发展经济，增加财政收入。其次，财政支出影响财政可持续性。财政支出不仅直接影响政府财政的收支平衡，还能够影响社会的经济生活，进而影响财政收入。再次，财政政策也与财政可持续性有密切关系。财政政策是国家进行宏观调控的工具，它通过控制财政收入与支出影响社会经济发展形势，最终又作用于国家的财政收支状况。最后，外部环境也影响一国财政的可持续性。当今世界各国经济联系日益密切，因此国外的经济发展状况，尤其是金融危机等都会对本国的经济造成一定影响，并冲击国内财政状况。

财政可持续性现状及影响因素分析

我国财政可持续性现状。进入新世纪以后，中国的财政收入规模进入快速增长阶段，在2004年到2007年期间，财政收入增长率高达20%以上，2012年的财政收入为11多万亿元，比2003增长了4倍多。从目前中国的经济发展来看，财政收入将会稳健增长，对宏观经济发展有较强的调控能力。但在这一阶段，中国的财政支出也在不断增长，在2003年到2012年期间，财政支出平均增幅为19.11%，高于這一阶段GDP平均16.14%的增速。从财政收支对比来看，在2003年到2012年期间，除了2007年略有财政盈余之外，其他年份均为财政赤字。尤其是在2008年之后，政府加大了对民生的财政投入，这导致财政收支差距不断拉大，特别是在2012年，财政赤字额高达8699.45亿元。但大规模的财政支出也促进了国民经济的发展，这一阶段中国的GDP保持高速增长的状态，因此财政赤字率一直保持在2%左右，财政收支处于较为合理和安全的界限之内，呈现出可持续性。

影响中国财政可持续性的主要因素。首先，财政收入相对不足。自改革开放之后，中国的GDP虽然大幅增长，但财政收入却没有表现出与经济增长总量较强的关联性，而且财政收入在GDP中的占比呈下降趋势。财政收入的不足影响了国家通过财政收支来履行各项发展职能。为了缓解财政收入的压力，政府试图扩大发行国债，但这也让国家背上沉重的债务负担。之后我国进行了分税制改革，财税收入向中央集中，这在一定程度上增加了国家财政资金收入，财政收入在GDP中的占比也有所提高。但未来我国财政收入的走势仍不明了，一方面我国的产业结构正进入调整时期，另一方面我国长期聚焦减税政策。这都有可能影响我国财政收入的增加。

其次，财政支出过度膨胀。在改革开放之前，政府全面干预经济发展的各个方面，这也导致财政支出规模不断扩大。在进行改革开放之后，政府逐渐退出市场干预，进行经济宏观调控，因此财政支出在GDP中的占比有所下降。但近年来为了刺激经济发展，国家实施积极的财政政策，财政支出规模又有所扩大，尤其是在民生领域所投入的财政资金日益膨胀，这导致我国财政收支出现失衡。

最后，财政管理体制的不完善影响我国财政可持续性。我国的财政体制始终存在预算约束软化、执行随意性大以及缺少制衡三个方面的问题。虽然我国早已制定实施了《预算法》，但却并没有严格执行，在财政资金的支取方面，随意增加预算支出、扩大支出范围、改动预算支出用途的现象屡见不鲜。这种随意性弱化了财政预算的作用，容易导致财政收支失衡。此外，我国财政支出的监管体制不完善，也让财政资金使用的规范性、安全性以及有效性等大打折扣，加剧了财政收支失衡的可能，不利于财政可持续发展。

国外维护财政可持续性的经验与启示

美国的财政可持续对策。经济陷入衰退、多次战争，让美国的财政支出规模不断扩大，自2000年以来财政赤字不断上升，2007年爆发的次贷危机市财政状况更是雪上加霜，美国的财政赤字增幅高达30%。除了军费支出、刺激经济的财政支出外，其他社会福利支出以及外债利息支出也让美国的财政赤字不断上涨。为了保持财政收支平衡，维护财政可持续性，美国采取了以下几项措施：一是进行财政约束，对非安全性支出进行冻结;二是颁布法案对非紧急性支出进行控制;三是减少医疗改革的成本，将公共医疗支出转移到州政府;四是努力发展经济;五是增加税收。这些措施缓和了美国的财政收支失衡矛盾，极力保持财政的可持续性。

