解决“地方集权”的路径抉择

唐昊

从2014年11月起，中央党校举办县委书记研修班，计划到2017年底将全国县委书记轮训一遍。2015年1月12日，习近平更与第一期县委书记研修班的200名学员座谈。习近平指出，在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。县委是我们党执政兴国的“一线指挥部”，县委书记就是“一线总指挥”。

这次总书记首次直接和县委书记们谈话，引来热议，被认为是非常规的举动。但回顾历史就会发现，上述做法才是中国政治治理的常规。习近平接见各地县委书记，正是中央强化对地方管理的微妙信号，也被外界视为是解决“地方集权”问题的一次重要尝试。

中央直管县的传统，从秦汉郡县制时期就已经开始。明清承秦汉制，县官也由中央政府直接选派。在大多数朝代，县官都是必须面见最高执政者本人后才可派出，以避免不合格的官员掌管地方，危害社稷。

朝廷直接任命县官，将权力触角直接延伸到县一级，是中国2000多年的中央集权在技术层面不断圆熟的体现。所谓中央集权有两层含义，一是将社会的权力集中到政府手里，二是将地方的权力集中到中央手里。县官与其他官员不一样的地方在于，只有县官是管民的官，其他官员都是管官的官。也就是说，县官选任好坏既关系到国家能否从社会集权，也关系到中央能否从地方集权，能同时满足两类集权的关节点地位，决定了县官的重要性。

此外，中央集权还在技术层面对于地方官员之间的关系做了安排：作为同是中央派出的官员，县官与巡抚、总督之间的关系虽是上下级，但上级并无直接任免下级的权力，以免下级服从上级多过服从中央。因此，即使上级对下级再不满，也只能通过弹劾的方式向中央告状。设计如此精巧、手段如此丰富、传统如此强大，以至于在中国历史上，虽然权力集中的形态不断被打破，但总在被打破之后换一种方式重新聚集。直到晚清时期中央权力不断流失到地方官员手中，形成了历史上罕见的“地方集权”模式，才形成了对中央集权这个长久传统的真正挑战。

清末，朝廷外战失败、内战蜂起，财政上捉襟见肘，不得不要求地方官员自行筹款和练兵。地方官员由此掌握了财政大权。特别是太平天国战乱之后，朝廷规定以省为单位，各督抚筹款上解，实际上等于承认了各省督抚对布政使、盐运使等官员财政职权的干预，使得中央集权一直力图维持的皇帝直接任命县官等人事布局不再发挥作用。县官、知府都成为总督的属员，而藩、运、粮、关等机构的财政系统也尽归总督。事权的下移与财权的下移相结合，最终使得地方势力强大而成分权之势。而练兵之举甚至使得本属于全国性公共品的军队（新军），也开始由地方提供。

与此同时，腐败也升级成为地方官员利益分配的准制度化方式，并因此而形成了官员的利益共同体。这个时候的腐败就不是一般的官员个人腐败了，而是意味着可怕的政治失控。也就是说，在国家已经没有能力控制地方权贵和直接管理各级地方官的情况下，下级地方官更加依附于上级地方官，上下级官员之间甚至建立了利益输送的潜规则，完全背离国家法律而不受惩罚。这些权贵集团们为自身的利益而结盟，由此形成了“地方集权”的官僚体系，架空了中央政府的权威。

在地方失控的背景下，武昌新军起义发生了。本来清政府有能力快速平息这场尚未发展成为革命的下级军官哗变事件。但随后却是各地官员纷纷“咸与维新”、“联省独立”，这才形成了南北对峙的局面，最后由袁世凯促成清帝退位。所以，严格说来，清朝并非直接亡于民众的革命，而是亡于从地方官员到内阁汉臣的反戈一击。从晚清的历史中，可以清楚地看到中国的中央集权体制如何一步步演变为“地方集权”体制的：为解决政治危机与财政压力等具体问题，中央不得不一再将权力、最后将任免下级的人事权赋予地方官员。当地方官员上下级之间形成更加紧密的依附关系后，地方官员本身就会成为一个权力集团。

1949年之后的中央地方关系汲取了这一教训，大一统和权力集中的局面重新建立。

和历史不同，此时的中央政府并不是通过制度化的方式进行行政集权，而是通过党组织的内部规程而进行半制度化的中央集权。例如，对于地方治理至关重要的县级一把手，并非是县长，而是县委书记。而县委书记是上级党委直接任命的。作为其上级的省、市一把手，作为其下级的乡镇，甚至村的一把手都是这样产生的。这样，中国共产党就以党组织透入地方管理的方式，重新将权力集中于中央。