日本的财政可持续对策。日本多年来持续保持经济的快速发展，与日本政府实施的扩张性财政政策不无关系，但与此同时，以财政刺激多方社会事业发展，大力进行社会保障等公共事业建设都让日本的财政支出规模不断增大，威胁财政的可持续性。在缓解财政赤字方面，日本由于政权更迭，其应对财政赤字的政策也有所不同。在小泉时期，政府期望通过改革来提高地方财政的运营效率，并缩减国家项目开支。在野田政府阶段，国家积极谋求削减财政赤字，减少对公共事业的投资，这在一定程度上缓解了政府的财政支出压力。安倍上台后，为了刺激经济发展，需要再次扩大财政支出规模，为了保持财政稳定可持续，安倍政府通过增加税收来扩大财政收入，这也暂缓了日本财政失衡的危机。

欧盟财政可持续政策。欧盟为了进一步维护联盟经济体的稳定而建立了统一的财政框架，在财政可持续上欧盟各国制定和签署了《稳定与增长公约》，规定各个成员国的财政赤字率不能超过3%。在发展初期，欧盟各国都积极遵循这一财政约束规则，但随着欧洲经济的持续低迷，一些国家不得不为了提振经济而放松预算控制，加之欧洲是高福利国家，政府为公共服务投入大量财政资金，这导致许多欧盟国家财政赤字超标，在2001年到2012年间，葡萄牙、德国、意大利、法国等都多次超过3%的警戒线。之后根据新的发展形式，欧盟对《公约》进行修改，加强了对经济失衡的监督和防范，并针对违规行为制定了处罚措施，比如一国如果财政赤字超过规定范围，便需要缴纳本国GDP的0.2%作为无利息保证金，如果在一定时间范围内，该国不能改善赤字率，该笔保证金将成为罚金，这一约束措施督促各国将财政赤字率控制在一定范围内，避免财政收支彻底失衡。

西方国家维护财政可持续性的启示。首先，要制定长期的维护财政可持续的发展计划。欧美都将保持财政的可持续发展作为长期的治理计划。一方面，这是因为财政收支的变动是国家财政发展的常态，应该以全局的、长远的眼光来看待财政的可持续性。另一方面，财政支出中的诸多项目都具有“易上不易下”的特点，因此短期内很难实现大幅削减财政支出的目的，也必须制定长期的财政规划。

其次，将政府责任作为财政支出的重要参考。从西方国家财政失衡原因来看，范围过广的项目支持导致财政支出大规模增长。如美国在竞选过程中，会承诺选民一些支出性项目，这使得财政支出无计划盲目扩张，最终威胁财政的可持续性。而在当今社会，政府应该是有限性政府，它在不过度干预经济的同时，在提供社会公共服务方面也同样是有限的。政府应该依照自身的职责限定公共支出的范围与规模，有限度地为社会公众提供市场机制所不能提供的公共服务和产品。但政府不能为了达到自己的政治意图而任意扩大财政支出范围，这将导致财政收支加速失衡。

再次，在民生领域，政府需要保持适度的财政支出。国家在民生领域的投入能够大幅提高社会的平均生活水平，但与此同时，民生领域的财政投入往往具有种类繁多、长期性、覆盖面广等特点，这给国家财政带来了长期的巨大压力。而且随着社会的发展，城市化进程、环境保护、新能源开发等领域将需要国家进行更多的投入，这无疑也会加重财政支出负担。此外，经济增长速度的放缓也导致财政收入压力，收支失衡便可能带来财政的不可持续性。因此，政府在民生领域的投入应该量力而行，而不能够为了达到政治目的而提出过高的民生领域支出承诺，否则要么增加政治违约风险，要么带来财政失衡问题，这都不利于社会的稳定发展。如欧盟国家近年来便因高福利而承担了巨大的财政收支压力。

最后，要控制政府债务额度。美国面对巨大的财政赤字，便不断通过发行外债的形式来弥补财政亏空，这使政府债务数字不断攀升，进一步加剧了财政赤字危机。因此，政府必须控制自身的债务额度，制定一个科学的债务警戒线，防止任意扩大债务规模的财政行为。并且政府需要在恰当的时机减少新发行债务，这能够降低利息支出，防止债务危机。