党组织通过控制地方一把手人事任免权的方式，控制了地方管理，这在中国历史上是个创新。但随着社会治理的现代化进程，也出现新的挑战。

首先就是主官权力过大导致地方治理结构失衡。下级主官（书记）的任免权力直接来自上级主官（书记），导致了以往中央直管地方体制下很少出现的问题，就是各级地方主官享有绝对权力。民间顺口溜说，“一把手绝对真理、二把手相对真理、三把手服从真理、其他把手没有真理。”戏谑中展现了一些地方官场的真实生态。确实，一把手对于其治下的人、财、物、事具有绝对的拍板权。有的腐败分子动辄以招商引资的名义，把价值几千万的土地以几十万甚至零地价批给开发商。四川一位落马县委书记说，在他担任县委书记的4年间，从来没有人在他拍板时提不同意见，“我有绝对权力，这种权力用不用，什么时候用，怎么用，都是我说了算”。河南省某县原县委书记也略显夸张地说：“在位时，我做的决定，99.99%都不会有人反对，我反对的，其他人也不敢赞成。”至于几年前辽宁西丰县委书记，曾派多名干警到北京抓捕报社记者，解释只能是为所欲为惯了，权令智昏。

在中国，一把手的权力到底有多大？没有人能够说得清。但其中最关键的还是对下级的人事任免权。目前中国在地方官员体系内形成的“省管干部”、“市管干部”等人事权限，使得省委书记对于市委书记、市委书记对于县委书记、县委书记对于乡镇党委书记，都握有某种意义上来说已经是不容分说的权力。这在一些地方导致官员依附体系的形成，对中央权威是一种潜在的伤害。这也是古代中央集权极力避免上级地方官对下级拥有直接人事任免权的主要原因。

在地方治理方面，党对地方党组织的制约与党本身的制度化水平直接相关，当党内的组织纪律完备且可以严格执行时，中央对地方的控制就是有力的，否则党的权威的下降将直接导致地方治理的失控。改革开放以来，在某些时期，由于党本身的制度化水平不足，导致其组织能力有所下降，对干部党员的监督更是缺乏必要的制度支持。全国有2000多个县（含县级市、市辖区）、近300个地级市、30多个省（含直辖市、自治区），如果执政党本身的党内制度化水平不高，对于地方书记的制约和监督弱化，就必然带来地方势力坐大。

而站在地方的角度，作为主政一方的官员，各级地方书记突破现有的高风险政治困境的出路其实非常狭窄。无论是向上靠拢中央，还是向下接近民众，都不容易—现在的情况逐渐演变为：许多地方官员自己成为利益主体，并且发展出一套复杂的利益网络。这样的地方官员既不对中央负责，也不对民众负责，只对自己的利益负责。如果把这种现象仅仅看作是一般的腐败，那未免将地方权力结构看简单了：“地方集权”不完全简单等同于一般的官僚腐败，更不等同于地方自治。当地方的权力既不归属中央，也不归属当地人民，而是归属于一个地方官僚利益集团时，对于中央政府来说，这意味着一种治理上失控的风险。

解决地方治理层面的失控风险问题，从历史上看，主要有两种方式，一是加强中央集权，二是放开地方自治。目前中国通过反腐风暴，清除官僚肌体中的毒瘤，刮骨疗伤，得到了民众的拥护。但治标之后要治本，除了推动反腐制度建设，还要从制度上强化中央对地方的人事权掌控。所以十八大之后的这一轮反腐败风暴的后续动作，必然是人事制度的改革。

同时我们应当看到，在日益复杂化的现代社会中，中央直管2000多个县、近300个地级市的困难程度不言而喻，集权式治理在技术层面会面临越来越大的困难。更重要的是，“放乱收死”这套戏码在中央和地方之间的上演已非只一日，如何不陷入2000多年来央地关系的旧窠臼中去，行政分权和集权的治乱循环怪圈如何避免，都是需要决策层予以充分重视和考虑的重大课题。

当然，将地方权力再次集中于中央政府手中，毕竟优于“地方集权”体制下地方治理完全失控的局面。随着社会的发展进步，中国还会出现更优的选择，即地方，特别是县级管理的民主化。也就是说，随着权力更加彻底的下放而不是向上集中，实现县级的民主管理，解决地方良性治理的问题。

对于中央政府来说，县级管理的民主化情境下，地方治理的成功将有效地激发政治经济发展的活力，解决由于地方集权、治理失效而引发的一系列已濒于危险边缘的社会问题;同时，地方管理的风险也能得到更加有效的控制，从而对中央权威形成有效保障。因此，从长远来看，推进地方的民主化水平，才是解决“地方集权”问题的最佳选择。