财政体制改革可持续性发展的对策

保持合理的财政支出广度与规模。财政支出大大超过财政收入是威胁财政可持续的根本因素，因此，要保持财政可持续，维护财政体系的稳定与平衡，便必须将财政支出控制在一定范围内。首先要正确定位政府职能，理顺政府与市场的关系，控制政府财政支出的广度。在现代社会发展中，政府与市场有着各自的运行规律和领域范围。在市场领域内，市场规律调节资源配置，为社会发展各个环节提供有偿的产品和服务，市场有着自己的调节规律，并不需要政府的过度干预。而政府需要在市场规律失灵的公共领域发挥职能，为社会大众提供公共产品和服务。政府与市场的职能范围也决定了财政支出的范围广度，决定了哪些产品该由政府来负责提供，而哪些应交由市场自由调节。因此，要合理确定我国财政支出的范围，就必须分析我国财政缺位和越位的问题。在防止政府越位方面，可以在法律上明确政府不应该干预的领域，保证市场规律的发挥，也避免大规模财政支出的发生。其次，要根据财政收入的增长适度调节财政支出的增幅。财政收支在增幅上的匹配，并非简单的数量上的“以收定支”，而是在财政收入能够承载的范围内，财政支出的规模能够保证财政职能最大化的发挥。

构建政府财政投融资体制。财政投融资具有准公共性，但也较为关注经济效益，能够充实财政资金，解决财政资金来源不足的问题，保证财政职能的发挥。财政投融资是在确保财政资金安全的前提下，将部分的财政投资支出转变为有偿的财政资金运用，实现财政资金的增值。可以说财政投融资拓宽了政府财政资金的融资渠道。此外，财政投融资还是政府进行宏观调控的工具，政府投融资的方向能够反映政府的意志和扶植对象。尤其是在经济萧条时期，政府的投融资能够为市场注入活力，促进经济发展，进而增加财政收入，保持财政可持续。

具体来说，要完善我国的财政投融资体制，首先，政府需要将其纳入财政预算管理之中，并确定投融资的规模、范围、渠道等，保证资金的合理运用。其次，政府需要拓宽财政资金投融资的渠道。财政投融资一般资金规模较大且使用周期较长，因此，国家有偿资金筹集缺口较大，所以可以通过多元化的融资渠道来筹集，如政府产权交易融资、政府担保债券、投入社会保障基金等。再次，政府要搭建一个财政投融资平台。财政资金投融资具有一定的特殊性，需要搭建一个沟通市场与政府的平台，通过这一平台，将市场化运作引入政府财政投融资管理之中，提高政府的财政投融资效率。最后，政府要构建财政投融资风险体系。无论是政府财政投融资还是市场资金的投融资都存在一定风险，要保持财政的可持续性，必须最大限度地规避财政投融资风险，保证财政资金的安全性，从宏观方面可以完善财政资金投融资的管理机制，避免制度漏洞带来融资风险，在微观层面可以建立项目法人制度，明确投资责任主体，贯彻责任意识和风险意识，形成风险约束机制。

优化财政支出结构，促进财政可持续发展。西方国家应对财政可持续的重要措施之一便是减少财政支出规模，但要想在削减财政支出的同时保持社会经济的稳定，还必须配套进行财政支出结构的优化。一方面，优化财政支出结构能够确保财政支出项目中的优先项目与重点项目，减少不必要、无意义的支出，从而保证财政的可持续性;另一方面优化财政支出结构能够提高政府财政运用效率，促使政府运用有限的资金实现职能效力的最大化。

要想优化财政支出结构，可以建立一套财政资金运用效率评价体系，对财政资金的运用进行项目效率、部门效率和综合效率三个维度的考察和評价，并将评价结果供各个部门参考，结合本部门财政资金运用现状进行项目的修正，进一步优化支出结构，提高运用效率，促进财政可持续发展。

完善、改进相关配套改革。我国财政收支过程中存在预算约束软化、财政支出随意性较大以及缺乏监管等问题，不利于财政收支平衡，无益于财政可持续发展。因此需要进行相关配套体制改革，规范财政收支平衡。一是要对财政支出进行法制化管理，严格执行《预算法》相关规定，执行预算规划，防止相关部门随意支取财政资金、改变资金支出的规模和用途。应该对财政支出进行严格的监督，并实施问责制度，对财政资金使用不当的部门及负责人进行追求，防止财政资金被任意支取，造成财政资金的浪费，加剧财政的不可持续性。二是要建立财政资金风险管理体系。公共部门在进行财政支出之前应该对可能存在的风险进行预估，并制定相应的防范方案，将资金运用的风险降至最低。在财政资金运用过程中，风险是必然存在的因素，因此公共部门还应该提升自身的抗风险能力，如政府部门可以设立风险准备金，用于处理突发性的增支或减收危机，化解财政风险，降低对政府财政收支的冲击，维护财政的可持续性。

（作者为中共六盘水市委党校经济学教研室主任、副教授）

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